制度創(chuàng)新：云南省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設新路徑

趙 林，任秀芹

（云南財經大學a.經濟制度與經濟政策研究所；b.傳媒學院，昆明 650221）

引言

習近平同志在2017年十九大報告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國，切實提出新時代加快中國生態(tài)文明體制改革的新路徑。云南省在中國生態(tài)文明制度及其體制建設中具有無可替代的戰(zhàn)略地位，應該以國家特殊賦予云南的生態(tài)文明先行示范區(qū)建設為契機，重點構建并量化云南省生態(tài)文明先行示范區(qū)制度創(chuàng)新的指標體系和評價體系，開辟出在自然資源產權管控、生態(tài)紅線劃定、生態(tài)補償機制、生態(tài)文明建設績效考評制度化方面的新路徑，筑牢“美麗云南”支柱，更好地促進云南生態(tài)文明先行示范區(qū)建設。

一、前期成效：云南國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設審視

2014年，黨中央將云南省首批納入國家級生態(tài)文明先行示范區(qū)省份建設，是基于對云南省在中國生態(tài)文明建設中具有無可替代的戰(zhàn)略地位的科學判斷及殷切期望，同時與云南省“生態(tài)立省、環(huán)境優(yōu)先”的準確定位、以及多年來扎實建設取得的明顯成績密不可分。

當前，圍繞生態(tài)文明體制機制建設，云南省已出臺一批改革文件，通過了《省委生態(tài)文明體制改革專項小組關于深入推進2017年改革工作的實施方案》，審議了《云南省生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》、《云南省生態(tài)文明建設考核目標體系》等等。云南省在2017年強化環(huán)境保護，建設生態(tài)文明取得明顯成效。數據顯示，2016年云南省16個州（市）的110多個縣（市、區(qū)）開展了生態(tài)創(chuàng)建工作，已累計建成10個國家級生態(tài)示范區(qū)、85個國家級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，8個省級生態(tài)文明縣，430個省級生態(tài)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3個國家級生態(tài)村、29個省級生態(tài)文明村（云南年鑒2016）?？梢哉f云南省的生態(tài)文明先行示范區(qū)建設深入人心，生態(tài)系統(tǒng)已步入良性循環(huán)的軌道。

新時代下，云南在生態(tài)文明體制建設尤其是制度創(chuàng)新上面臨新任務。云南聚邊疆民族、山區(qū)貧困、生態(tài)脆弱為一體，面對云南生態(tài)文明示范區(qū)制度建設相對缺失，激勵約束機制尚未真正到位；面對示范區(qū)制度建設的指標內涵、考核體系怎樣細化和凝練？云南應該拿出創(chuàng)新型的新思路，新方法，開辟與示范區(qū)建設功能配套的制度安排，盡早在全國形成可復制、可推廣的生態(tài)文明建設典型模式。

二、時代選擇：先行示范區(qū)制度建設新路徑

加強生態(tài)文明建設必須依靠長效機制和制度。新時代條件下，云南省加快推進與我省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設的體制改革和制度創(chuàng)新工作，深度融入到先行示范區(qū)制度建設的工作當中。

（一）加快搭建并完善自然資源資產產權和用途的管制制度

云南省前期已經針對自然資源資產權責不夠明晰、底數不夠清楚的實際問題，在自然資源資產產權和用途管制制度、自然資源資產負債表編制等方面進行了積極探索，為實現自然資源源頭管理、用途管制奠定了堅實的基礎，受到國家肯定。當前，云南要以2015年9月出臺的《中國生態(tài)文明體制改革總體方案》為依托，以《云南省生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》（2017年）為指針，進一步加快搭建并完善我省歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度，確立資源環(huán)境約束性指標。同時，自然資源資產有償使用是生態(tài)文明制度建設的一項核心制度，云南省要以創(chuàng)新方式，加快建立健全全民所有自然資源資產有償使用制度。為此，云南省要以擴大試點、深化規(guī)則為路徑，以明晰產權、豐富權能為基礎，以市場配置為重點，使市場在配置自然資源中的決定性作用得以充分發(fā)揮，最終使資源所有者和使用者的權益得到切實維護，使我省的自然資源保護和合理利用水平顯著提升，實現云南省自然資源開發(fā)利用和保護的有機統(tǒng)一。

（二）進一步強化紅線管控機制和生態(tài)補償機制的制度建設

云南省前期在部分示范地區(qū)加強了森林、濕地、生物多樣性保護和水環(huán)境保護等資源環(huán)境生態(tài)紅線管控、完善生態(tài)補償機制等方面進行了政策設計與建設，取得了階段性進展。隨著2017年國家《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》的出臺，以及2017年云南省人民政府辦公廳《關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》的跟進，強化紅線管控機制和生態(tài)補償機制的制度建設必須提速。其一，從紅線管控機制建設看，應該根據去年出臺的《云南省生態(tài)保護紅線劃定工作方案》，全省務必在年內完成生態(tài)保護紅線劃定，有效形成生態(tài)保護紅線管控辦法，完成云南省生態(tài)保護紅線“一張圖”在縣市工作中落地，建成具有云南特色的生態(tài)保護空間格局。其二，在生態(tài)補償機制上，拓寬并完善我省公平合理、積極有效的生態(tài)保護補償機制，實現生態(tài)保護補償的制度化。具體對策是：進一步擴大全省生態(tài)保護補償的范圍，拓寬補償資金來源渠道和補償方式，加強補償配套制度和技術服務支持，進一步推進保護者和受益者良性互動的體制機制，使云南省全省的森林、濕地、草原、水流、耕地等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)/脆弱區(qū)，及其他重要區(qū)域生態(tài)保護的補償。加快擴大覆蓋面，促成我省多元化生態(tài)補償機制的盡快建立。

（三）進一步深化“河湖水域岸線”管控工作

云南省在“十二五”末期，已經在全省16個州市出臺并建立了最嚴格水資源管理制度和工作實施方案，建立了由政府主要負責人負總責的最嚴格水資源管理制度的“行政首長負責制”和各部門參與的考核工作機制，全面完成了“三條紅線”控制指標分解到縣級行政區(qū)域的工作。截至2017年9月末，全省地表水、地級城市集中式飲用水水源及地下水水質均達到2016年度考核目標要求；九大高原湖泊保護治理完成投資34億元，爭取中央資金3.38億元。在今年，云南省為規(guī)范河湖水域岸線的管理，亟待研究并盡快出臺相關法規(guī)，嚴格河湖水域岸線等水生態(tài)空間管控，在水資源保護、岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)管等方面繼續(xù)加大力度。種種跡象表明，云南省的河湖水域岸線管控力度正在加大，制度化、規(guī)范化的建設（如河長制工作責任制）明顯加快。

（四）進一步完善生態(tài)文明政績考核和責任制度

在前期的生態(tài)文明建設中，云南省針對某些地方和部門片面追求經濟增長，忽視資源環(huán)境承載能力的問題，從建立體現生態(tài)文明要求的政績考核制度出發(fā)，探索推行了自然資源資產離任審計制度，對領導干部自然資源資產離任審計和生態(tài)環(huán)境損害方面開展了制度創(chuàng)新，領導干部集約利用資源和生態(tài)環(huán)境保護意識進一步強化，取得了工作實效，受到國家有關部門的贊賞。當前和今后一段時期，云南省要以國務院2016年底發(fā)布的《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》為準繩，結合自己的經驗，在領導干部的政績考核中，要加強和完善相關責任人所在地區(qū)和部門的資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質量、生態(tài)保護、增長質量、綠色生活、公眾滿意程度等制度方面的績效考核，并視其好壞與政績掛鉤，作為黨政領導綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據。同時，責令黨政領導不得篡改、偽造相關統(tǒng)計和監(jiān)測數據，涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。對于生態(tài)環(huán)境損害明顯、責任事件多發(fā)的地區(qū)的黨政主要負責人和相關負責人，將追究責任。

結語

云南省正處在以生態(tài)文明先行示范區(qū)建設為抓手，以加快并健全生態(tài)文明制度體系為重點的重要節(jié)點上。加快建設美麗云南，使云南的天更藍、水更清、山更綠、空氣更清新，在不遠的將來，生態(tài)文明建設走在全國前列的目標一定能如期實現。

參考文獻：

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