國外現金貸監(jiān)管政策對中國的啟示

■鐘鼎禮

近一段時期以來，中國現金貸業(yè)務發(fā)展非常迅猛，但也存在著較大的金融風險和社會隱患，引起了社會各界的廣泛關注和爭論。在2017年4月10日中國銀監(jiān)會下發(fā)的《關于銀行業(yè)風險防控工作的指導意見》中首次提到“現金貸”，指出要做好以摸清現金貸風險底數為重點的清理整頓工作。2017年4月14日下發(fā)《關于開展“現金貸”業(yè)務活動清理整頓工作的通知》和《關于開展“現金貸”業(yè)務活動清理整頓工作的補充說明》兩份文件，明確提出將“現金貸”納入風險專項整治工作。2017年12月1日互聯(lián)網金融風險和P2P網貸風險專項整治工作領導小組辦公室下發(fā)《關于規(guī)范整頓“現金貸”業(yè)務的通知》，嚴格規(guī)定了現金貸業(yè)務的開展原則和不同類型機構的整頓方案。到底現金貸的問題和合理性表現在哪些方面？應該如何進行監(jiān)管呢？本文就該問題進行探討。

一、國外現金貸的發(fā)展狀況

現金貸一般是指小額現金的短期信用貸款，具備金額小、期限短、無場景、無指定用途、無擔保、無抵押、利率高等典型特征。國外現金貸方式發(fā)展非常迅速，這是因為具有以下特點：第一，易得性。相對主流銀行，更容易獲得貸款。客戶主要是那些很難獲得銀行信貸服務的客戶,一般是只有中等教育程度、45歲以下年齡；主要是中低收入人群，家庭資產較少；主要在過去一年被拒絕過銀行貸款申請，或信用卡額度被基本用盡；還有那些有色人種和少數民族等被銀行忽視的客戶。第二，便利性。網點多，距離近；貸款流程簡單，程序少、簡單易懂，客戶只需提供駕照、家庭住址、社會保險號、賬戶、工資單存根、發(fā)薪日等簡單資料即可；時間短，線下一般能夠在1小時內完成，24小時在線服務最短可以實現15分鐘放款。第三，連續(xù)性。借款人現金貸客戶收入不穩(wěn)定，經常出現逾期，只能不斷展期，借新還舊，很容易陷入債務累積的螺旋。第四，高利率。雖然短期借貸成本表面上看不高，日息一般在5‰～1%；但是轉換成年化利率則非常高，往往高達200%～400%，尤其是長期借貸利率。

1.美國。根據美國消費者金融保護局（CFPB）的界定，美國現金貸的業(yè)務模式主要分為兩種類型。一類是發(fā)薪日貸款（Payday Loan）。主要由不能吸收公眾存款的機構經營采取“銀行支票持有模式”，放款機構折價購買貸款人的支票。另一類是存款預支型貸款（Deposit Advance）。主要由可吸收公眾存款的銀行或信用社經營，針對的群體是在本機構有賬戶且滿足相關要求的客戶，其操作模式是在客戶申請獲得貸款后，在客戶的賬戶留下一筆款項存入時實現自動扣款，若存款不足則對后續(xù)存款進行持續(xù)扣款直至其還清借款為止。一般情況下，若35天后無法還清所借款項則開始計算罰金。無論是發(fā)薪日貸款還是存款預支型貸款，目前美國市場上都是以收取固定費用方式獲取收益。比較而言，發(fā)薪日貸款的成本和風險要遠高于存款預支型貸款，發(fā)薪日貸款的風控信息主要來自借款人自己提供的信息以及公司從外部渠道獲得的數據等，而存款預支型貸款的風控信息主要來自客戶長期以來在該賬戶下的結算往來。根據CFPB以往的監(jiān)管信息，存款預支型貸款的壞賬率遠遠低于發(fā)薪日貸款。

2.英國。在英國，貸款額小于500英鎊的短期貸款都被認定為現金貸，現金貸業(yè)務發(fā)展也非常迅猛。2006年英國現金貸業(yè)務開始發(fā)展，到2009年使用該貸款的人數增長了3～4倍。截至2009年，共有120萬人使用過此貸款，貸款額約為12億英鎊，筆均貸款265～270英鎊，約有2/3的借款人年收入低于25000英鎊。英國目前最大的現金貸經營公司是Wonga，其成立于2006年，2014年在英國的市場份額達到30%～40%。第二大公司是Dollar Financial Group，其在2011年收購了PayDay UK，一舉成為英國最大的線上放貸公司，業(yè)務量增長了近4倍。

3.歐盟。根據歐盟2009年發(fā)布的利率研究報告，截至2008年末，發(fā)薪日貸款在整個歐盟區(qū)域內的規(guī)模達到了5億歐元，服務了約0.2%的民眾，融資服務規(guī)模占總信貸服務規(guī)模的0.05%。法國和德國是歐盟地區(qū)最大的兩個現金貸市場，甚至比英國規(guī)模還大。

4.加拿大。發(fā)薪日貸款在加拿大是指短期的、額度在1500加元內、由非傳統(tǒng)金融機構經營的小額貸款業(yè)務。根據2004年加拿大小額貸款協(xié)會（Canadian Payday Loan Association）統(tǒng)計，發(fā)薪日貸款平均額為280加元/筆，每年約有200萬左右的申請量。2009～2014年，在加拿大的申請人數近乎翻倍，約占加拿大日常家庭的4%。

5.澳大利亞。澳大利亞證券與投資委員會（ASIC）在2015年3月發(fā)表的一份文件顯示，截至2014年6月，發(fā)薪日貸款在澳大利亞前12個月的放款金額大約是4億澳元，較2008年的行業(yè)規(guī)模上升約125%，發(fā)薪日貸款的規(guī)模大約占社會總融資規(guī)模的0.4%，前13大公司大約占有市場75%的份額。

6.日本。類似發(fā)薪日貸款的小額、無擔保的短期現金融資業(yè)務被稱為“消費者金融”。“消費者金融”在90年代隨著自動簽約機的普及和電視廣告的解禁，使得其社會認知度不斷提高，因為其便利性得到快速發(fā)展。鑒于其高收益的優(yōu)點，銀行及民間金融機構都參與到了這塊市場的競爭中，與“消費者金融”的專業(yè)公司進行業(yè)務合作或共同設立子公司，甚至進行投資或者直接收購等。2006年，日本“消費者金融”的業(yè)務額約為31兆日元，其中專門從事相關業(yè)務的公司的放款額約為9兆日元。但是隨著一系列方案的出臺，日本“消費者金融”業(yè)務在2005～2015年的十年間規(guī)模持續(xù)下降，截至2014年末，“消費者金融”業(yè)務的規(guī)模萎縮減至6586億日元，僅為當年1/5左右。

二、國外現金貸的監(jiān)管經驗

國外發(fā)薪日貸款，一方面，現金貸由于其便利性得到迅速發(fā)展；另一方面，也因為高利率使得部分低收入者陷入了債務陷阱等負面影響，也引起了各國政府的嚴格監(jiān)管。

1.美國。美國屬于聯(lián)邦制國家，各個州可以制定自己的法律并且統(tǒng)一納入聯(lián)邦憲法的管轄。在聯(lián)邦層面上，現金貸的經營機構統(tǒng)一受《聯(lián)邦貸款法案》《公平信用報告法》《公平信貸機會法》《誠實借貸法》《反高利貸法》等聯(lián)邦法律的約束。在州級層面，美國各州對發(fā)薪日貸款的監(jiān)管有很大差異，有的允許，有的允許但施加諸多限制，有的則完全禁止。到2006年，現金貸在美國14個州以及哥倫比亞特區(qū)都是明令禁止的。其余各州針對貸款利率、貸款期限、貸款額度、連續(xù)貸款、貸款上限、信息披露等問題也都進行了規(guī)定，對于這項業(yè)務的監(jiān)管十分嚴格。美國現金貸行業(yè)發(fā)展初期，并沒有專門的監(jiān)管法規(guī)。1960年，聯(lián)邦當局的監(jiān)管機構在其重要監(jiān)管條例《誠實借貸法》中專門對發(fā)薪日貸款進行了約束，尤其是信息披露方面。2016年6月2日，美國消費者金融保護局（CFPB）對發(fā)薪日貸款的監(jiān)管規(guī)則征求意見，允許借款機構提供兩種長期貸款：一是符合國家信貸聯(lián)盟政策的貸款，利率上限為28%且不得超過20美金申請費用；二是貸款期限不超過2年、利率不超過36%（可以不包括審批費用），但違約率必須控制在5%以內。這一新規(guī)將在聯(lián)邦層面全面適用，進而會影響絕大多數市面產品。

2.英國。1974年英國政府頒布的消費者信貸法案要求，必須取得英國公平交易署（Office of Fair Trading，OFT）簽發(fā)的執(zhí)照才能進行消費者借貸業(yè)務。2004年法案中對于放款機構的廣告宣傳進行了規(guī)范，明確了年化利率及相關手續(xù)費用的比例必須在其廣告宣傳中進行明顯標識，但是這也引起了眾多經營機構的抗議。2014年4月英國政府設立金融行為管理局（FCA），取代金融服務管理局（FSA），成為現金貸監(jiān)管機構。2015年，FCA推動頒布了對高成本借貸的利率限制條例，主要內容包括：一是日息率最高不超過0.8%；二是如果發(fā)生違約，違約后收取的固定費用最高不超過15英鎊，罰息不超過0.8%的日息率；三是無論何種情況，任何一筆貸款的總利息以及手續(xù)費用不得超過原始貸款本金的100%，即欠款總額最高不超過原始本金的2倍；四是借款人的借款額度不超過其月收入的25%。

3.加拿大。加拿大的發(fā)薪日貸款機構無論規(guī)模大小，必須持有當地省政府頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照并接受年檢，還要受到各省相關部門的監(jiān)管。加拿大發(fā)薪日貸款協(xié)會（Canada Payday Loan Association），約40家發(fā)薪日貸款機構加入行業(yè)協(xié)會（包括750家門店）。2005年6月協(xié)會制定了《最優(yōu)商業(yè)實踐準則》，所有行業(yè)成員都必須遵守這14條準則經營，其中包括不準利滾利、規(guī)定罰息上限、保障客戶的撤銷權和隱私條款，為行業(yè)自律提供了合規(guī)性保障。在行業(yè)監(jiān)管方面，加拿大并沒有一部專門關于發(fā)薪日貸款的法規(guī)，而是通過反高利貸法對發(fā)薪日貸款行為進行約束。加拿大刑法規(guī)定，任何貸款的實際年利率不能超過60%，否則就是犯罪。2007年9月，加拿大對刑法進行了修訂，增加了關于發(fā)薪日貸款的補充條例。其中增加了對于發(fā)薪日貸款的定義，禁止聯(lián)邦管轄的如銀行等金融機構參與發(fā)薪日貸款活動。另外，當滿足以下條件時，發(fā)薪日貸款經營不受法律規(guī)定最高60%年利率的約束：一是貸款額度小于1500加元并且周期少于62天；二是持有所在省頒發(fā)的經營牌照；三是若該省對保護借款人和限制收費采取了立法措施，則可由該省自行對當地的發(fā)薪日貸款進行監(jiān)管。其中英屬哥倫比亞省和薩斯喀徹溫省規(guī)定發(fā)薪日貸款最高利率為23%，安大略省為21%，曼尼托巴省為17%，以上均包含所有服務費。有的省還限制了貸款金額不得超過借款人工資的50%，甚至每年人均借款次數等。各省對于法律的制定不盡相同，但是其采取的主要方式有限制利滾利、合同內需對貸款額度信息進行全面描述、允許借款人在1天內進行毀約、設立第三方投訴機制、禁止暴力催債行為、相關法律根據市場狀況進行持續(xù)更新等。

4.澳大利亞。2009年，澳大利亞出臺了國民消費者信用保護法案，正式確立了現金貸放款機構的合法地位。2013年澳大利亞國會頒布了消費者信用以及公司立法修正案，進一步收緊了對于發(fā)薪日貸款的管制，其要求所有機構發(fā)放貸款的有效年利率上限不得超過48%（包含所有收取的費用）。對于現金貸業(yè)務，法案對于其收費有另外規(guī)定，即對于借款額度在2000澳元以內，借款期為16天至1年的機構，允許其額外征收最高不超過20%的檔案設立費以及最高不超過每月4%的月賬戶維護費；對于借款額度在2000～5000澳元以內的機構，允許額外收取不超過400澳元的檔案設立費以及最高不超過每月4%的月賬戶維護費。根據澳大利亞法律規(guī)定，從2017年2月1日起，放款機構不允許向申請人收取利息，其全部收入都來自手續(xù)費，允許收取的手續(xù)費包括：一次性最高不超過借款額20%的檔案設立費，每月最高不超過4%的賬戶維護費，政府性收費，違約費（違約費總額不得高于貸款總額的200%，即違約人最多要向公司清償2倍貸款額費用），司法執(zhí)行費（僅針對由于未還款引起的訴訟所產生的費用）。在澳大利亞申請此類小額貸款，一般需提供銀行賬戶報告、社保局報告、日常生活賬單復印件、房租復印件等。監(jiān)管部門認為大多數機構在經營記錄文件以及合規(guī)手續(xù)方面都存在缺失。監(jiān)管機構發(fā)現，許多放款機構通過偽造合同、拆分合約來隱藏其高收費、超期限等違反監(jiān)管的行為。許多公司并未按規(guī)定要求借款者提供社保局的聲明文件，許多借款者其實是不適合此類貸款的。放款機構多采用問詢的流程對申請人做出適當性評價，監(jiān)管機構以及社會輿論普遍認為這種做法是不謹慎和不合理的。

5.日本。日本從事“消費者金融”的公司，也就是融資公司，按照《融資業(yè)法》規(guī)定必須進行注冊，如不注冊便進行高利貸放款業(yè)務，則被稱為“地下金融”。融資公司如果在兩個縣（相當于中國的省及直轄市）以上設立營業(yè)場所，需要在國家財務局注冊；如只在一個縣設立，則在該縣政府部門注冊即可。日本的消費者金融因為其長期以來的高利率、融資過剩、苛刻催收等，已經逐漸引起社會化問題。多頭借債一直是日本“消費者金融”業(yè)務發(fā)展的最大問題，為了拯救多頭負債者及實現消費者金融業(yè)的健康發(fā)展，日本金融廳在2016年12月出臺了修訂后的《貸金業(yè)法》。廢除了原來《出資法》上限利率（29.5%）和《利息限制法》上限利率（20%）不一致的規(guī)定，統(tǒng)一為《利息限定法》規(guī)定的20%上限利率。此外，原則上規(guī)定借款人的年借款額不得超過其年收入的三分之一。與此同時，也加強了對融資公司資本審核的要求。受此制度影響，中小規(guī)模的融資公司有所減少，大型“消費者金融”公司加緊了和銀行團體的業(yè)務及資本掛鉤，行業(yè)開始進入重組階段。

6.香港。香港地區(qū)作為全球第三大金融中心，目前對于現金貸業(yè)務沒有專門的監(jiān)管措施，主要遵照香港金融管理局對借貸利率進行規(guī)定。根據《銀行營運守則》，收取了按業(yè)內工會有關指引所列示的方法，計算所得的48%的年化利率，被認為是不合理或不公平的。然而，根據《放債人條例》，除非出現非常特殊的金融狀況，不應超過60%的法定上限年化利率。如果機構可以被豁免遵守《放債人條例》規(guī)定，可以自由制定貸款利率。這就是說，在香港，利率小于48%是合法的，大于60%是違法的，48%～60%之間則可以由法官裁量。

7.歐盟。歐盟地區(qū)由于各國之間經濟水平、文化地域、政治形態(tài)之間的差異，其金融市場的發(fā)展差距也較大，各國對于發(fā)薪日貸款的態(tài)度也有所不同。在荷蘭，發(fā)薪日貸款被稱為閃貸（Flash Credit），截至2010年，荷蘭政府仍未對其出臺相關措施，其市場中的年化利率普遍高達600%。根據歐盟2009年發(fā)布的利率研究報告，法國和德國都對現金貸的利率進行了管制。

三、對規(guī)范中國現金貸發(fā)展和監(jiān)管政策的啟示

當前，即使伴隨一系列整治舉措，中國現金貸業(yè)務的發(fā)展還是非常迅猛且花樣層出，其間存在的借款利率偏高、客戶過度借貸、機構重復授信、侵犯個人隱私、不當暴力催收等問題嚴重。根據國外現金貸利弊爭論的論點，不能一概否定中國現金貸在一定程度上滿足一部分居民群體合理消費需求的積極作用，只要是合理監(jiān)管、規(guī)范發(fā)展，關鍵不使短期現金貸長期化、高利貸化，就能相當程度上保障現金貸的健康持續(xù)發(fā)展。根據前述國外發(fā)薪日貸款形式的現金貸監(jiān)管經驗，結合中國現金貸監(jiān)管的措施，對中國今后現金貸的監(jiān)管政策提供了以下啟示：

1.做優(yōu)頂層制度設計。根據宏觀審慎與微觀監(jiān)管、機構監(jiān)管與行為監(jiān)管相結合的原則，制定專門監(jiān)管現金貸的法律法規(guī)，規(guī)范中國現金貸業(yè)務。目前，中國現金貸的監(jiān)管尚未制定專門的監(jiān)管法律法規(guī)，只有前面提到的四份文件，其中以2017年12月1日下發(fā)的《關于規(guī)范整頓“現金貸”業(yè)務的通知》最具有代表性。這份文件將“現金貸”界定為無場景依托、無指定用途、無客戶群體限定、無抵押等四個特征貸款，對現金貸的市場準入、利率上限、消費者權益保護、風險控制、貸后催收等方面做出監(jiān)管要求，但不是正式的法律法規(guī)，應該在此基礎上形成專門的法律法規(guī)。

2.加強事前準入監(jiān)管。堅持無牌照不金融的原則，必須申請經營牌照才能開展現金貸業(yè)務，通過機構準入、業(yè)務準入和高級管理人員準入等多方面進入門檻的設置，尤其是注冊資本、資本充足率等機構準入門檻等。事前準入管理應該采取負面清單的核準形式，以法規(guī)形式設立最低準入標準，計劃開展現金貸經營活動的機構，根據最低準入標準提出申請，最后由監(jiān)管部門核準申請企業(yè)是否達到相應標準來決定是否給予許可證或牌照，納入統(tǒng)一監(jiān)管。

3.強化事中行為監(jiān)管。其一，嚴格公開透明的信息披露。必須清楚說明借款額度、借款價格、還款方式等關鍵條款，并且所有利率和費用都必須換算為年化利率。其二，限定最高利率，嚴格遵守最高人民法院關于民間借貸利率的最高年利率上限（包括手續(xù)費或服務費，即綜合息費）規(guī)定的基礎上，區(qū)分線下和線上業(yè)務特點限定綜合息費上限。特別是禁止利滾利，并規(guī)定罰息上限。其三，嚴格限制短期信貸長期化。例如：同一借款人兩次借款之間的間隔應大于兩個月；貸款展期不得超過兩次等；不得在不同機構同時借款等。其四，對借貸者個人設置借貸規(guī)模占個人收入的比重上限，可以對單筆現金貸的最高額度進行限制，比如不超過其月收入的50%。其五，切實保障消費者的撤銷權、隱私權等消費者權益，嚴格禁止范暴力、恐嚇、侮辱、誹謗、騷擾等不當催收方式。

4.加大事后違規(guī)整治處罰。監(jiān)管機構應定期對現金貸機構進行風險評估和檢查，及時了解貸款機構的各種情況，一旦發(fā)現違規(guī)違法行為必須進行嚴格處罰。對違規(guī)行為的事后處罰與專項整治，是最好的事前預防。這是因為：第一，法律是一種事后被動的處罰，如果沒有實質性危害，法律則無法追究，即所謂的“民不告官不究”；第二，即使發(fā)生了實質性損害，由于信息不對稱的存在，消費者難以取得直接證據而獲得相應賠償；第三，即使獲得了事后賠償，也無法彌補已經造成的傷害；第四，即使一定程度地彌補了已經造成的傷害，也不能防止此類傷害不再發(fā)生。

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