談判愈艱難 經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)大白皮書公布后的英國(guó)脫歐進(jìn)程

文/中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲研究所副所長(zhǎng) 劉明禮

2018年7月12日，英國(guó)政府就“英國(guó)與歐盟未來(lái)關(guān)系”發(fā)表白皮書，是迄今為止英國(guó)政府對(duì)脫歐立場(chǎng)進(jìn)行的最系統(tǒng)和清晰的闡述，顯示脫歐進(jìn)程發(fā)展到了新階段。白皮書的公布，是否意味著英國(guó)政壇在爭(zhēng)論不休兩年后終于在脫歐問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)？白皮書的立場(chǎng)能否為歐盟所接受、能否為達(dá)成脫歐協(xié)議鋪平道路？在脫歐過(guò)程中，英國(guó)能否有效防控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)？

英國(guó)脫歐戰(zhàn)略是否已經(jīng)明確

自2016年6月英國(guó)脫歐公投起，甚至在公投之前，英國(guó)民眾以及政界就針對(duì)是否脫歐、脫歐是弊大還是利大爭(zhēng)論不休?！傲魵W派”認(rèn)為歐盟大市場(chǎng)對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要，脫離歐盟得不償失；“脫歐派”堅(jiān)持要收回國(guó)家主權(quán)，不愿再服從歐盟各項(xiàng)規(guī)定與管理。即便公投結(jié)束后，兩派的分歧也未能彌合，因而“二次公投”的聲音不絕于耳。在首相特里莎·梅明確表示不會(huì)舉行“二次公投”的情況下，就如何脫歐，英國(guó)又形成了“軟脫歐派”和“硬脫歐派”。前者主張盡可能留在歐盟單一大市場(chǎng)中，為此愿意付出繼續(xù)遵守歐盟部分規(guī)定的代價(jià)；后者強(qiáng)調(diào)要完全退出歐盟，全部收回國(guó)家主權(quán)，然后重新締結(jié)與歐盟的關(guān)系。兩派各有各的民意基礎(chǔ)，在議會(huì)和政府也各有代言人，由于分歧明顯、實(shí)力相當(dāng)，脫歐公投兩年后，英國(guó)仍然沒(méi)有清晰的談判立場(chǎng)。

此次白皮書的公布比預(yù)期時(shí)間晚了幾個(gè)月，也讓各方充滿期待。白皮書公布后，雖然首相特里莎·梅表示政府內(nèi)部“立場(chǎng)一致”，但英國(guó)外交大臣鮑里斯·約翰遜、脫歐事務(wù)大臣大衛(wèi)·戴維斯及其副手史蒂夫·貝克相繼辭職，顯示出各方意見很不一致。白皮書長(zhǎng)達(dá)近百頁(yè)，核心內(nèi)容強(qiáng)調(diào)英國(guó)與歐盟的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，主張成立“貨物自由貿(mào)易區(qū)”，被認(rèn)為更多代表了“軟脫歐派”的立場(chǎng)，因而引起了約翰遜和戴維斯這些“硬脫歐派”的不滿和抵制。在白皮書公布后，為了能使其在議會(huì)通過(guò)，特里莎·梅又全盤接受了“硬脫歐派”議員提出的修改意見，可見特里莎·梅也是艱難地在兩派之間尋找妥協(xié)方案。由于特里莎·梅此前曾提出“威脅”，如果保守黨議員堅(jiān)持反對(duì)白皮書，可能導(dǎo)致大選提前，所以“硬脫歐派”提出的修改案變動(dòng)有限，主要內(nèi)容得以保持。也可以說(shuō)，白皮書是在首相威脅提前大選的高壓下才勉強(qiáng)獲得議會(huì)通過(guò)的，立場(chǎng)上的分歧并未真正得到彌合。

除“硬脫歐派”的不同意見外，一些“軟脫歐派”也有擔(dān)憂和疑慮。根據(jù)白皮書，為避免愛爾蘭與北愛爾蘭之間出現(xiàn)硬邊界（即設(shè)有海關(guān)征稅、邊境口岸、檢查站、檢驗(yàn)檢疫等實(shí)體邊界基礎(chǔ)設(shè)施，配備邊防力量，有實(shí)體邊界標(biāo)識(shí)的狀態(tài)），英國(guó)計(jì)劃在貨物貿(mào)易方面與歐盟“保持現(xiàn)狀”，也就是留在單一大市場(chǎng)。但在服務(wù)貿(mào)易方面，英國(guó)則需要與歐盟重新談判，預(yù)計(jì)將會(huì)面臨一定的進(jìn)入壁壘。而服務(wù)貿(mào)易占英國(guó)GDP的79%，尤其是倫敦的金融業(yè)，對(duì)上述問(wèn)題倍感憂慮。雖然此次白皮書已經(jīng)通過(guò)，未來(lái)英國(guó)與歐盟簽署的脫歐協(xié)議，還需要英國(guó)議會(huì)表決，到時(shí)各方不同意見又將匯集在一起，能否通過(guò)也是未知數(shù)。正如愛爾蘭總理利奧·瓦拉德卡所言，“英國(guó)政府對(duì)任何形式的脫歐方案都難形成明顯的多數(shù)支持”。

能否為脫歐協(xié)議鋪平道路

英國(guó)脫歐公投已經(jīng)過(guò)去兩年多，距離2019年3月底英國(guó)正式脫離歐盟的期限也越來(lái)越近，脫歐談判進(jìn)展卻如此緩慢，主要原因在于英國(guó)始終拿不出清晰的談判立場(chǎng)。此次白皮書出臺(tái)后，英國(guó)方面也希望這能成為脫歐協(xié)議的基礎(chǔ)。但這可能是英國(guó)單方面的想法，從歐盟的角度看，脫歐白皮書和脫歐協(xié)議是兩回事。

白皮書發(fā)布后，歐盟脫歐談判首席代表巴尼耶公開表示，需要時(shí)間對(duì)白皮書的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，看是否具有可操作性和可實(shí)現(xiàn)性。這可能是比較委婉的表態(tài)。從白皮書的內(nèi)容和歐盟其他官員透露出的信息看，這份白皮書很難得到歐盟方面的認(rèn)可和積極反饋。有歐盟高級(jí)官員表示，“白皮書不會(huì)成為雙方談判的基礎(chǔ)”。

比如，在談判棘手的愛爾蘭邊界問(wèn)題上，歐委會(huì)官員在閱讀白皮書后認(rèn)為，英國(guó)仍然沒(méi)有給出具體的解決辦法。英國(guó)不想愛爾蘭和北愛爾蘭之間建立硬邊界，要求不能把北愛爾蘭單獨(dú)劃在歐盟的關(guān)稅同盟之中，如果這樣的話就意味著“分裂英國(guó)”。按照英國(guó)的要求，如果要把北愛爾蘭留在關(guān)稅同盟，解決辦法只能是把整個(gè)英國(guó)都劃進(jìn)來(lái)，然后由英國(guó)代征進(jìn)入歐盟商品的關(guān)稅。歐盟顯然不愿意輕易給英國(guó)關(guān)稅同盟的待遇，更不愿把征收關(guān)稅的權(quán)力交給英國(guó)。另外，英國(guó)在白皮書中只表達(dá)了自己的訴求，但對(duì)于歐盟關(guān)心的人員自由流動(dòng)問(wèn)題，卻沒(méi)給說(shuō)法。

歐盟委員會(huì)已經(jīng)要求成員國(guó)、歐盟居民以及企業(yè)，為2019年3月底的“無(wú)協(xié)議脫歐”做好準(zhǔn)備。事實(shí)上，2017年秋天，歐委會(huì)就成立了一個(gè)“準(zhǔn)備工作組”，對(duì)歐盟的現(xiàn)有法律進(jìn)行評(píng)估，看哪些地方需要修改，以緩沖“無(wú)協(xié)議脫歐”的沖擊。從時(shí)間上看，英歐雙方需要在今年10月的歐盟峰會(huì)前達(dá)成脫歐協(xié)議，才有足夠時(shí)間給歐洲議會(huì)和英國(guó)議會(huì)審批。歐委會(huì)則認(rèn)為，對(duì)到期前達(dá)成協(xié)議“沒(méi)有任何把握”。

當(dāng)然，此前在英國(guó)和歐盟談判過(guò)程中，雙方還達(dá)成了一個(gè)“過(guò)渡期”的協(xié)議。協(xié)議指出，在2019年3月底至2020年12月底的這段時(shí)間，英國(guó)雖不是歐盟成員國(guó)，但與歐盟的各項(xiàng)關(guān)系保持不變，意味著人員、資金、商品等仍可自由流動(dòng)，英國(guó)也繼續(xù)遵守歐盟的各項(xiàng)規(guī)定。但上述意向僅僅是一個(gè)“君子協(xié)定”，沒(méi)有任何法律保障；從理論上，任何一方都可以不遵守這個(gè)協(xié)議。如果到時(shí)談判失敗導(dǎo)致雙方矛盾激化，“過(guò)渡期”協(xié)議也存在被廢除的可能。

英國(guó)能否避免經(jīng)濟(jì)大幅下滑

關(guān)于脫歐談判，除了時(shí)間緊迫外，英國(guó)日益嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也在給政府增添壓力。2018年以來(lái)，英國(guó)多次下調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期，預(yù)計(jì)今年僅能增長(zhǎng)1.4%，明顯低于2016年和2017年的1.9%和1.8%。從GDP結(jié)構(gòu)上看，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速下滑的直接原因是投資和消費(fèi)都出現(xiàn)疲軟。數(shù)據(jù)顯示，英國(guó)私人消費(fèi)增速?gòu)?017年第一季度的2.5%，下降至2018年第二季度的0.8%；同期的固定資產(chǎn)投資增速?gòu)?.5%下降至1.4%。同時(shí)，受脫歐公投以后英鎊貶值和石油價(jià)格反彈等因素影響，英國(guó)2017年平均通脹率是2.6%，預(yù)計(jì)2018年平均水平約為2.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2016年1%的水平。這說(shuō)明脫歐進(jìn)程的不確定性已經(jīng)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了影響。

如果未來(lái)一段時(shí)間談判仍然進(jìn)展緩慢，甚至出現(xiàn)上面討論的“無(wú)協(xié)議脫歐”情況，英國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下滑的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)繼續(xù)上升。歐盟英國(guó)脫歐首席談判官巴尼耶曾警告，如果離開歐盟關(guān)稅同盟和單一市場(chǎng)，英國(guó)將會(huì)面臨不可避免的貿(mào)易壁壘。英國(guó)劍橋計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)2018年1月公布的研究報(bào)告顯示，在未達(dá)成脫歐貿(mào)易協(xié)定的情況下脫歐，英國(guó)到2030年將流失近50萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，以及近500億英鎊（約合4441.55億元人民幣）的投資，英國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出相比留在歐盟中下降3%左右。

在經(jīng)濟(jì)下滑的形勢(shì)下，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策也面臨新的挑戰(zhàn)。

在財(cái)政政策上，金融危機(jī)后，英國(guó)雖然未發(fā)生債務(wù)危機(jī)，為回避金融風(fēng)險(xiǎn)，也大規(guī)模削減公共開支，降低財(cái)政赤字和政府債務(wù)。但是，持續(xù)多年的緊縮政策在社會(huì)層面也引起了一定的爭(zhēng)議。英國(guó)財(cái)政研究所警告稱，由于英國(guó)政府削減福利支出，2021年前，英國(guó)將新增40萬(wàn)貧困兒童。英國(guó)紅十字會(huì)也認(rèn)為，財(cái)政支出削減和公眾對(duì)公共服務(wù)的高需求，導(dǎo)致英國(guó)的醫(yī)療系統(tǒng)正面臨“人道主義危機(jī)”。此外，反對(duì)黨也借機(jī)對(duì)保守黨政府發(fā)難。工黨領(lǐng)袖科爾賓將去年格倫費(fèi)爾公寓火災(zāi)歸咎于政府削減預(yù)算，認(rèn)為“當(dāng)你把當(dāng)?shù)卣A(yù)算削減了40%的時(shí)候，我們?cè)诎踩蠒?huì)付出代價(jià)”。

在貨幣政策方面，金融危機(jī)后，英國(guó)通過(guò)寬松的貨幣政策維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，2008年起將基準(zhǔn)利率從5.25%一直降到2016年的0.25%。2009年3月，英國(guó)央行還出臺(tái)了量化寬松的貨幣政策來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)。但在2017年11月2日的貨幣政策會(huì)議上，英國(guó)央行宣布加息，將基準(zhǔn)利率從0.25%提高至0.5%，為金融危機(jī)后英國(guó)央行首次加息。但在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)明顯下滑的形勢(shì)下，英國(guó)央行貨幣政策“正?；钡牟椒ヒ脖淮騺y。今年初，該國(guó)央行曾暗示繼續(xù)加息，但截至目前尚未采取進(jìn)一步行動(dòng)。

總的來(lái)看，自白皮書公布后，脫歐進(jìn)程進(jìn)入了新的階段，但未來(lái)的談判恐怕會(huì)更加艱難，甚至存在“無(wú)協(xié)議脫歐”的風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)經(jīng)濟(jì)將來(lái)或許會(huì)面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。