國(guó)家審計(jì)在腐敗治理體系中的價(jià)值研究

■王紅蘭 張其鎮(zhèn)

一、腐敗治理體系與國(guó)家審計(jì)

1.腐敗治理體系結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)述。

在社會(huì)公共領(lǐng)域，廣義上說(shuō)，腐敗是指權(quán)力的執(zhí)行者濫用權(quán)力從而與公眾的期望產(chǎn)生偏差的行為；從狹義上說(shuō)，指國(guó)家公務(wù)人員不合規(guī)地使用權(quán)力并用來(lái)獲取私利的現(xiàn)象。在政治學(xué)的角度上，可以將“治理”定義為一種區(qū)別于傳統(tǒng)行政強(qiáng)制壟斷性質(zhì)的多元合作、民主管理模式?；诂F(xiàn)代治理理論的基本原理，“腐敗治理”就是國(guó)家、市場(chǎng)以及社會(huì)等不同治理主體對(duì)腐敗行為的合作管理過(guò)程，其目的是預(yù)防、查處和懲治腐敗行為，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)公共利益、提升國(guó)家治理的效能，最終達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的一種治理狀態(tài)。

腐敗治理體系作為我國(guó)的國(guó)家治理體系子系統(tǒng)之一，自身具備完整的治理理念、組織、方法與制度，即黨和政府根據(jù)腐敗產(chǎn)生、惡化的規(guī)律和特征，從多方位進(jìn)行全面謀劃并制定為提高反腐敗的能力與效率、最后達(dá)成“干部清正、政府清廉、政治清明”等治理目的完整體系。在中國(guó)現(xiàn)行的政治體制中，治理腐敗的主要力量與進(jìn)行監(jiān)督的體系中，主要包括黨內(nèi)、人大、政協(xié)民主、司法、社會(huì)輿論等監(jiān)督方式，其中，紀(jì)檢、監(jiān)察、司法與國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)等履行著反腐敗的具體使命。

2.腐敗治理體系中國(guó)家審計(jì)的特征。

我國(guó)的腐敗治理主要是通過(guò)建立各種監(jiān)督制度來(lái)進(jìn)行的。在我國(guó)，紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)一般負(fù)責(zé)對(duì)黨內(nèi)的法律法規(guī)、黨的章程進(jìn)行維護(hù)，對(duì)黨的方針與路線進(jìn)行把關(guān)，同時(shí)還通過(guò)了解政策和決定的落實(shí)狀況，協(xié)同黨委建設(shè)黨風(fēng)和進(jìn)行腐敗治理的工作；司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的工作之一是監(jiān)督國(guó)家公職人員是盡職盡責(zé)，司法機(jī)關(guān)具有偵查權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等；國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家的財(cái)政收支等經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的監(jiān)督工作，以此在某種程度上扼制腐敗行為。紀(jì)檢監(jiān)察、國(guó)家審計(jì)、司法機(jī)關(guān)形成了我國(guó)腐敗治理體系“三足鼎立”的局勢(shì)，為我國(guó)反腐工作的進(jìn)行做出了重大貢獻(xiàn)。

盡管以上三個(gè)機(jī)關(guān)治理腐敗的終極目標(biāo)都是為了打擊腐敗進(jìn)而維護(hù)人民群眾的利益，但是國(guó)家審計(jì)與其他反腐敗機(jī)關(guān)在體系中的職能和角色又有一定的差異。在監(jiān)督的方式和震懾力度，以及治理腐敗的依據(jù)等方面，這種差異特別明顯。國(guó)家審計(jì)主要是通過(guò)審計(jì)政府的財(cái)政收支情況和領(lǐng)導(dǎo)干部的履職是否符合規(guī)定以達(dá)到監(jiān)督的目的。治理腐敗的依據(jù)主要來(lái)源于《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》與《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》。在具體的審計(jì)過(guò)程中，主要審計(jì)財(cái)政收支是否符合規(guī)定與其效益，具有專業(yè)性、詳盡性。當(dāng)前大多數(shù)腐敗都與資金、資產(chǎn)密切相關(guān)，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的違法違紀(jì)，與此同時(shí)，國(guó)家審計(jì)在審計(jì)過(guò)程中，主要精力都投放在財(cái)政收支等經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和國(guó)有公共財(cái)產(chǎn)上。當(dāng)腐敗發(fā)生時(shí)，國(guó)家審計(jì)肯定比其他反腐敗機(jī)關(guān)更快發(fā)現(xiàn)苗頭，獲得線索。

3.國(guó)家審計(jì)在腐敗治理體系中的角色分析。

國(guó)家治理包括腐敗治理，國(guó)家審計(jì)則是腐敗治理的一方面，所以國(guó)家審計(jì)應(yīng)為國(guó)家治理服務(wù)。國(guó)家審計(jì)在腐敗治理中擔(dān)任著免疫者的角色，在我國(guó)的腐敗治理工作發(fā)揮了重要的作用。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依靠其在專業(yè)知識(shí)方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，在預(yù)防腐敗、探測(cè)腐敗、應(yīng)對(duì)腐敗方面發(fā)揮了極大的價(jià)值。提升國(guó)家治理的效率和質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧健康發(fā)展，進(jìn)而保證人民群眾的合法權(quán)益是其最核心的任務(wù)。

作為獨(dú)立運(yùn)用監(jiān)督權(quán)的第三方，國(guó)家審計(jì)可以向有關(guān)部門就制度方面進(jìn)行提議，再與事前審計(jì)和事中審計(jì)相結(jié)合，爭(zhēng)取將腐敗行為扼殺在搖籃中。公共資源領(lǐng)域作為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的一部分，為國(guó)家審計(jì)在具體業(yè)務(wù)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)腐敗的細(xì)微的線索提供了一個(gè)大環(huán)境基礎(chǔ)；在國(guó)家審計(jì)通過(guò)具體的業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)現(xiàn)了腐敗的行為時(shí)，對(duì)在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)查處權(quán)限之內(nèi)的腐敗行為直接處理，對(duì)于不在權(quán)限內(nèi)的腐敗行為，將及時(shí)送往其他腐敗治理機(jī)關(guān)處理。與此同時(shí)，紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)在對(duì)腐敗案件進(jìn)行追查時(shí)，經(jīng)常會(huì)涉及到經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題，這時(shí)就可以根據(jù)國(guó)家審計(jì)在審計(jì)行為中獲取的證據(jù)來(lái)實(shí)施具體的懲治行為以提高工作效率。

二、國(guó)家審計(jì)在腐敗治理體系中的價(jià)值

1.審計(jì)全覆蓋有利于發(fā)現(xiàn)更多線索。

創(chuàng)建完善的審計(jì)管理體制與擁有專業(yè)特色審計(jì)人員管理制度，對(duì)公共財(cái)產(chǎn)和公務(wù)人員履職情況來(lái)實(shí)現(xiàn)審計(jì)的全覆蓋是我國(guó)國(guó)家審計(jì)的總目標(biāo)。國(guó)家審計(jì)通過(guò)黨政同責(zé)，同責(zé)同審，在限制各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與干部的權(quán)力、尋找腐敗線索與腐敗分子方面取得了很大的成果。

我國(guó)政府審計(jì)細(xì)分為八個(gè)類別，其中除農(nóng)業(yè)與環(huán)境審計(jì)和投資審計(jì)由于其不確定性與變化大的特點(diǎn)未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋外，其余部分的審計(jì)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，這為腐敗案件的追查提供了更為具體的渠道，有利于發(fā)現(xiàn)需要的線索。在國(guó)有公共資產(chǎn)和公務(wù)人員履職情況和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，國(guó)家審計(jì)依靠其在專業(yè)知識(shí)方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，能夠取得比其他反腐敗部門更為豐富真實(shí)有效的線索。而審計(jì)范圍的擴(kuò)大與審計(jì)周期的明確要求，使得審計(jì)全覆蓋的效應(yīng)變得更加明顯，并為國(guó)家審計(jì)接觸更為廣泛的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題提供了大環(huán)境基礎(chǔ)。雖然國(guó)家審計(jì)不能在自己的權(quán)力范圍之外對(duì)腐敗案件進(jìn)行處理與懲罰，但是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以將有關(guān)線索移交檢查機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，為反腐敗作出貢獻(xiàn)。

2.審計(jì)的獨(dú)立性有利于遏制腐敗行為。

審計(jì)的獨(dú)立性不僅僅能為審計(jì)的工作效率提供保障，也可以增強(qiáng)獲取的信息的有效性。單獨(dú)設(shè)立的各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)，審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)者為國(guó)務(wù)院總理，地方審計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者為各級(jí)政府一把手；而審計(jì)機(jī)關(guān)與被審單位之間也是相互獨(dú)立的，與被審單位在組織上無(wú)行政隸屬關(guān)系。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人都是先由政府領(lǐng)導(dǎo)推薦，再由各級(jí)人大常委會(huì)任職。除此之外，調(diào)動(dòng)、任命、免職下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人時(shí)，都要向上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)征求意見(jiàn)，這就降低了本級(jí)政府對(duì)審計(jì)人員的干涉程度，從而提高審計(jì)獨(dú)立性。

國(guó)家審計(jì)的費(fèi)用來(lái)源較穩(wěn)定，不會(huì)受被審方的影響。審計(jì)經(jīng)費(fèi)是國(guó)家財(cái)政預(yù)算的一部分，每級(jí)政府都需要承擔(dān)，由此來(lái)說(shuō)審計(jì)經(jīng)費(fèi)相對(duì)獨(dú)立，這就使國(guó)家審計(jì)秉著公正的態(tài)度去開展審計(jì)工作，不需要在經(jīng)費(fèi)上投入精力，不會(huì)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)短缺影響其獨(dú)立性。

3.審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用與公告制度可增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性。

國(guó)家審計(jì)為國(guó)家治理服務(wù)的重要方式之一就是審計(jì)結(jié)果公告制度。通過(guò)審計(jì)公告制度，可以使國(guó)家公職人員提高履職方面的自覺(jué)性，也可以加大信息的透明度，提升國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性。

國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告制度有和組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門及時(shí)共享審計(jì)成果的要求，以方便運(yùn)用于領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、紀(jì)律檢查和究查責(zé)任等方面。公告制度可以提高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在被審單位和社會(huì)公眾中的地位。具體地來(lái)說(shuō)，組織人事部門可以在考核、任命和免職等方面參考國(guó)家審計(jì)提供的結(jié)果，審計(jì)結(jié)果為組織人事部門的工作增加了更為科學(xué)合理的依據(jù)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以利用國(guó)家審計(jì)結(jié)果的公告的信息，尋找對(duì)處理腐敗案件有用的資料與線索，更為精準(zhǔn)快速地處理腐敗案件。司法機(jī)關(guān)則可以從國(guó)家審計(jì)提供的線索出發(fā)，收集充分的證據(jù)以便于將腐敗分子送予法律制裁。并且，審計(jì)公告制度也可以使廣大人民群眾在腐敗治理的過(guò)程中發(fā)揮協(xié)同作用，通過(guò)國(guó)家審計(jì)結(jié)果也可以達(dá)到社會(huì)監(jiān)督的效果。

三、國(guó)家審計(jì)如何在反腐敗體系中發(fā)揮價(jià)值

1.發(fā)揮國(guó)家審計(jì)收集腐敗證據(jù)的作用。

腐敗證據(jù)是處理腐敗案件、懲罰腐敗分子的重要依據(jù)。國(guó)家審計(jì)依靠其專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)與技能，以審計(jì)目標(biāo)為起點(diǎn)，進(jìn)而確定審計(jì)程序，獲取審計(jì)證據(jù)。

審計(jì)證據(jù)是被審單位發(fā)生經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有力證明，是公布審計(jì)意見(jiàn)作出決定的依據(jù)，其特征包括范圍的廣泛、用途的豐富、收集主體的特殊等。一般情況下，涉及腐敗案件的線索與證據(jù)比較隱蔽難以被發(fā)現(xiàn)，而且腐敗案件大多會(huì)牽扯到經(jīng)濟(jì)上的腐敗，其他腐敗治理機(jī)關(guān)由于有限的精力與專業(yè)技能，并不能設(shè)計(jì)一整套科學(xué)合理的流程來(lái)監(jiān)察經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性與合法性，而這方面則恰恰是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。國(guó)家審計(jì)在審計(jì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的過(guò)程中，有很大的可能性發(fā)現(xiàn)腐敗分子留下來(lái)的破綻與線索，并且按照類別進(jìn)行分類處理，以便發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)和便于其他相關(guān)腐敗治理部門共同使用，使其專業(yè)技能的功效得到最大程度的發(fā)揮。

2.科學(xué)合理地協(xié)同其他部門發(fā)揮價(jià)值。

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)要經(jīng)常與其他腐敗治理部門進(jìn)行交流，如召開工作會(huì)議，才能增強(qiáng)合作，制定計(jì)劃，明確分工。在具體的實(shí)施過(guò)程中，各部門應(yīng)當(dāng)共享信息并對(duì)信息進(jìn)行分類處理，分工合作，盡可能地發(fā)揮整體效益。在整頓措施方面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)違反黨紀(jì)政紀(jì)的人員嚴(yán)懲不貸，司法機(jī)關(guān)對(duì)于觸犯國(guó)家刑律的人員應(yīng)該堅(jiān)決深究其刑事責(zé)任等，通過(guò)此類舉措提高審計(jì)監(jiān)督整個(gè)過(guò)程的完整性，充分發(fā)揮腐敗治理的完整性的效果。建立審計(jì)監(jiān)督過(guò)程的工作鏈可從三方面入手：

第一，建立健全案件移交制度。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在工作過(guò)程中，若涉及到重要案件的線索，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)地獲取相關(guān)的資料和搜集證據(jù)。獲取充分證據(jù)后，將可以確定的案件移送司法與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。除此之外，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)以其專業(yè)技能知識(shí)為基礎(chǔ)，表達(dá)專業(yè)性的意見(jiàn)與建議，供其他腐敗治理部門進(jìn)行參考。

第二，建立健全聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議制度有利于增強(qiáng)各部門之間的聯(lián)系與合作，通過(guò)會(huì)議各部門可以提出問(wèn)題，商量對(duì)策，求同存異，從而在整體上更好地把握案情的進(jìn)展和性質(zhì)。

第三，建立健全協(xié)同辦案制度。通過(guò)與紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)的合作，可以強(qiáng)化各自的優(yōu)勢(shì)，最大化利用已有的資源，也符合腐敗治理的工作理念，同時(shí)也是擴(kuò)張審計(jì)領(lǐng)域、全面施行審計(jì)職能、鞏固審計(jì)成果的必不可少的一部分。以審計(jì)過(guò)程為例，國(guó)家審計(jì)在對(duì)被審單位進(jìn)行審計(jì)時(shí)，不僅需要被審計(jì)部門的配合，也需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合或者授權(quán)，以便加大審計(jì)的范圍與提高審計(jì)的效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的最大化，也利于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在最短的時(shí)間內(nèi)得到治理腐敗案件的證據(jù)，從而提高了腐敗治理的效率。

3.發(fā)揮國(guó)家審計(jì)預(yù)防探測(cè)應(yīng)對(duì)的功能。

國(guó)家審計(jì)在腐敗治理中具有預(yù)防、探測(cè)、應(yīng)對(duì)的功能。

首先是預(yù)防功能。預(yù)防技能是指應(yīng)用專業(yè)技能評(píng)估腐敗風(fēng)險(xiǎn)與事前的鑒別。為了最大程度地降低腐敗帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，在腐敗發(fā)生前進(jìn)行預(yù)防是基礎(chǔ)，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別是最關(guān)鍵的。出于熟悉國(guó)內(nèi)目前的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，為鑒別風(fēng)險(xiǎn)提供憑據(jù)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查等方式，了解各被審計(jì)單位的活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)腐敗風(fēng)險(xiǎn)比較大的具體業(yè)務(wù)。國(guó)家審計(jì)人員也可以通過(guò)對(duì)機(jī)構(gòu)與部門的類別來(lái)鑒別風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橥N類型的部門或機(jī)構(gòu)的工作流程是相似的，存在的破綻可能也有相似之處。

其次是探測(cè)功能。探測(cè)功能是指通過(guò)審計(jì)國(guó)家公共服務(wù)部門的財(cái)政收支，發(fā)現(xiàn)腐敗的苗頭并對(duì)其進(jìn)行控制。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以重點(diǎn)對(duì)各級(jí)的預(yù)算與財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)。除了上述行為之外，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)還可以分別對(duì)負(fù)責(zé)稅務(wù)、公共資金、醫(yī)療與教育等的部門進(jìn)行審計(jì)，據(jù)此為治理腐敗提出專業(yè)的意見(jiàn)與建議。

最后是應(yīng)對(duì)功能。應(yīng)對(duì)功能是指國(guó)家審計(jì)采取措施應(yīng)對(duì)腐敗案件，例如披露審計(jì)報(bào)告，為懲治腐敗分子提供足夠的證據(jù)，從而協(xié)助有關(guān)部門制定新的政策。國(guó)家審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)腐敗的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其提出警告，還可以短時(shí)間凍結(jié)其資金或終結(jié)其行為等。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)也可以通過(guò)發(fā)布審計(jì)報(bào)告、公告等方式為國(guó)家的腐敗治理提出對(duì)策和建議。

········ 參 考 文 獻(xiàn) ·····················

[1]周澤將，修宗峰.國(guó)家審計(jì)與腐敗治理體系協(xié)同研究

[J].中國(guó)行政管理，2017，（7）.

[2]朱明.淺析國(guó)家審計(jì)在反腐中的作用與提升策略[J].中國(guó)市場(chǎng)，2017，（6）.