貴州省易地扶貧搬遷實踐的調(diào)查與思考
——以六盤水市“三變”改革為例

黃海偌

（貴陽樂灣國際實驗學(xué)校，貴陽550081）

一、研究的意義

中國的貧困主要在中西部的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，該地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣、貧困發(fā)生率廣泛；貧困問題具有強(qiáng)烈的、獨(dú)特的區(qū)域性，深山、高寒、荒漠化等生態(tài)環(huán)境差、發(fā)展條件弱，多種因素相互交織、相互制約形成一種歷史積累問題。國家針對西部的地理條件惡劣、交通閉塞、經(jīng)濟(jì)尤為落后的山區(qū)實施生態(tài)移民搬遷戰(zhàn)略。目前，生態(tài)移民脫貧發(fā)展工作面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和巨大的壓力，這些都對我國全面建設(shè)小康社會構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?；诖?，2015年底，國家提出了“十三五”時期新的生態(tài)移民扶貧戰(zhàn)略，就是通過易地扶貧搬遷的方式打贏新時期的脫貧攻堅戰(zhàn)。

新時期的易地扶貧搬遷，是指政府主導(dǎo)、農(nóng)村居民自愿參與，將居住在自然條件惡劣地區(qū)，即“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，以易地扶貧的方式搬遷到生存與發(fā)展條件較好的地區(qū)，通過改善安置區(qū)的生產(chǎn)生活條件、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和拓展增收渠道，從根本上改善村民的生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)脫貧致富。易地扶貧的搬遷對象主要是居住在深山、荒漠化、地方病多發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村建檔立卡貧困人口。同時，通過創(chuàng)新投融資模式和組織方式，完善相關(guān)后續(xù)扶持政策等措施，努力做到“搬得出、穩(wěn)得住、有事做、能致富”，確保村民盡快脫貧，從根本上解決后續(xù)發(fā)展問題。

本文選取貴州省六盤水市易地扶貧搬遷安置工作為案例，在社會調(diào)查的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”（以下簡稱“三變”）為切入點，思考分析易地扶貧搬遷安置發(fā)展過程中“三變”改革的作用和效果，以此獲取對易地扶貧搬遷的新認(rèn)識。

二、“三變”改革案例分析

《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》要求，“有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革”，“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)?！薄按_認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份……保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利”，“鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)?！薄耙龑?dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易。”

貴州省六盤水市根據(jù)國家易地扶貧的相關(guān)政策，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點，緊緊圍繞和全國同步建成小康社會的目標(biāo)，探索開展了農(nóng)村“三變”改革，通過將農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)作價入股，將財政投入到農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展類和扶持類資金，在不改變使用性質(zhì)和用途的前提下量化為村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民的股金，將農(nóng)民的承包土地經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)以及資金、實物、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮，走出了一條山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的精準(zhǔn)扶貧新道路。

（一）資源變股權(quán)：激活資源要素紅利

為了全面盤活村級集體資源、資產(chǎn)和資金，六盤水市黨委政府在堅持“農(nóng)民土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民權(quán)益不受損”的前提下，加強(qiáng)對區(qū)域資源的統(tǒng)籌配置、區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，采取土地、資金入股的方式，集中投入到企業(yè)、合作社等，讓農(nóng)戶成為股東，建立企業(yè)與農(nóng)民的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

盤州普古鄉(xiāng)舍烹村、淤泥鄉(xiāng)巖博村以及鐘山區(qū)大河鎮(zhèn)聯(lián)村等通過盤活“土地、水、森林、人力”等資源，促進(jìn)村集體的多方面增收。舍烹村將村內(nèi)120畝銀湖水面以30年期限承包給旅游公司，發(fā)展游船、垂釣、水上兒童游樂園等旅游項目，每年按水面旅游項目經(jīng)營收益的8%提留給村集體。水面旅游項目投入運(yùn)營以來，接待游客達(dá)1.15萬人，總收入34.5萬元，舍烹村分的股金2.76萬元。

鐘山區(qū)大河鎮(zhèn)將轄區(qū)內(nèi)兩個村的黨組織和村委會進(jìn)行整合，組建聯(lián)村合作社，與六盤水市的上市公司進(jìn)行合作。聯(lián)村合作社與該公司協(xié)商，村集體以荒山139.6畝折價490萬元入股，每畝每年保底分紅1 300元；村集體出資200萬元、村民籌資310萬元共計510萬元，購入公司證券，公司股份以每年不低于15%的利潤保底分紅給村集體和村民，僅此項每年可分紅76.5萬元。

精準(zhǔn)扶貧中，此類“村企聯(lián)建”的模式較好形成了村企協(xié)作一體化發(fā)展新格局，盤活了集體資源，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。

（二）資金變股金：分散資金集聚增值

精準(zhǔn)扶貧離不開資金的大量投入，資金以少聚多實現(xiàn)增效增收，是開展易地扶貧工作的關(guān)鍵。資金變股金，就是把分散的資金整合起來，變成一種可以量化到以村組為單位的集體資金，涉及到利益分配的重新調(diào)整，既是難點也是重點。

鐘山區(qū)借助六盤水市農(nóng)村商業(yè)銀行增資擴(kuò)股的計劃，以鐘山區(qū)惠農(nóng)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司等作為發(fā)起人，投入財政結(jié)轉(zhuǎn)扶貧項目資金約750萬元，為農(nóng)村“無業(yè)可扶、無力脫貧”的“兩無”貧困人員和城市中的貧困人員購買原始股份440萬股。扶貧資金“變”股金，可以有效解決邊遠(yuǎn)落后山區(qū)“兩無”貧困人員的脫貧和城市居民兜底保障問題。按15%的收益計算，鐘山區(qū)這440萬股每年將產(chǎn)生收益約110萬元以上，其中農(nóng)村“兩無”貧困人員每年人均可分紅約3 000元，城市貧困居民每年人均可分紅約900元。這種金融扶貧模式，突破了過去扶貧資金“撒胡椒面”的使用模式，把貧困戶分散的項目補(bǔ)助款“變”為股金集中入股到農(nóng)村商業(yè)銀行，實現(xiàn)了資金向金融資本的轉(zhuǎn)變，最大限度地實現(xiàn)了資金的保值增值。

分散資金集聚增值的一個積極效果在于能夠?qū)①Y金集中投入到特色產(chǎn)業(yè)方面，將易地扶貧搬遷安置與后續(xù)發(fā)展相銜接，破解了移民搬遷集中安置后的長遠(yuǎn)生計和后續(xù)發(fā)展難題。實踐表明，六盤水市以“三變+特色產(chǎn)業(yè)”的精準(zhǔn)扶貧取得了良好的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益?？傮w而言，六盤水市各縣區(qū)按照“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、園區(qū)科技化”的思路，圍繞獼猴桃、茶葉、刺梨、核桃等區(qū)域特色明顯的產(chǎn)業(yè)，根據(jù)各個產(chǎn)業(yè)確定股權(quán)比例，形成了企業(yè)、村集體、農(nóng)民三者之間的利益鏈接機(jī)制。

（三）農(nóng)民變股民：意識身份轉(zhuǎn)變促發(fā)展

農(nóng)民變股民，不僅僅在于身份的變化，更重要的是農(nóng)民思想意識和思維方式的轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)為從耕種土地的小農(nóng)意識轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c商品經(jīng)濟(jì)的市場競爭意識。

盤州淤泥鄉(xiāng)巖博村以“以債轉(zhuǎn)股、村民持股，市場運(yùn)作、保本付息，村企合一、共同富裕”模式，籌集資金7 000余萬元成立生態(tài)農(nóng)業(yè)公司，企業(yè)與村民參股分紅，保本付息。公司興辦了特色養(yǎng)殖、火腿加工廠、休閑山莊等村辦企業(yè)，村民以土地、現(xiàn)金入股到公司后既是生產(chǎn)者、勞動者，又是企業(yè)所有者、管理者。村辦企業(yè)集體股、個人股每年產(chǎn)生的收益，除興建村集體的公益設(shè)施和改善民生支出外，全部用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，通過“滾雪球”式發(fā)展，巖博村走上了跨越式發(fā)展道路，全村實現(xiàn)了家家有產(chǎn)業(yè)、個個受培訓(xùn)、人人有事干的局面。

農(nóng)民變股民，客觀上轉(zhuǎn)變了農(nóng)民長期從事土地耕種的簡單就業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)民以勞動力入股，增強(qiáng)了農(nóng)民改革的意識，助推了三變改革進(jìn)程。

三、實踐啟示與積極探索

由于目前農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包到戶，土地資源、水利資源等被分散到各村各戶，這種模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，“三變改革”有利于將這些分散的資源聚集起來，走規(guī)?；?、組織化和市場化的發(fā)展道路。在此基礎(chǔ)上，動員農(nóng)村移民，在自愿前提下，把土地、資金和技術(shù)參股到經(jīng)營主體當(dāng)中，既參與又監(jiān)督，這就是“三變”改革的基本思路。但是不可避免“三變”改革在易地扶貧中依然存在隱性風(fēng)險和問題。

一是虧損風(fēng)險。農(nóng)業(yè)尚未完全擺脫靠天吃飯的情況，依然面臨自然和市場雙重風(fēng)險壓力。村集體和農(nóng)民作為參與市場競爭的生產(chǎn)經(jīng)營實體，市場風(fēng)險如影隨形，村集體和農(nóng)民入股的相關(guān)資產(chǎn)權(quán)益介入市場的程度越深，資產(chǎn)虧損的風(fēng)險也必然加大。

二是權(quán)益保障風(fēng)險。農(nóng)民維護(hù)自身合法權(quán)益的能力普遍偏低，而且維護(hù)權(quán)益的途徑和方式也較為簡單，受到專業(yè)技能和專業(yè)知識的局限，在資產(chǎn)運(yùn)營中，生產(chǎn)經(jīng)營的知情權(quán)、參與決策權(quán)等難以保障。

三是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)與市場需求的風(fēng)險。公司+農(nóng)戶的模式的確為村民解決了與市場脫節(jié)的矛盾，但是在六盤水市各縣（區(qū)）的實踐中，“一村一品”的特色產(chǎn)業(yè)在山地特色經(jīng)濟(jì)中的規(guī)模效益尚未充分體現(xiàn)。

面對“三變”改革中的潛在風(fēng)險和問題，實施精準(zhǔn)扶貧過程中，也要探索易地扶貧穩(wěn)步推進(jìn)的對策和思路。

一是把握關(guān)鍵點。實施“三變”改革，需要選擇經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、熟悉市場競爭規(guī)律的經(jīng)營主體，建立完善收入分配、信息公開等監(jiān)督機(jī)制；抓好村集體和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記辦證工作，保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)確到戶。同時，合理設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)年限，并開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出工作，保障土地承包經(jīng)營權(quán)“能進(jìn)能退”。

二是明晰關(guān)系?，F(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，防止集體資產(chǎn)被少數(shù)人支配、侵占，防止外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)。同時，還必須實行最嚴(yán)格的土地用途管制制度，禁止以發(fā)展農(nóng)業(yè)為名圈占土地從事非農(nóng)建設(shè)。

三是嚴(yán)控融資風(fēng)險。發(fā)展一批以政府出資為主、經(jīng)營規(guī)范、實力較強(qiáng)、信譽(yù)較好的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，作為服務(wù)“三變”改革的主力軍。同時采取多措并舉的防范措施，既保障農(nóng)民入股的股金保值增值，又能為經(jīng)營主體創(chuàng)造良好的外部競爭環(huán)境。

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