我國國有資本配置現(xiàn)狀與改革思路

朱立新

（北京一商集團(tuán)有限責(zé)任公司，北京 100007）

一、當(dāng)前國有資本配置中存在的問題

（一）政資分開不徹底

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立的，代表國家履行出資人職責(zé)。自設(shè)立國資委以來，國有企業(yè)統(tǒng)一由國資委監(jiān)督管理。國資委主要是受國家委托來管理國有企業(yè)資產(chǎn)，所代表的是國家管資產(chǎn)、管人、管事、管導(dǎo)向的權(quán)利，政府及其他行政部門對國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營以及資產(chǎn)管理活動不能再直接進(jìn)行干預(yù)，在一定程度上賦予了國有企業(yè)一定的獨立性。通過相關(guān)實踐證明，這一管理體系為國有企業(yè)經(jīng)營管理和國有資產(chǎn)良好的運營提供了有效的思路和作用。但是，著名專家陳清泰從國資委的角色出發(fā)，深入研究和分析國資委是所擔(dān)任的工作任務(wù)和職責(zé)，結(jié)合其本質(zhì)將其定義為國家投資公司。從目前的實踐情況來看，國資委無論是從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，還是從運行機(jī)制、人員組成等情況來分析，都是屬于行政機(jī)構(gòu)。國資委還是具有很強(qiáng)的政府行政部門的特征，這種特征使其并不能很好地實現(xiàn)政企分開和兩權(quán)分離。謝志華（2016）提到，國資委的這種特征與直接管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合，很容易產(chǎn)生一些問題。一是受國資委偏好的影響，在管資產(chǎn)、管人和管事方面容易采取行政辦法，這樣的結(jié)果將會扭曲國有企業(yè)的發(fā)展方向和性質(zhì)，使之成為行政的附庸，這也就是出現(xiàn)了新的問題政企不分。二是國資委所代表的是國家的權(quán)利，如果根據(jù)他們自己的偏好，常常采用行政辦法，國家所有權(quán)權(quán)力行使后使得政資不能完全分開。三是由于國資委直接管資產(chǎn)、管人、管事，在一定程度上來說會導(dǎo)致兩權(quán)分離邊界模糊，在模糊的狀態(tài)下難以真正實現(xiàn)兩權(quán)分離的要求，國資委從根本上來說是作為所有者的代表，一旦他們越過所有權(quán)權(quán)利，直接參與到國有企業(yè)經(jīng)營管理活動中來，就會出現(xiàn)很多問題。四是國資委應(yīng)該以政府組成機(jī)構(gòu)的身份發(fā)揮作用、調(diào)節(jié)市場，但是在目前國家調(diào)節(jié)市場、發(fā)揮市場作用來引導(dǎo)企業(yè)的格局中存在著被市場引導(dǎo)的行為。結(jié)果是國資委調(diào)節(jié)市場，市場又引導(dǎo)國資委。由于以上種種弊端的存在，說明了國資委過于行政化，沒有充分發(fā)揮其市場職能，導(dǎo)致政企和政資都沒有實質(zhì)上的分離，所以去行政化，明確國資委的職能，國有資本配置市場化成為下一步改革的目標(biāo)。

（二）資本配置效率低

“所謂資本配置效率，即資本從低回報率領(lǐng)域流向高回報率的程度?！盝effreyWurgler（2000）從實踐出發(fā)，認(rèn)為資本配置效率提高，“意味著能夠及時向資本回報率高的行業(yè)、地區(qū)或企業(yè)追加投資，同時及時從資本回報率低的行業(yè)、地區(qū)或企業(yè)撤回投資”。劉贛州（2004）對我國資本配置進(jìn)行研究，總結(jié)出計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，資本配置效率極其低下；經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，資本配置效率有所提高。造成我國資本配置效率低下的重要原因是資本產(chǎn)業(yè)配置失衡和資本地區(qū)配置失衡。資本配置失衡現(xiàn)象主要是人力、財力和物力有限的國情使然，導(dǎo)致資本向重工業(yè)傾斜。對于地區(qū)資本配置，地方政府出于自身利益，在本地區(qū)范圍內(nèi)建立小而全的工業(yè)體系，造成資本配置效率低下和國民經(jīng)濟(jì)整體效率損失。吳祥素（2014）采用實證研究的方法對國企資本配置效率進(jìn)行了回歸分析，結(jié)果顯示不同行業(yè)中國有及國有控股企業(yè)資本配置效率具有較大的差異。煤炭、石油天然氣、燃?xì)夂退葒薪?jīng)濟(jì)，在一定程度上占市場主導(dǎo)或壟斷地位，這些行業(yè)資本配置效率整體上來說會比較低，甚至存在著負(fù)值情況，而對于造紙業(yè)、紡織業(yè)、食品制造業(yè)等來說，在行業(yè)中具有較高的競爭程度，同樣也會具有較高的資本配置效率。但是，從整體上來說資本配置效率會比國家的平均水平低許多。綜合來看，我國資本配置效率還有待于進(jìn)一步優(yōu)化，并且在資本配置中要考慮產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的均衡問題。

二、完善國有資本配置的改革思路

從屬性上來看，國有資本不同于私人資本，它承載著整個國家和社會的責(zé)任，應(yīng)該實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略，提供更多更好的產(chǎn)品和服務(wù)。要想實現(xiàn)國有資本最優(yōu)配置，首先要對國有企業(yè)進(jìn)行劃分，針對不同的類型，采取不同的配置機(jī)制。黨的十八屆三中全會通過的《決定》明確提出要“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能”，但是沒有提出究竟分哪幾類。對于國有企業(yè)的劃分，也是一個亟待解決的問題。一方面，這種劃分需要科學(xué)的且可以被政府、國有資本管理機(jī)構(gòu)以及國有企業(yè)三方認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，并且能把所有的國企納入到分類中，并且沒有交叉，否則的話影響資本配置效率。另一方面，國企改革正逐步推進(jìn)混合所有制改革，在這一過程中要考慮到國有企業(yè)的性質(zhì)分類，啟動重組，剝離劃分不清的業(yè)務(wù)，使不同類型的國有企業(yè)能夠各思其職。以《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》為依據(jù)，要立足國有資本重新進(jìn)行戰(zhàn)略定位和確定發(fā)展目標(biāo)，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中要結(jié)合不同性質(zhì)和地位來明確國有企業(yè)的作用、現(xiàn)狀和需要，從而明確企業(yè)經(jīng)營的主要業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍，根據(jù)商業(yè)類和公益類類企業(yè)分別進(jìn)行資本配置。這兩類國有企業(yè)性質(zhì)不停、功能不同，因此資本配置應(yīng)當(dāng)與其類別相一致。

（一）商業(yè)類國有企業(yè)資本配置

商業(yè)類國有企業(yè)配置，必須明確配置目標(biāo)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力的基礎(chǔ)上，要想方設(shè)法放大國有企業(yè)資本的功能，為國有資產(chǎn)保值增值提供思路。深入研究和分析市場化要求，對商業(yè)類國有企業(yè)實行商業(yè)化運作，賦予其依法獨立自主的權(quán)利，積極開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，幫助其更好地實現(xiàn)市場中的優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。其中，商業(yè)類企業(yè)主業(yè)在一定程度上關(guān)系到國家安全，這也握住了國民經(jīng)濟(jì)命脈，作為重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域承擔(dān)著重大的任務(wù)，在資本配置中必須堅持以保障國家安全為導(dǎo)向，為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運行創(chuàng)造條件，從而對于商業(yè)類企業(yè)重點發(fā)展具有前瞻性和針對性的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。商業(yè)類企業(yè)除涉及國家安全，國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，宜采用國有控股或參股的形式，甚至對于產(chǎn)能過剩的行業(yè)采取退出策略。從商業(yè)類國有企業(yè)以贏利為目標(biāo)的特征來看，其資本配置，應(yīng)引入市場機(jī)制。市場主要是通過價格機(jī)制、供求機(jī)制和競爭機(jī)制來配置資源的。競爭機(jī)制引起供求機(jī)制發(fā)生作用，決定資本合理配置方向。價格機(jī)制決定資本配置于哪些產(chǎn)業(yè)、哪些地區(qū)、哪些企業(yè)；競爭機(jī)制決定已配置資本的使用效率，即競爭機(jī)制促使有效利用資本，創(chuàng)造出更多的價值和財富。市場能及時、準(zhǔn)確、靈活地發(fā)硬市場供求關(guān)系變化，傳遞供求信息，使資本流向最有效率的行業(yè)和企業(yè)。解決了行政配置機(jī)制滯后、不及時、不靈敏以及配置有失公平的問題。

（二）公益類國有企業(yè)資本配置

公益類國有企業(yè)被賦予了明顯的公益性，要堅持從民生保障和社會服務(wù)出發(fā)，積極為市場提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府要承擔(dān)其必要的產(chǎn)品或服務(wù)價格的調(diào)控，但更重要的是必須以政府調(diào)控為主方向積極引入市場機(jī)制，積極提高公共服務(wù)的效率和能力。因此，公益類國有企業(yè)雖然是以社會利益為第一位的，但并不意味著公益性國有企業(yè)就不能贏利，實際上利潤目標(biāo)是第二位的。對于公益類國有資本的配置，要采用行政手段和市場機(jī)制相結(jié)合的方式。一方面，為社會提供公共服務(wù)，一般為資源型、基礎(chǔ)設(shè)施投資較大的公共產(chǎn)品，很容易形成自然壟斷。如果由私人企業(yè)來做，很容易導(dǎo)致社會福利損失的現(xiàn)象。因此，對于供水供電、污水處理、公共交通等公益類企業(yè)需要依靠國家行政發(fā)揮作用來對資本進(jìn)行配置。另一方面，在某些方面，政府公共投資存在不足，以致基礎(chǔ)性項目資金短缺，需要引入市場機(jī)制，調(diào)節(jié)資本配置。新形勢下政府準(zhǔn)入條件逐漸放寬，為有條件的市場力量創(chuàng)造了良好的條件，使得他們成為潛在的公共產(chǎn)品提供者。所以，行政和市場結(jié)合的方式會使得資本配置更有效率。

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