日本農(nóng)業(yè)行政管理體制主要特點(diǎn)及其借鑒意義

王永春

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所，北京 100081）

在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中，日本采取了政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施了多種干預(yù)措施。盡管其按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則對(duì)資源進(jìn)行配置，但政府實(shí)行了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)政策，特別是各種計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策對(duì)要素分配及其流向進(jìn)行引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，這對(duì)我國這個(gè)資源緊缺的人口和農(nóng)業(yè)大國具有很強(qiáng)的借鑒意義。

一、農(nóng)林水產(chǎn)省的機(jī)構(gòu)設(shè)置

日本政府農(nóng)業(yè)主管行政機(jī)構(gòu)為農(nóng)林水產(chǎn)省，其職能類似于我國的農(nóng)業(yè)部。1881年，日本成立農(nóng)商務(wù)省，之后多次改名為農(nóng)林和商工兩省、農(nóng)商省、農(nóng)林省等，1978年起正式更名為農(nóng)林水產(chǎn)省。與中央的農(nóng)林水產(chǎn)省相對(duì)應(yīng)，地方都、道、府、縣級(jí)設(shè)農(nóng)林水產(chǎn)部，市町村級(jí)則根據(jù)各地不同經(jīng)濟(jì)類型設(shè)置有所不同。有的地方單設(shè)農(nóng)林水產(chǎn)課，有的則與工商管理合合并設(shè)產(chǎn)業(yè)課。此外，各級(jí)農(nóng)林水產(chǎn)部門都有一些附屬機(jī)構(gòu)，包括一些特殊法人、認(rèn)可法人等。農(nóng)林水產(chǎn)省及其體制均是依法設(shè)立并運(yùn)行的，主要是日本國家行政組織法和農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)置法。目前，農(nóng)林水產(chǎn)省設(shè)有1個(gè)秘書處（大臣官房）和6個(gè)內(nèi)局（食品安全與消費(fèi)者事務(wù)局、食品產(chǎn)業(yè)事務(wù)局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)局、經(jīng)營改善局、鄉(xiāng)村發(fā)展局和作物生產(chǎn)局），另外還有3個(gè)直屬“外局”（林業(yè)廳、水產(chǎn)廳、地方廳）及1個(gè)農(nóng)林水產(chǎn)技術(shù)會(huì)議。

二、日本農(nóng)業(yè)行政管理體制的主要特點(diǎn)

日本農(nóng)林水產(chǎn)省對(duì)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)供銷實(shí)行產(chǎn)前，產(chǎn)中和產(chǎn)后的全產(chǎn)業(yè)鏈管理，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、貿(mào)易以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的配置等都進(jìn)行全面的管理。農(nóng)林水產(chǎn)省為執(zhí)行各種職能，提高工作效率，采取了多種工作手段，包括行政、經(jīng)濟(jì)以及法律等多個(gè)方面。同時(shí)，日本還不斷進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷提高行政管理績效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益。

（一）依法行政

日本是一個(gè)法制體系非常完備的國家，無論是政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立，還是經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行都有相應(yīng)的法律依據(jù)。如前所述，農(nóng)林水產(chǎn)省就是依據(jù)國家行政組織法和農(nóng)林水產(chǎn)省設(shè)置法建立。同樣，在具體工作層面，又有各種相應(yīng)的法律細(xì)則來支持其日常運(yùn)作?？梢哉f，日本是一個(gè)條法嚴(yán)格的國家。

日本根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展各個(gè)階段的不同需求，不斷完善農(nóng)業(yè)法律體系。日本的農(nóng)民較為分散，農(nóng)業(yè)規(guī)模較小。日本政府通過立法把政府的政策目標(biāo)及相應(yīng)的措施加以法律化，從而得以控制農(nóng)民并引導(dǎo)其按照政府意圖進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1881年以來，日本國會(huì)農(nóng)業(yè)立法54個(gè)，戰(zhàn)后占到了一半以上，有33個(gè)。日本的農(nóng)業(yè)立法范圍非常廣泛，涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各個(gè)方面，其中《農(nóng)業(yè)基本法》可以說是《農(nóng)業(yè)憲法》。此外，支持生產(chǎn)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)方面的主要有《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》《肉用牛生產(chǎn)穩(wěn)定特別措施法》《奶牛及肉牛生產(chǎn)振興法》《蔬菜生產(chǎn)銷售穩(wěn)定法》；金融保險(xiǎn)等方面的主要有《農(nóng)林中央金庫法》《農(nóng)業(yè)改良資金補(bǔ)助法》《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金補(bǔ)助法》以及《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》等；農(nóng)業(yè)用地相關(guān)法律有《農(nóng)地法》《農(nóng)業(yè)改良促進(jìn)法》《土地改良法》等；農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通等相關(guān)法律有《農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定法》《農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)法》等；關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的法律則有《肥料管理法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化法》《農(nóng)藥管理法》《種苗法》等。另外，還有《飲料安全和品質(zhì)法》《獸醫(yī)法》等。

日本的農(nóng)業(yè)法律體系不但日益完善，而且其延續(xù)性和靈活性較強(qiáng)，必要時(shí)可根據(jù)需要及時(shí)進(jìn)行修改。如每五年就重修“農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)法”。“農(nóng)業(yè)改良促進(jìn)法”也已根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行了多次修訂。而為了促進(jìn)世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)談判，適應(yīng)國際農(nóng)業(yè)市場(chǎng)相應(yīng)變化，1994年日本通過《新糧食法》，替代了1942年頒布的《糧食管理法》。2015年8月，日本通過了《新農(nóng)協(xié)法》，日本農(nóng)協(xié)六十年來首次進(jìn)行重大改革，JA全中將在2019年10月前從特別民間法人轉(zhuǎn)型為一般社團(tuán)法人。

（二）優(yōu)化支持政策

二戰(zhàn)后，日本政府為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行了積極的保護(hù)政策。日本農(nóng)業(yè)迅速恢復(fù)并快速發(fā)展，為整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)奠定了基礎(chǔ)。但這引發(fā)了眾多問題，尤其是大米價(jià)格支持政策使市場(chǎng)嚴(yán)重扭曲，日本國內(nèi)的大米價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際市場(chǎng)，不但造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也使農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力低下，大大影響了日本消費(fèi)者利益，不利于農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。1994年日本加入世界貿(mào)易組織，為適應(yīng)世界市場(chǎng)的日益開放，日本政府不斷優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策。

1.優(yōu)化政府宏觀調(diào)控。1995年，《新糧食法》通過后，日本政府依法將儲(chǔ)備糧制度化。政府對(duì)糧食生產(chǎn)流通的管理開始轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督與引導(dǎo)，不再是以前的直接全盤管控，但政府宏觀調(diào)控作用并未因此而削弱。烏拉圭回合協(xié)議規(guī)定，日本大米市場(chǎng)須向世界充分開放，規(guī)定其要設(shè)定每年的最低進(jìn)口額，并需逐年增加進(jìn)口量。為降低市場(chǎng)開放的影響，日本政府將進(jìn)口大米多數(shù)作為糧食儲(chǔ)備或海外援助，從而大大降低了進(jìn)口大米對(duì)國內(nèi)市場(chǎng)的沖擊。《新糧食法》下，政府也更加注重不斷提高糧食安全保障水平，并將糧食安全儲(chǔ)備以法律的形式固定下來，規(guī)定要以政府為主，民間為輔進(jìn)行儲(chǔ)備，儲(chǔ)備量為150萬噸。

2.發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行多樣化支持。根據(jù)《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金促進(jìn)法》，日本對(duì)農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)機(jī)械及一些現(xiàn)代化生產(chǎn)設(shè)備給予50%補(bǔ)貼，同時(shí)還可以優(yōu)惠利率貸款。政府的農(nóng)業(yè)相關(guān)預(yù)算不斷增加。2016年，日本農(nóng)業(yè)預(yù)算總額23 091億日元，2017年達(dá)到28 810億日元，比上年增加24.8%。日本農(nóng)民65歲以后可領(lǐng)取終身年金，金額依自存款（contributions）與投資利潤而定。領(lǐng)取年金的法定年齡基本上是65歲，但可能提前到60歲。農(nóng)林水產(chǎn)省2012年度創(chuàng)設(shè)了青年務(wù)農(nóng)補(bǔ)貼制度，沒有務(wù)農(nóng)知識(shí)的青年，可先參加培訓(xùn)，最長可達(dá)兩年。培訓(xùn)期間，每年對(duì)其補(bǔ)貼150萬日元。真正務(wù)農(nóng)后，仍然繼續(xù)以該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)務(wù)農(nóng)人員補(bǔ)貼五年。另外，日本政府通過以工補(bǔ)農(nóng)政策，一方面，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；另一方面，為農(nóng)業(yè)提供物美價(jià)廉的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

（三）充分利用以農(nóng)協(xié)為主的合作組織

除了政府對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行直接的管理和干預(yù)以外，日本農(nóng)協(xié)在農(nóng)業(yè)管理中發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)90年代，日本農(nóng)協(xié)由三級(jí)體系改革為二級(jí)體系。地方農(nóng)協(xié)約有700家，主要由小農(nóng)戶組成，負(fù)責(zé)農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品銷售，并為農(nóng)戶提供化肥、農(nóng)機(jī)具等。全國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央會(huì)（JA全中）通過各都道府縣的地方中央會(huì)對(duì)全國基層農(nóng)協(xié)進(jìn)行統(tǒng)管。日本全國農(nóng)戶供應(yīng)的大米及蔬菜等農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值約為8.5萬億日元，其中約一半要經(jīng)由農(nóng)協(xié)。可以說，日本農(nóng)協(xié)的服務(wù)已經(jīng)滲透到農(nóng)業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。農(nóng)協(xié)在某些方面起到了過去政府所起的作用，很多農(nóng)業(yè)政策都是通過農(nóng)協(xié)來貫徹實(shí)施。為了使農(nóng)協(xié)適應(yīng)新形勢(shì)，增強(qiáng)自身力量，減少層次和流通環(huán)節(jié)，增加農(nóng)民收入，日本農(nóng)協(xié)也不斷的進(jìn)行改革。2016年11月發(fā)布的《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)及地區(qū)活力創(chuàng)造計(jì)劃》修正案提出將開展農(nóng)協(xié)組織改革。統(tǒng)管日本全國農(nóng)協(xié)組織JA全中的指導(dǎo)及監(jiān)查等權(quán)限將在三年內(nèi)全部廢除，轉(zhuǎn)換成自愿性團(tuán)體。通過廢除JA集團(tuán)內(nèi)JA全中的強(qiáng)制約束力，進(jìn)而促使地區(qū)農(nóng)協(xié)和農(nóng)戶在農(nóng)作物的價(jià)格、服務(wù)及流通路徑方面自由競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)該方案，JA全中旗下組織的地方中央會(huì)原則上五年，最長十年內(nèi)轉(zhuǎn)換成自愿性團(tuán)體。

三、對(duì)我國的借鑒意義

日本在政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略下，對(duì)本國農(nóng)業(yè)實(shí)行了高度保護(hù)政策。日本政府通過強(qiáng)有力的計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策對(duì)資源配置進(jìn)行引導(dǎo)，促進(jìn)政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。日本政府適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)要求，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)，充分發(fā)揮農(nóng)協(xié)作用，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展?！八街梢怨ビ?。”我國需充分借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)，不斷提高農(nóng)業(yè)管理水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一是要強(qiáng)化法治，依法治農(nóng)。依法治農(nóng)是依法治國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體實(shí)施。目前我國現(xiàn)行有效農(nóng)業(yè)法律25部，國務(wù)院制定的涉農(nóng)行政法規(guī)76部，各地還制定了1300多部地方性農(nóng)業(yè)法規(guī)。這些法律制度已成為三農(nóng)工作的制度保障，在調(diào)整規(guī)范三農(nóng)工作中發(fā)揮了不可替代的作用。但我國的農(nóng)業(yè)立法工作還存在諸多問題：首先，農(nóng)業(yè)相關(guān)法律體系不完善。一方面，目前這些法律大多是20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初制定的，具有濃厚的計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)變的過渡色彩，許多法律條款已不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，亟須修改。而且，我國還有眾多法律尚未建立，處于缺位狀態(tài)，如糧食法自2012年發(fā)布征求意見稿至今仍未正式立法，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法、災(zāi)害防御法等也均未出臺(tái)。另一方面，我國現(xiàn)有法律的操作性不高，原則性和倡導(dǎo)性的規(guī)定多，而具體的法律規(guī)則較少。其次，目前我國農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力仍然較弱，執(zhí)法權(quán)威性不夠，難以做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。今后要不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)法律體系，提高法律法規(guī)的可操作性，同時(shí)要不斷提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法能力，尤其是基層農(nóng)村組織的執(zhí)法能力，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

二是加大對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度。近幾年，中央政府不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，對(duì)三農(nóng)的投入不斷增加，先后出臺(tái)了糧食最低收購價(jià)、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等一系列支持農(nóng)業(yè)的政策措施，農(nóng)業(yè)支持政策框架體系進(jìn)一步完善，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升、土地流轉(zhuǎn)加速等新情況新問題的出現(xiàn)，現(xiàn)有支持政策難以持續(xù)保障農(nóng)民的積極性，華北平原甚至仍有嚴(yán)重的土地撂荒現(xiàn)象，這不利于我國糧食安全水平的提升。因此，國家需進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)的調(diào)控與支持力度。鑒于種糧比較利益偏低，國家應(yīng)不斷完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)主產(chǎn)區(qū)的扶持和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度；要進(jìn)一步完善補(bǔ)貼制度，不管土地如何流轉(zhuǎn)，讓真正種糧的農(nóng)民得到補(bǔ)貼；要適度提高家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)；促進(jìn)大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，如日本農(nóng)林中央金庫自2015年10月起，對(duì)新務(wù)農(nóng)人員實(shí)施免費(fèi)發(fā)放補(bǔ)助金的援助政策，每人最多支付60萬日元。我國要建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，就要改變目前農(nóng)業(yè)“993861”部隊(duì)現(xiàn)象，為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入活力，對(duì)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)從業(yè)人員給予補(bǔ)助與支持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

三是進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。近年來，我國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系迅速發(fā)展，包括農(nóng)技推廣、農(nóng)資供給、農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品流通等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不斷完善。但目前，我國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織體系仍然不夠健全、服務(wù)供給與農(nóng)民需求存在一定差距、生產(chǎn)要素配置不合理等問題仍然突出存在。我國可借鑒日本農(nóng)協(xié)的組織運(yùn)作方式，對(duì)我國的供銷合作社系統(tǒng)進(jìn)行創(chuàng)新、改造利用，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作社的社會(huì)化服務(wù)作用，為農(nóng)民提供全面、系統(tǒng)、周到的信息與科技服務(wù)，不斷解決農(nóng)民需求，提高資源配置效率，提高農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的高效優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

[1] 農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司，經(jīng)管總站研究小組，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系初探[EB/OL].中國改革論壇網(wǎng)，2013-01-02.

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[8]日本農(nóng)協(xié)權(quán)限將在三年內(nèi)全部廢除[EB/OL].新浪，2015-01-05.