關(guān)于做好第二次全國(guó)污染源普查質(zhì)量管理思考

賈 睿張 寧李 卓

（1天津環(huán)科環(huán)境咨詢有限公司 天津 300191 2天津市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院 天津 300191）

1 第二次全國(guó)污染源普查簡(jiǎn)介

1.1 普查內(nèi)容

社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和居民生活不可避免對(duì)環(huán)境產(chǎn)生各類污染，了解污染狀況可以在一定程度上反映國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況。根據(jù)《全國(guó)污染源普查條例》規(guī)定，每10年開展一次污染源普查工作。國(guó)務(wù)院于2016年10月印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展第二次全國(guó)污染源普查的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕59號(hào)），決定以2017年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，開展第二次全國(guó)污染源普查。普查對(duì)象為我國(guó)境內(nèi)有污染源的單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶。

第二次全國(guó)污染源普查范圍涉及工業(yè)污染源，農(nóng)業(yè)污染源，生活污染源，集中式污染治理設(shè)施，移動(dòng)源及其他產(chǎn)生、排放污染物的設(shè)施。普查主要通過(guò)發(fā)放和填報(bào)各類普查表的途徑完成。普查分為前期準(zhǔn)備階段（2016年4季度至2017年底）、全面普查階段（2018年）和總結(jié)發(fā)布階段（2019年）。其中，全面普查階段又可分為清查和普查兩個(gè)階段。

清查是采用資料清洗、入戶調(diào)查等方式對(duì)普查對(duì)象進(jìn)行清理登記，確定普查總體樣本數(shù)。通過(guò)清查摸清各類調(diào)查對(duì)象的基本信息，建立第二次全國(guó)污染源普查基本單位名錄，為全面實(shí)施普查做好準(zhǔn)備。

1.2 普查意義

全國(guó)污染源普查是依法開展的重大國(guó)情調(diào)查，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性工作，污染源普查數(shù)據(jù)是重要的基礎(chǔ)環(huán)境數(shù)據(jù)。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境管理正處于由總量控制向以質(zhì)量改善轉(zhuǎn)變、推行許可證制度作為控制污染源排放手段的重要時(shí)期。通過(guò)普查，掌握各類污染源的數(shù)量、行業(yè)和地區(qū)分布情況，了解主要污染物的產(chǎn)生、排放和處理情況，建立健全重點(diǎn)污染源檔案、污染源信息數(shù)據(jù)庫(kù)和環(huán)境統(tǒng)計(jì)平臺(tái)，對(duì)于準(zhǔn)確判斷我國(guó)當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)，制定實(shí)施有針對(duì)性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)政策、規(guī)劃，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)的生態(tài)環(huán)境短板具有重要意義。

1.3 污染源普查的質(zhì)量管理

污染源普查涉及類型行業(yè)廣、覆蓋范圍大、調(diào)查數(shù)據(jù)多、技術(shù)含量高、質(zhì)量要求嚴(yán)、工作任務(wù)重，質(zhì)量是保證普查成果的生命線?！度珖?guó)污染源普查質(zhì)量管理規(guī)定》中明確指出：污染源普查質(zhì)量管理工作,必須貫穿于普查方案設(shè)計(jì)、普查人員選調(diào)和培訓(xùn)、污染源清查、普查表的填報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、普查數(shù)據(jù)的審核匯總、處理和上報(bào)的全過(guò)程。《全國(guó)污染源普查數(shù)據(jù)審核技術(shù)規(guī)定》論述了數(shù)據(jù)審核的目的、標(biāo)準(zhǔn)、程序、過(guò)程和方法，針對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要確定定性與定量的質(zhì)控指標(biāo)。

作者參與了天津市北辰區(qū)的普查工作，北辰區(qū)于2017年12月31日發(fā)布《北辰區(qū)第二次污染源普查方案》，已于2018年6月完成清查。本文對(duì)清查階段的質(zhì)量管理進(jìn)行探討，并就做好全面普查工作提出建議。

2 清查階段質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)

2.1 制定詳細(xì)周密的工作計(jì)劃

完備周密的工作計(jì)劃是普查質(zhì)量管理的起點(diǎn)。對(duì)普查的各個(gè)環(huán)節(jié)，必須做到計(jì)劃先行。結(jié)合清查技術(shù)規(guī)定和上級(jí)要求，北辰區(qū)抓住清查入戶、數(shù)據(jù)填報(bào)、數(shù)據(jù)匯總和成果審核等清查流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，梳理各項(xiàng)工作的參與方（普查對(duì)象、街鎮(zhèn)人員、普查員和普查指導(dǎo)員等）和責(zé)任分工，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)入戶和后臺(tái)作業(yè)及管理人員各有側(cè)重，講相關(guān)內(nèi)容研究確定后通過(guò)書面落實(shí)。依照國(guó)家時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，制定任務(wù)明確、分工清晰、操作性強(qiáng)的工作計(jì)劃，確保要求一致、責(zé)任落地、保障進(jìn)度。工作計(jì)劃注意各類污染源普查技術(shù)要求和方案的通用性和差異性，分類施策。

表1 各類污染源清查關(guān)鍵注意事項(xiàng)

2.2 做好普查員和普查指導(dǎo)員的選聘和培訓(xùn)工作

污染源清查表是清查階段主要工作成果，也是數(shù)據(jù)匯總、整理、分析的基礎(chǔ)。因此，普查質(zhì)量管理的重要工作內(nèi)容就是確保清查表質(zhì)量。污染源普查十年一次，只有熟練掌握普查條例、普查方案、普查表填報(bào)的具體規(guī)定、質(zhì)量控制，才能高質(zhì)量完成普查工作。清查表大都在普查員、普查指導(dǎo)員（簡(jiǎn)稱“兩員”）對(duì)普查對(duì)象的指導(dǎo)、協(xié)助下完成。兩員收集的數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確、填寫的普查表是否規(guī)范，直接關(guān)系普查表質(zhì)量和整個(gè)普查工作的成敗。

所以，必須選聘專業(yè)勝任的兩員，保障普查隊(duì)伍的素質(zhì)。北辰區(qū)嚴(yán)格按照國(guó)家、天津市對(duì)兩員的資格要求和選聘流程，從具有基層或相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的人員中進(jìn)行選拔，接受培訓(xùn)且通過(guò)考試后持證上崗。根據(jù)兩員負(fù)責(zé)清查的具體領(lǐng)域，組織多輪次通用技能培訓(xùn)和針對(duì)性專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，組建了一支熟悉基層情況、責(zé)任心強(qiáng)、專業(yè)勝任的兩員隊(duì)伍，在清查工作中發(fā)揮了應(yīng)有作用。

2.3 先試點(diǎn)探索后全面開展清查

污染源清查的基本單元是普查小區(qū)，一般以村/居委會(huì)管轄的地理范圍劃定。北辰區(qū)有9個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)街道和1個(gè)開發(fā)區(qū)，普查小區(qū)超過(guò)200個(gè)。考慮到清查階段時(shí)間緊、工作量大、難以返工的不利因素，以及已有制式表格和參考名錄等有利條件，北辰區(qū)選擇基礎(chǔ)較好、面積適中的1個(gè)鎮(zhèn)開展清查試點(diǎn)。通過(guò)試點(diǎn)，收集整理發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、探討解決辦法，對(duì)共性問(wèn)題統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)方法；參與試點(diǎn)的兩員獲得了實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)內(nèi)部培訓(xùn)和相互交流，向其他普查員、普查指導(dǎo)員傳播擴(kuò)散；區(qū)污染源普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱區(qū)普查辦）工作流程、管理制度及與基層部門的對(duì)接得到實(shí)踐檢驗(yàn)，工作規(guī)范和程序進(jìn)一步豐富和完善。試點(diǎn)一周后，北辰區(qū)鋪開全區(qū)的清查工作，試點(diǎn)成果的應(yīng)用顯著提高工作效率和數(shù)據(jù)質(zhì)量。

2.4 做好清查資料的審核校對(duì)和后處理

入戶填報(bào)清查表是清查工作第一階段，確保清查表的完善、可用，形成各污染源的名錄庫(kù)才是清查的結(jié)束。凡滿足入選普查基本單位名錄的污染源，北辰區(qū)從全面行、可比性、合理性等方面對(duì)清查表進(jìn)行整體審核；從完整性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性、一致性等方面對(duì)單張清查表的各填寫指標(biāo)逐項(xiàng)核對(duì)、修改，最終做到電子文件數(shù)據(jù)與紙質(zhì)文件數(shù)據(jù)一致。對(duì)清查中發(fā)現(xiàn)不滿足入選普查基本單位名錄的污染源，逐一核實(shí)情況并整理資料存檔備查。審核校對(duì)時(shí)注重多種方法綜合利用，不同方法各有側(cè)重、相互補(bǔ)充。相關(guān)方法有企業(yè)信用信息查詢軟件、數(shù)字地圖軟件、數(shù)據(jù)處理軟件、政府部門同類相關(guān)資料等。以工業(yè)污染源和規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)清查表為例，部分內(nèi)容的核對(duì)方式如下。

表2 部分清查表內(nèi)容審核校對(duì)的方式

3 對(duì)清查階段質(zhì)量管理的思考

清查過(guò)程中，北辰區(qū)遇到了組織協(xié)調(diào)工作量大、普查對(duì)象情況多樣、清查表填報(bào)和信息審核要求高等多方面問(wèn)題，做好普查質(zhì)量管理，還應(yīng)注意做好以下幾點(diǎn)：

3.1 準(zhǔn)備工作充分是確保普查質(zhì)量的前提

污染源普查十年開展一次，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、涉及面廣，完成總體目標(biāo)需要眾多任務(wù)協(xié)同推進(jìn)，在此過(guò)程中，隨時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)新的問(wèn)題、接到新的任務(wù)。這些問(wèn)題、任務(wù)的及時(shí)有效解決，直接影響到普查進(jìn)度和成果質(zhì)量。對(duì)普查的各個(gè)環(huán)節(jié)，必須做好充分的籌劃準(zhǔn)備，要在總體技術(shù)路線和詳細(xì)的工作方案考慮可能遇到的各種情況，盡可能減少無(wú)準(zhǔn)備的空白領(lǐng)域，避免被動(dòng)應(yīng)對(duì)。

3.2 落實(shí)“應(yīng)查盡查、不重不漏”原則是質(zhì)量管理的重要手段

“應(yīng)查盡查、不重不漏”是污染源普查的基本原則，也是普查質(zhì)量管理水平的體現(xiàn)。不論是從宏觀層面的污染源種類、數(shù)量，還是微觀的清查表指標(biāo)完整性、合理性，均應(yīng)落實(shí)這兩項(xiàng)原則。入戶清查最終要依靠普查員現(xiàn)場(chǎng)走訪實(shí)現(xiàn)，要提前明確各小組負(fù)責(zé)的清查區(qū)域，做到全面覆蓋；同時(shí)，積極借助鎮(zhèn)街一線、專業(yè)的兩員，再經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)街、區(qū)普查辦兩級(jí)審核，避免區(qū)域間的重復(fù)或遺漏污染源。利用好各類名單底冊(cè)、采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方法：對(duì)清查中基礎(chǔ)信息缺失或者不全的污染源，依靠各管理部門掌握的數(shù)據(jù)對(duì)照核實(shí)；把握農(nóng)業(yè)污染源與工業(yè)源清查技術(shù)路線的差異，畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）拉網(wǎng)式排查全部覆蓋難度大，人力、時(shí)間成本高，但各鎮(zhèn)防疫員熟悉規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)情況，依托防疫員開展清查，既能“應(yīng)查盡查、不重不漏”，又可提高工作效率。

3.3 要為入戶結(jié)束后普查表的查漏補(bǔ)缺留出一定時(shí)間

現(xiàn)場(chǎng)入戶填表（外業(yè)）和資料整理審核（內(nèi)業(yè)）是污染源清查的兩個(gè)有機(jī)組成部分，缺一不可。外業(yè)工作接近完成時(shí)，海量的表格和多內(nèi)容、多層級(jí)審核流程，以及數(shù)據(jù)二次整理加工的任務(wù)，對(duì)內(nèi)業(yè)部分人力投入和時(shí)間保障將產(chǎn)生很大壓力?！靶邪倮镎甙刖攀?，各地區(qū)、各類污染源的清查表的均會(huì)存在完整性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性等各方面問(wèn)題。鑒于普查工作的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和痕跡化管理要求，要為各類問(wèn)題的上報(bào)、核實(shí)、修改留出時(shí)間；同時(shí)，清查成果的修改完善也是一個(gè)“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題———解決問(wèn)題——核實(shí)——再發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——再解決問(wèn)題——再核實(shí)”的多輪往復(fù)的過(guò)程。對(duì)此，應(yīng)有充足的思想準(zhǔn)備和時(shí)間準(zhǔn)備，方能在普查質(zhì)量和工作進(jìn)度之間取得較好的平衡。

4 對(duì)全面普查質(zhì)量管理的建議

第二次全國(guó)污染源普查已進(jìn)入全面普查階段，對(duì)做好普查階段的質(zhì)量管理提出如下建議。

4.1 發(fā)揮各級(jí)普查辦的主體作用，切實(shí)做好質(zhì)量核查工作

在普查過(guò)程中，各地區(qū)普遍借助第三方機(jī)構(gòu)開展普查工作。然而，各級(jí)政府要意識(shí)到污染源普查的責(zé)任主體是各級(jí)普查辦，在工作推動(dòng)、組織管理、成果提交方面普查辦應(yīng)發(fā)揮主體作用。各級(jí)普查辦要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，建立污染源普查數(shù)據(jù)質(zhì)量控制崗位責(zé)任制，并對(duì)普查中的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量控制和檢查驗(yàn)收。國(guó)家要求質(zhì)量核查工作覆蓋普查的全過(guò)程，要分階段進(jìn)行核查、編制質(zhì)量核查與評(píng)估報(bào)告、強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。地方普查辦要通過(guò)抽查檢查、質(zhì)量核查、日常督導(dǎo)等手段，加強(qiáng)對(duì)第三方的監(jiān)管、做好質(zhì)量管理。同時(shí)，應(yīng)將質(zhì)量核查方案中的量化指標(biāo)作為質(zhì)量管理的抓手，如“漏查率”、“重復(fù)率”和“錯(cuò)誤率”等關(guān)鍵指標(biāo)，落實(shí)考核機(jī)制，建立有效的獎(jiǎng)懲措施，通過(guò)制度建設(shè)和項(xiàng)目組織做好質(zhì)量管理。

4.2 制定標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程

污染源普查有專門的技術(shù)規(guī)定和報(bào)表制度，但國(guó)家和省市提出的各類方法和要求在向基層自上而下傳遞過(guò)程中，難免出現(xiàn)領(lǐng)會(huì)不清、把握不準(zhǔn)、落實(shí)不嚴(yán)的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)從實(shí)際需求出發(fā)，明確數(shù)據(jù)質(zhì)量目標(biāo)，編制各類標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程（Standard Operation Protocol），盡可能覆蓋普查的全過(guò)程，如兩員管理、入戶填報(bào)程序、數(shù)據(jù)錄入和提交操作，將要求書面化、具體化、規(guī)范化，有效保障基層普查機(jī)構(gòu)和一線普查員、普查指導(dǎo)員有據(jù)可依、縮小差異。普查啟動(dòng)后，需結(jié)合實(shí)際情況對(duì)各類操作規(guī)程修改完善。

4.3 做好檔案管理

污染源普查檔案是耗費(fèi)大量人力物力完成的一手資料，是普查工作成果的最終體現(xiàn)，是環(huán)境保護(hù)檔案的重要組成部分，國(guó)家明確要求做好普查檔案管理。

同一污染源完成清查和普查后，既有清查表，也有普查表，還有佐證資料，時(shí)間跨度大、資料數(shù)量多、技術(shù)要求高；加上工業(yè)污染源較大的體量，對(duì)普查檔案管理工作提出了極高要求。要按照《污染源普查檔案管理辦法》（環(huán)普查〔2018〕30號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)全國(guó)污染源普查檔案管理工作的通知》（環(huán)辦〔2008〕39號(hào)）等文件要求，結(jié)合本地實(shí)際，提前規(guī)劃、明確范圍、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、做好收集、落實(shí)專人負(fù)責(zé)，落實(shí)“一戶一檔”，規(guī)范文件命名，做好檔案的全流程管理。對(duì)紙版清查表可給出唯一識(shí)別碼，便于查找；紙質(zhì)資料要以拍照、掃描等方式電子化；將質(zhì)量管理的文件和記錄作為檔案的重要組成部分，妥善保存。此外，所有污染源普查檔案應(yīng)由普查辦保存，注意保密。

結(jié)語(yǔ)

相比清查階段，第二次全國(guó)污染源普查的全面普查階段技術(shù)要求更高、數(shù)據(jù)量更大、質(zhì)量管理和成果提交的任務(wù)更重。只有做好質(zhì)量管理，才能順利完成各項(xiàng)任務(wù)，發(fā)揮出普查成果的應(yīng)用價(jià)值。