行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控中的職能壁壘問題分析及對策

目前針對行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控問題的探討十分廣泛，同行從不同視角構(gòu)建起一系列的解題思路。不可否認(rèn)，諸多思路在指導(dǎo)財務(wù)內(nèi)控實踐中必然會發(fā)揮積極作用。但這里也需要指出，在行政事業(yè)單位現(xiàn)有的組織架構(gòu)形態(tài)下，以及在固有的組織生態(tài)環(huán)境下，單純聚焦財務(wù)內(nèi)控技術(shù)的優(yōu)化仍難以取得圓滿的結(jié)果。究其原因可概括為，在財務(wù)部門現(xiàn)有的職能地位和職能范疇下，財務(wù)人員將受制于職能壁壘的束縛，最終難以將優(yōu)化后的財務(wù)內(nèi)控技術(shù)貫徹到底。職能壁壘問題的存在，不僅影響到財務(wù)部門與其它職能部門的協(xié)同效果，也在財務(wù)信息交互方面產(chǎn)生了阻礙。然后，我們?nèi)圆荒芤源蚱坡毮鼙趬緸榧喝?，因為這將帶來不可忽視的組織變革壓力。因此，在對策構(gòu)建中需要植根于行政事業(yè)單位的實際之中。

一、職能壁壘所導(dǎo)致的問題

結(jié)合筆者從事多年的行政事業(yè)單位工作實踐體會，職能壁壘所導(dǎo)致的問題可以歸納為以下四個方面：

(一)財務(wù)內(nèi)控職責(zé)范疇狹窄

全面預(yù)算管理構(gòu)成了行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控的中心內(nèi)容，在執(zhí)行預(yù)算會計的制度安排下，財務(wù)部門在現(xiàn)有的職能范疇內(nèi)執(zhí)行上級所交付的預(yù)算管理任務(wù)。在職能壁壘問題的影響下，財務(wù)人員在執(zhí)行預(yù)算管理工作中顯得較為被動，并在重視預(yù)算管理的事前、事中控制的同時，卻較為忽略對預(yù)算管理的事后控制。如，在部門固定資產(chǎn)購置過程中，財務(wù)部門因受到職能壁壘的約束，無法有效參與到對固定資產(chǎn)使用、維護(hù)等環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作中。

(二)部門之間聯(lián)系變得困難

行政事業(yè)單位在組織管理中遵循權(quán)威式管理模式，因此信息的下行傳遞較為順暢，但信息的平行傳遞則會出現(xiàn)較多的阻礙。信息平行傳遞在這里就體現(xiàn)為，財務(wù)部門與其它職能部門之間的聯(lián)系。在匯總部門年度預(yù)算申報時、在監(jiān)督部門預(yù)算管理工作時，這些都會因部門之間的聯(lián)系困難而降低財務(wù)內(nèi)控的績效。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于各部門負(fù)責(zé)人具有相同的行政級別，因此，職能壁壘問題也會因部門負(fù)責(zé)人的私人交往形態(tài)得到放大。

(三)財務(wù)信息交互面臨阻力

財務(wù)信息交互不僅體現(xiàn)為各職能部門向財務(wù)部門傳遞預(yù)算管理信息，而且還反映在財務(wù)部門向各職能部門傳遞部門經(jīng)費有關(guān)信息。從目前問題發(fā)生的主要癥結(jié)來看，由于財務(wù)部門受制于職能壁壘所帶來的崗位意識短板，使得在為各部門提供部門預(yù)算經(jīng)費使用信息時顯得較為被動，并沒有有效做到服務(wù)職能部門的要求。長此以往，財務(wù)部門與其它職能部門之間難免會出現(xiàn)隔閡，最終又將強(qiáng)化職能壁壘的效應(yīng)。

(四)財務(wù)內(nèi)控創(chuàng)新能力弱化

在當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)背景下，以及在加強(qiáng)行政事業(yè)單位財經(jīng)紀(jì)律的要求下，財務(wù)內(nèi)控工作模式也必然存在著創(chuàng)新需要。然而，在職能壁壘效應(yīng)作用下，財務(wù)部門并未獲得授權(quán)來開展工作模式創(chuàng)新，同時在習(xí)慣了傳統(tǒng)工作模式的情形下，財務(wù)人員也缺乏財務(wù)內(nèi)控創(chuàng)新的意識和能力。這樣一來，必然造成財務(wù)內(nèi)控工作始終處于現(xiàn)有形態(tài)之下。

二、破解問題的分析框架

在問題導(dǎo)向下，以下分別引入破解問題的分析框架：

(一)破解財務(wù)內(nèi)控職責(zé)范疇狹窄的分析框架

該問題的出現(xiàn)具有一定的“合理性”，即其歸因于行政事業(yè)單位的組織架構(gòu)設(shè)計傳統(tǒng)，以及按照職能化進(jìn)行部門分工的制度安排。財務(wù)部門按照這樣的組織架構(gòu)設(shè)計和職能化制度安排進(jìn)行了長期運轉(zhuǎn)，其工作模式早已植根于單位現(xiàn)有的組織生態(tài)環(huán)境之中。因此，試圖通過組織變革(大部制改革)來破解職責(zé)狹窄的問題，將會顯著增大單位內(nèi)控的交易成本，且也不利于職工隊伍的穩(wěn)定。因此，在制度層面提升財務(wù)部門的職能地位應(yīng)成為首選。

(二)破解部門之間聯(lián)系變得困難的分析框架

作為體制內(nèi)單位，行政事業(yè)單位的組織生態(tài)中存在著顯著的人際關(guān)系元素。即，部門之間的聯(lián)系與協(xié)作績效不僅取決于針對部門的績效考核力度，還受到部門負(fù)責(zé)人之間工作關(guān)系和私人關(guān)系的影響。隨著財務(wù)部門職能地位的提升，其將有助于打破有限的困局。與此同時，行政事業(yè)單位還需要在激勵兼容原則下完善激勵機(jī)制設(shè)計，進(jìn)而來彌補(bǔ)現(xiàn)有績效考核制度的不足。面對人際關(guān)系影響因素，則需要在重構(gòu)組織生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上得到改善。

(三)破解財務(wù)信息交互面臨阻力的分析框架

職能壁壘在這里所造成的問題主要體現(xiàn)在，財務(wù)部門在部門經(jīng)費使用信息發(fā)布上存在著被動態(tài)勢。即，需要由部門負(fù)責(zé)人前往財務(wù)部門來查詢部門經(jīng)費使用信息。但這里需要指出的是，單位預(yù)算管理制度、部門經(jīng)費額定辦法、部門經(jīng)費使用沖銷管理等都具有一定的專業(yè)性，而這卻是其它職能部門負(fù)責(zé)人所不可能完全具備的能力。因此，財務(wù)部門的被動之舉將帶來一系列的后續(xù)問題。因此，需要在便利部門的目標(biāo)下完備財務(wù)信息發(fā)布制度。

(四)破解財務(wù)內(nèi)控創(chuàng)新能力弱化的分析框架

行政事業(yè)單位在體制機(jī)制變革過程中，需要對財務(wù)內(nèi)控實施有限度的創(chuàng)新。而創(chuàng)新需要在問題驅(qū)動下來開展，且需要對財務(wù)人員提供創(chuàng)新風(fēng)險保障機(jī)制。從目前所反饋的情形來看，財務(wù)人員在缺乏現(xiàn)狀調(diào)研的基礎(chǔ)上，并未形成具有針對性的問題意識。而且，在現(xiàn)有創(chuàng)新風(fēng)險保障機(jī)制缺失的情形下，財務(wù)部門負(fù)責(zé)人也缺乏創(chuàng)新的主動性?？梢?，這需要分別給予破解。

三、分析框架下的對策構(gòu)建

根據(jù)以上所述，在分析框架下的對策可從以下五個方面來構(gòu)建：

(一)以正式制度安排提升財務(wù)部門的職能地位

打破財務(wù)內(nèi)控職能范疇狹窄的局面，暫時不宜通過大部制改革來實現(xiàn)。目前，可以通過構(gòu)建起正式制度安排來提升財務(wù)部門的職能地位，進(jìn)而拓寬財務(wù)部門的職能權(quán)限，也變相增強(qiáng)了財務(wù)人員的預(yù)算管理力度。在制度安排中需要明確這樣幾點內(nèi)容：(1)財務(wù)部門有權(quán)對部門資產(chǎn)使用情況進(jìn)行考察，并根據(jù)“產(chǎn)出/投入”關(guān)系對部門進(jìn)行績效考核，國資部門應(yīng)給予全面配合。(2)針對專項采購，首先由財務(wù)部門向管理層提交項目預(yù)算建議。

(二)加強(qiáng)財務(wù)崗位培訓(xùn)開展崗位制度優(yōu)化創(chuàng)新

面對財務(wù)部門職能地位的提升，則需要加強(qiáng)財務(wù)人員的崗位培訓(xùn)。與傳統(tǒng)崗位培訓(xùn)模式不同，這里的培訓(xùn)應(yīng)給予財務(wù)人員大局觀和培育他們的使命感。筆者發(fā)現(xiàn)，受制于傳統(tǒng)組織生態(tài)環(huán)境的影響，財務(wù)人員已將自身行政化了，進(jìn)而缺乏必要的工作主動意識和創(chuàng)新意識。為此，在開展崗位培訓(xùn)時還應(yīng)將部門聯(lián)合調(diào)研納入到培訓(xùn)內(nèi)容的范疇。再者，行政事業(yè)單位需要落實財務(wù)人員的部門聯(lián)系制度，使其成為財務(wù)部門與各職能部門之間的財務(wù)信息中端。

(三)激勵設(shè)計和黨建工作下提升部門聯(lián)系績效

仍然受制于體制內(nèi)單位的組織生態(tài)傳統(tǒng)，職能部門在面對財務(wù)部門的合作要求時，往往會選擇性的采取配合和不配合態(tài)度。為了打破這種格局，首先需要在對部門的績效考核體系上做文章，通過遵循激勵兼容原則來突出正激勵的正能量，進(jìn)而鼓勵各職能部門配合財務(wù)部門的工作。再者，行政事業(yè)單位需要發(fā)揮黨建工作的職能優(yōu)勢，通過強(qiáng)化基層支部的作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)、思想建設(shè)，來為部門之間的聯(lián)系重塑組織生態(tài)環(huán)境。

(四)完善單位OA系統(tǒng)搭建便利財務(wù)信息發(fā)布

在信息化時代，行政事業(yè)單位需要通過完善OA系統(tǒng)的搭建，來便利財務(wù)部門與各職能部門之間的信息交互。這里需要著手的工作包括：(1)在各職能部門設(shè)置兼職信息員崗位，由信息員與財務(wù)部門進(jìn)行日常聯(lián)系；(2)對財務(wù)信息的查詢進(jìn)行授權(quán)，一般將部門經(jīng)費使用信息的查詢授權(quán)給部門行政一把手，進(jìn)而嚴(yán)格遵守財務(wù)信息的保密制度。(3)為部門的申訴提供通道，這里仍可以基于OA系統(tǒng)為部門提供向黨委的申訴平臺。

(五)加強(qiáng)多部門協(xié)作調(diào)研完成財務(wù)內(nèi)控的創(chuàng)新

行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)控應(yīng)建立服務(wù)職能、預(yù)算管理職能、成本控制職能等多元職能導(dǎo)向。為了使財務(wù)內(nèi)控創(chuàng)新更符合單位實際，以及打破職能壁壘所帶來的視野狹窄的不足，這里需要加強(qiáng)多部門協(xié)作調(diào)研工作的開展，來完成財務(wù)內(nèi)控的創(chuàng)新任務(wù)。這里的多部門主要由：財務(wù)部門、國資管理部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門，以及核心職能部門。

四、展望

(一)優(yōu)化項目資金預(yù)算團(tuán)隊的構(gòu)成

事業(yè)單位可以與第三方咨詢公司建立合作關(guān)系，從而邀請第三方技術(shù)人員參與到對具體項目資金預(yù)算草案(由項目申請部門做出)進(jìn)行審核，第三方技術(shù)人員主要對項目資金需求明細(xì)表進(jìn)行考察，來給出自己獨立的意見和建議。財務(wù)人員再結(jié)合自己的專業(yè)視野，向上級主管部門提交建議。

(二)建立多部門聯(lián)動下的資產(chǎn)監(jiān)管

這里的資產(chǎn)監(jiān)管重點應(yīng)放置在對資產(chǎn)的使用過程中，所以屬于事后監(jiān)管。財務(wù)部門為了完成事后監(jiān)管且又不存在越權(quán)，那么就需要與單位國資辦、監(jiān)審處等部門一同對資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，并在監(jiān)管后提出整改意見，并根據(jù)部門的整改效果來確定今后對該部門項目資金申請的態(tài)度。

五、小結(jié)

本文在問題分析的基礎(chǔ)上認(rèn)為，破解職能壁壘的對策可圍繞著：以正式制度安排提升財務(wù)部門的職能地位、加強(qiáng)財務(wù)崗位培訓(xùn)開展崗位制度優(yōu)化創(chuàng)新、激勵設(shè)計和黨建工作下提升部門聯(lián)系績效、完善單位OA系統(tǒng)搭建便利財務(wù)信息發(fā)布、加強(qiáng)多部門協(xié)作調(diào)研完成財務(wù)內(nèi)控的創(chuàng)新等五個方面來構(gòu)建。

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