毛昭暉：要防止非授權(quán)主體對監(jiān)委的干涉

文/本刊記者 康琴

中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉教授在論壇上作主題發(fā)言。圖/楊曉東

在首屆天府廉政論壇上，中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉教授發(fā)表了題為《國家監(jiān)察制度演進：變量、路徑依賴與策略選擇》的演講，以歷史制度主義的視角，就國家監(jiān)察制度的演進，對黨的十八大和十九大期間反腐敗發(fā)展歷程進行了比較分析，并分別闡釋了監(jiān)察機關(guān)的本質(zhì)屬性和基本職能兩個方面的重要變量對監(jiān)察制度演進的影響。廉政瞭望記者就政治屬性與法治屬性的復合變量對監(jiān)察制度演進的影響對其進行了采訪。

廉政瞭望：監(jiān)察體制改革以來，中央一直強調(diào)監(jiān)察機關(guān)是政治機關(guān)，那政治屬性主要體現(xiàn)在哪些方面？

毛昭暉：首先，監(jiān)察機關(guān)是政治機關(guān)，“兩個維護”是監(jiān)察機關(guān)的首要使命。簡言之，維護執(zhí)政安全，清除政治隱患是監(jiān)察機關(guān)的首要任務，監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)是政治權(quán)。

其次，從職能定位看，監(jiān)察機關(guān)是獨立行使監(jiān)察權(quán)的專責機關(guān)。元世祖忽必烈曾精辟地指出監(jiān)察機構(gòu)的地位，“中書省是我的左手，樞密院是我的右手，御史臺是我用來醫(yī)治左右兩手的?！?/p>

可以說，治理“總政務”和“秉兵柄”的監(jiān)察機關(guān)，就不可能是單一形態(tài)的司法機關(guān)或者行政機關(guān)，其職能職權(quán)具有復合性，地位具有權(quán)威性。監(jiān)察機關(guān)不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預防腐敗三項職能的簡單疊加，故對監(jiān)察機關(guān)的理解，不能簡單套用司法機關(guān)、行政機關(guān)的概念和邏輯，應當從最高國家監(jiān)督機關(guān)的視角去理解。

再者，監(jiān)察機關(guān)自身也須受到其他治理主體的監(jiān)督制衡。國家監(jiān)察機關(guān)必須受到人大及其常委會、黨的委員會和黨的紀委的制衡?？梢?，監(jiān)察機關(guān)作為政治機關(guān)的內(nèi)涵是極為豐富的。但實事求是地說，從監(jiān)察法本身看，政治屬性更多地源自于中央紀委等權(quán)威機構(gòu)的一些釋義和監(jiān)察實踐。

廉政瞭望：中央同時也提出，要確保監(jiān)察體制改革在法治軌道上運行，這如何理解？

毛昭暉：這就是監(jiān)察機關(guān)的法治屬性。第一、凡監(jiān)察法有明示性規(guī)定的，應當完全依據(jù)監(jiān)察法，不得以法外的政治屬性否定監(jiān)察法的明晰性條款。第二、必須依據(jù)公認的限制監(jiān)察自由裁量權(quán)的一整套法律規(guī)則，防范監(jiān)察權(quán)濫用和不正當行使是監(jiān)察法治的重要內(nèi)涵。第三、法律上的平等。這里講的“法律上的平等”,是指監(jiān)察機關(guān)履行職責及相關(guān)活動必須遵循公平正義原則，平等地對待任何人，包括職務違法和職務犯罪的嫌疑人、被告人。第四、沒有社會民主監(jiān)督制度支撐的監(jiān)察法治是脆弱的，從監(jiān)察法內(nèi)容看，社會監(jiān)督、民主監(jiān)督等均沒有明示性規(guī)定，這可謂是一種缺憾。社會民主監(jiān)督本身就是黨和國家自我監(jiān)督一種方式，絕不能將其排斥在國家監(jiān)察制度之外，它是法治基石。不可否認，監(jiān)察機關(guān)法治屬性能否彰顯，與中國法治現(xiàn)狀息息相關(guān)。

廉政瞭望：一部法律的實施，總有一個不斷遇到新情況、不斷完善的過程。監(jiān)察法實施以來，主要遇到哪些困難？

毛昭暉：能否直接運用政治屬性作為辦理具體案件的依據(jù)，是監(jiān)察法實施中的重大理論問題和實踐難題。

由于政治屬性的抽象性和模糊性，決定了不能直接運用政治屬性延伸出來的政治價值和意識形態(tài)理念作為辦理監(jiān)察案件的直接標準和依據(jù)，這一點與紀律處分條例是有差異的。但是當政治屬性與法治屬性基本一致，二者沒有矛盾性沖突時，可以運用政治屬性作為監(jiān)督執(zhí)紀和案件辦理的指導思想和遵循原則。如運用“監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)”是紀律處分條例賦予黨的紀律檢查機關(guān)的職責和工作方式，它與監(jiān)察法第五條“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴相濟”的基本原則相一致的，在監(jiān)察實踐中，可以參照“監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)”的標準，開展監(jiān)察活動。

廉政瞭望：監(jiān)察法實施細則及相關(guān)規(guī)則應從哪些方面加以完善？

毛昭暉：首先，通過立法解釋，建構(gòu)人民代表大會及其常務委員會對監(jiān)察機關(guān)實施有效監(jiān)督的體制機制和實施辦法，如修訂《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》相關(guān)條文，尤其是第五條關(guān)于“各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進依法行政、公正司法”的規(guī)定，將監(jiān)察委員會納入監(jiān)督對象，防止監(jiān)察法非授權(quán)的隱性主體對監(jiān)察機關(guān)的法外干涉。其次，增強監(jiān)察機關(guān)作為國家最高反腐敗機構(gòu)在反腐敗戰(zhàn)略規(guī)劃、反腐敗立法和預防腐敗等方面的能力。再者，大力推進監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導體制改革，運用體制力量，解決同級監(jiān)督難和其他監(jiān)督機關(guān)職能分配。借鑒中國古代監(jiān)察官制度經(jīng)驗，建立以監(jiān)察官職位保障、身份保障和經(jīng)濟保障為核心的監(jiān)察官保障制度建設。另外，以公開透明為原則，完善問題線索處置、調(diào)查、審理、提前介入、移送等相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。并建立健全檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的制約機制，如完善檢察機關(guān)提前介入案件調(diào)查、審理，退回補充調(diào)查或者自行補充偵查等方面制度建設。最后，建立健全監(jiān)察人權(quán)保障機制的法治化，完善調(diào)查期間不能聘請律師帶來的權(quán)利保護問題和完善當事人救濟途徑。完善十二項監(jiān)察權(quán)行使和通緝、限制出境、技術(shù)調(diào)查措施等三項措施的具體操作規(guī)程，防范監(jiān)察權(quán)濫用。

廉政瞭望記者采訪毛朝暉教授。