“撤村并居”視域下農(nóng)村社會(huì)新型治理困境與優(yōu)化策略

楊 釘

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637009)

“撤村并居”視域下農(nóng)村社會(huì)新型治理困境與優(yōu)化策略

楊 釘

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637009)

隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，“撤村并居”作為新型鄉(xiāng)村治理模式被人們提出。而撤并后的行政村在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能體系上呈現(xiàn)出職能界限模糊、公共服務(wù)可及性低、權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、基層政府“離農(nóng)化”等問(wèn)題。為進(jìn)一步優(yōu)化村居職能，實(shí)現(xiàn)行政村職能的轉(zhuǎn)型，文章從鄉(xiāng)村治理理論出發(fā)，結(jié)合實(shí)際提出對(duì)于劃分職能界限、建立農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單制度、強(qiáng)化服務(wù)農(nóng)民理念的優(yōu)化策略。

“撤村并居”；職能轉(zhuǎn)型；鄉(xiāng)村社區(qū)化；優(yōu)化策略

關(guān)于“傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治”的概念，于建嶸認(rèn)為，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治是皇權(quán)(政權(quán))、族權(quán)和紳?rùn)?quán)的結(jié)合[1]，改革開(kāi)放以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從自治單位成為國(guó)家最基層的行政組織。鄉(xiāng)村作為我國(guó)基層村民自治組織，承擔(dān)著各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的職能，但在發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供農(nóng)村公共服務(wù)重要作用的同時(shí)，也存在數(shù)目過(guò)多、規(guī)模較小、居住分散凌亂、基礎(chǔ)設(shè)施不完備等制約因素。隨著改革開(kāi)放的深入，農(nóng)村交通、通信以及城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村居住進(jìn)一步集中，分散凌亂的傳統(tǒng)村落逐漸“空心化”。機(jī)構(gòu)重疊及村委會(huì)的職能冗繁越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義農(nóng)村改革的深化發(fā)展。國(guó)家為了加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的治理，發(fā)揮行政職能效率，獲得農(nóng)村的資源支持，尤其是來(lái)自農(nóng)村的財(cái)稅支持，紛紛從各個(gè)層面上加強(qiáng)了行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)的滲透和控制。在此背景下，“撤村并居”在我國(guó)諸多地方開(kāi)展。

一、“撤村并居”前后行政村職能轉(zhuǎn)型分析

(一)結(jié)構(gòu)變化

1.村干部職數(shù)的調(diào)整。在“撤村并居”之前，每個(gè)村的村委班子成員基本由10余人組成，分別為正、副村黨支部書記各一名，正、副村主任各一名，文書、婦聯(lián)主任各一名，幾個(gè)小組長(zhǎng)。在“撤村并居”后，對(duì)基層班子成員進(jìn)行重新選舉和調(diào)整，根據(jù)2-3個(gè)村并成一個(gè)村的，按照3人標(biāo)準(zhǔn)配置村干部，并確保撤并后原有的村都有一名村干部。除此之外，并村后由鄉(xiāng)政府派四個(gè)駐村干部，負(fù)責(zé)婦聯(lián)主任、計(jì)生專干、治安管理等職務(wù)；其中需要配一名專門管理財(cái)務(wù)的文員，縣政府派出一名駐村干部。前后比較，在村干職數(shù)配備上是比較齊全和科學(xué)的。

2.村干部報(bào)酬變化。在“撤村并居”之前，村干部的工資一般在500-800元之間，其中多半來(lái)自誤工補(bǔ)貼，在報(bào)酬相對(duì)較低的狀態(tài)下，村干部對(duì)工作積極性會(huì)由此削弱，缺乏干勁和沖勁，村委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)難以發(fā)揮其應(yīng)有的職能結(jié)構(gòu)效能?！俺反宀⒕印焙螅诟刹看霰Ｕ仙辖o予提高，工資為每月1500元，可根據(jù)工作業(yè)績(jī)和目標(biāo)考核情況調(diào)整，按月發(fā)放村干部待遇的75%，余下25%在年終考核中予以兌現(xiàn)?；A(chǔ)班子成員工作一旦開(kāi)始運(yùn)作，則嚴(yán)格要求上班打卡，這樣有利于保障工作人員上班的準(zhǔn)勤率，為年終業(yè)績(jī)目標(biāo)考核提供有力依據(jù)。

3.公共服務(wù)的供給變化。在“撤村并居”之前，由于經(jīng)濟(jì)落后，村落零散，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，村域之間在交通、人畜飲水、通電等公共物品上的供給都很困難，村落治理建設(shè)無(wú)法推進(jìn)。在“撤村并居”后，村域規(guī)模的擴(kuò)大和村委會(huì)職能的優(yōu)化，能最大限度地集中各種人力、財(cái)力、物力及其他社會(huì)力量對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資，資源共享率得到提高和組織結(jié)構(gòu)得到合理優(yōu)化配置，在一定程度上減弱了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力。

(二)職能內(nèi)容變化

“撤村并居”前后村支兩委職能內(nèi)容發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，可以梳理為表1和表2。

表1 行政村撤并前村級(jí)職能內(nèi)容

資料來(lái)源：來(lái)源于某村委會(huì)文件資料，僅作為并村前的一個(gè)參考，2016年11月。

表2 行政村撤并后的村兩委職能內(nèi)容

資料來(lái)源：來(lái)源于某村撤并村后的村委會(huì)文件資料，2016年11月。

由以上“撤村并居”前后兩個(gè)表可知，在行政村撤并后，在村支兩委的職能內(nèi)容上均有所增加，行政村村域擴(kuò)大，人口增多，相應(yīng)的村域公共事務(wù)也隨之增多，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能、村級(jí)公共服務(wù)職能、村民自治組織等職能范圍都比并村前的職能范圍要大；不難看出，范圍的擴(kuò)大更加加強(qiáng)了政府與鄉(xiāng)村的密切合作，強(qiáng)化了行政村的公共服務(wù)性質(zhì)和政府向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。在權(quán)責(zé)上的明確分工，充分體現(xiàn)了行政村撤并后的行政性和民主性。

二、“撤村并居”前后農(nóng)村社會(huì)治理困境

(一)職能界限模糊，出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位、越位

隨著管轄范圍的擴(kuò)大，基層干部管理事務(wù)會(huì)隨之增多，服務(wù)對(duì)象也必然變?yōu)閺?fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同層級(jí)之間責(zé)任定位不明確，高層級(jí)無(wú)法對(duì)下級(jí)行使職權(quán)進(jìn)行及時(shí)有效監(jiān)督，下級(jí)部門在對(duì)自己的工作內(nèi)容以及應(yīng)扮演的角色等問(wèn)題存在很多疑慮。此外，在“撤村并居”后，大多數(shù)新任干部對(duì)原村情況不了解，容易導(dǎo)致村干部之間出現(xiàn)推卸或者包攬工作的現(xiàn)象，甚至新干部無(wú)法著手于原村工作，若安排原村干部管理原村事務(wù)，不僅不科學(xué)，還有可能出現(xiàn)民群分歧。久而久之，基層政府部門在履行職能時(shí)，濫用權(quán)力，從而出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位和越位等違規(guī)現(xiàn)象。

(二)公共服務(wù)可及性低，服務(wù)理念轉(zhuǎn)變不到位

在“撤村并居”之前，基層組織工作主要以傳統(tǒng)“熟人”文化為基礎(chǔ)而進(jìn)行的公共服務(wù)。最初提出“熟人社會(huì)”的是費(fèi)孝通，他認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)，人與人之間有著一種私人關(guān)系，通過(guò)這種關(guān)系構(gòu)成一張張關(guān)系網(wǎng)[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，對(duì)基層干部的要求，一方面需要從原來(lái)的相對(duì)狹隘的“熟人”文化轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)法治的服務(wù)理念；另一方面，則需要新任基層領(lǐng)導(dǎo)班子在思想覺(jué)悟上達(dá)到默契，避免在公共管理和服務(wù)職能的行使上遇到不必要的分歧和矛盾。因此，除了考慮基層干部之間基本差異之外，還應(yīng)考慮民族之間傳統(tǒng)習(xí)俗習(xí)慣，架構(gòu)出便于基層干部間相互溝通的橋梁，使他們更快地了解適應(yīng)工作環(huán)境，履行自己的職責(zé)職能。

(三)權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，法定職權(quán)有限而兜底責(zé)任無(wú)限

隨著管理范圍的擴(kuò)大和人口的增多，原先分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)過(guò)撤并形成一個(gè)多民族聚居的行政村。撤并后的行政村能夠掌握基層信息，卻“看得到管不到”，而能夠行使行政權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恰好相反，管得到則看不到。由此可見(jiàn)，基層各級(jí)組織在權(quán)力配置上存在諸多問(wèn)題，法定職權(quán)與責(zé)任的不匹配、財(cái)權(quán)與事權(quán)的不合理分配，使基層組織處于法定職權(quán)有限而兜底責(zé)任無(wú)限的尷尬境地。

(四)基層政府“離農(nóng)化”，農(nóng)戶間利益矛盾激化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并前，基層干部以“下鄉(xiāng)駐村”形式為日常工作重點(diǎn)，而撤并后的基層組織無(wú)論在管轄范圍還是在人口數(shù)量上，都是成倍上升，但行政人員編制沒(méi)有變化，政府現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)、資源與管轄范圍不匹配，撤并后的基層組織職能上呈現(xiàn)出“小馬拉大車”的狀況[3](P46-48)。久而久之，隨著管轄面積的不斷擴(kuò)大，基層領(lǐng)導(dǎo)班子無(wú)暇顧及民情，村民有可能因?yàn)楦髯缘睦姹粨p害而無(wú)法理解政府，對(duì)于農(nóng)戶間存在的紛爭(zhēng)矛盾處于被動(dòng)回應(yīng)的狀態(tài)。

三、“撤村并居”后農(nóng)村治理的優(yōu)化策略分析

(一)優(yōu)化專家評(píng)審制度，協(xié)調(diào)組織職能結(jié)構(gòu)

由于撤并前出現(xiàn)了村級(jí)組織不健全、運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，因此，撤并后要想更好地發(fā)揮行政村職能，可以考慮通過(guò)建立專家評(píng)審制度優(yōu)化行政村組織結(jié)構(gòu)，將行政村職能轉(zhuǎn)變與行政權(quán)力有機(jī)結(jié)合起來(lái)。根據(jù)“撤村并居”后職能的轉(zhuǎn)變而調(diào)整組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，劃分職能界限。

1.在橫向結(jié)構(gòu)上，即從行政村內(nèi)部的各個(gè)機(jī)構(gòu)和職位劃分來(lái)看，影響因素有：一是“撤村并居”后，組織范圍變大和組織環(huán)境情況變得越復(fù)雜，管理幅度加大；二是基層組織在權(quán)力上的變動(dòng)以及農(nóng)村制度體系的不斷完善；三是人員的變動(dòng)，自身素質(zhì)和能力水平的發(fā)揮。因此，必須定位好行政村內(nèi)部的各個(gè)機(jī)構(gòu)及人員的角色，確定工作職責(zé)和工作目標(biāo)。把工作中必要的步驟和程序梳理清楚，從而提高工作效率。

2.在縱向結(jié)構(gòu)上，即從管理層的上下級(jí)之間的權(quán)能來(lái)看，行政村組織結(jié)構(gòu)在履行職能的過(guò)程中，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督到具體實(shí)施的過(guò)程中，需要做到三個(gè)方面：一是處理好上下級(jí)之間的關(guān)系，二者之間應(yīng)有著明確和嚴(yán)格的指揮隸屬關(guān)系，權(quán)責(zé)分工明確；二是壓縮縱向結(jié)構(gòu)，清理、撤銷大量的冗繁的機(jī)構(gòu)，保證信息的溝通渠道更加順暢和精準(zhǔn)，提高執(zhí)行的效率；三是合理分配行政權(quán)力，管理好所屬職能范圍內(nèi)的公共行政事務(wù)，不濫用職權(quán)，避免越位、錯(cuò)位、虛位，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的弱化。

3.在組織機(jī)構(gòu)的規(guī)模上，即從履行行政村職能的組織機(jī)構(gòu)大小和工作人員的數(shù)量上來(lái)看，要根據(jù)行政村撤并后村域的具體現(xiàn)實(shí)情況做出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)人力、財(cái)力、物力資源的優(yōu)化配置和合理利用，從而實(shí)現(xiàn)行政村撤并后更加高效精干、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在需求，進(jìn)一步優(yōu)化行政村職能。

(二)建立公共服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變村社服務(wù)理念

“撤村并居”后，雖然社會(huì)資源得到了整合，基層治理得到了鞏固，但在行政村工作關(guān)系上則模棱兩可，容易出現(xiàn)職能上的錯(cuò)位、缺位或者越位。只有在行政村工作關(guān)系上，打破權(quán)責(zé)同構(gòu)，才能建立工作伙伴關(guān)系，強(qiáng)化工作辦事效率，在組織機(jī)構(gòu)關(guān)系上，若只是強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)，也會(huì)出現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)的重疊，職能內(nèi)容的冗繁，難以實(shí)現(xiàn)行政村職能的轉(zhuǎn)變激勵(lì)機(jī)制。因此，必須建立健全完善的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，強(qiáng)化行政村的公共服務(wù)職能，轉(zhuǎn)變工作思路，敢于創(chuàng)新和突破，鼓勵(lì)帶動(dòng)村民致富，為新農(nóng)村的建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)行政村職能向?yàn)槿罕娞峁┕卜?wù)的轉(zhuǎn)變，徹底轉(zhuǎn)變服務(wù)理念。

(三)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單，優(yōu)化鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)

通過(guò)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單制度，可以作為優(yōu)化行政村權(quán)力結(jié)構(gòu)的必要步驟，首先，可以在總結(jié)省、市、縣層級(jí)政府在權(quán)力優(yōu)化改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)確立權(quán)力清單，優(yōu)化縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村之間權(quán)力的縱向發(fā)展，控制農(nóng)村黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的“一票否決”制[4](P11-12)，嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類評(píng)比活動(dòng)及表彰過(guò)程，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，確保財(cái)權(quán)與事權(quán)之間、權(quán)力與責(zé)任之間相匹配。其次，通過(guò)權(quán)力清單，可以明確基層政府與市場(chǎng)以及社會(huì)之間的權(quán)力界限，引導(dǎo)基層政府具備“有限政府”理念，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在充分尊重社會(huì)治理與市場(chǎng)規(guī)律基礎(chǔ)上，解決審批程序復(fù)雜、收費(fèi)內(nèi)容多、罰款數(shù)目多等體制機(jī)制問(wèn)題，將強(qiáng)化公共服務(wù)職能、開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)督作為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理服務(wù)質(zhì)量的重點(diǎn)內(nèi)容。

(四)強(qiáng)化服務(wù)農(nóng)民理念，打好群眾堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

由于在“撤村并居”前，往往會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民找村干辦事難問(wèn)題，“撤村并居”后，這種問(wèn)題將有所改善，合并后的村委會(huì)不再是形同虛設(shè)，服務(wù)范圍的擴(kuò)大、報(bào)酬的增加使村干部積極投入到崗位上，將重心轉(zhuǎn)移到基層服務(wù),方便農(nóng)民辦事。因此，在農(nóng)民發(fā)展的需求上，基層政府要從廣大農(nóng)民群眾的利益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)以管理為主、服務(wù)為輔到服務(wù)型為主管理為輔的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)農(nóng)民理念，深入農(nóng)村調(diào)查，積極深入群眾，更方便、準(zhǔn)確地了解民情民意，推動(dòng)人事制度向能動(dòng)性職責(zé)管理模式的轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)基層干部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，轉(zhuǎn)變坐等村民上門求辦事的傳統(tǒng)工作方式，及時(shí)解決群眾的現(xiàn)實(shí)困難與問(wèn)題，打好群眾堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四、小結(jié)

“撤村并居”既是隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展及改革開(kāi)放的發(fā)展而發(fā)展的一種必然趨勢(shì)，也是國(guó)家為了進(jìn)一步優(yōu)化村居職能，提高行政職能效率的一種必然性結(jié)果。行政村撤并后村委會(huì)組織作為農(nóng)村最基層的自治組織單位，合理優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、完善職能和優(yōu)化配置權(quán)力，才有可能真正達(dá)到“撤村并居”的安居目的。

[1]于建嶸.岳村政治[M].北京：商務(wù)印書館，2001.

[2]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)[M].上海：上海人民出版社, 2007.

[3]侯穎.撤村并居 遷村并點(diǎn) 村莊合并 填空補(bǔ)實(shí)——對(duì)山東省菏澤市村莊改造試點(diǎn)工作的調(diào)查與思考[J]. 中國(guó)土地,2011(6).

[4]戴均良.調(diào)整村級(jí)建制：農(nóng)村基層管理體制的再度創(chuàng)新[J].中國(guó)行政管理，2001(10).

D63

A

2095-0292(2017)04-0035-03

2017-04-17

四川省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練省級(jí)項(xiàng)目“農(nóng)村社會(huì)新型治理困境與機(jī)制重構(gòu)——基于土地適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)視角”(201710638045)；四川省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練省級(jí)項(xiàng)目“基層大學(xué)生公務(wù)員群體的‘去與留’問(wèn)題調(diào)查研究——以南充市為例”(201610638088)

楊釘，西華師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政管理。

[責(zé)任編輯孫蘭瑛]