對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的思考

菏澤市國土資源局牡丹區(qū)分局 山東菏澤 274000

增減掛鉤政策是從2006年在全國開始試點(diǎn)，其本質(zhì)是緩解耕地保護(hù)與占用兩者的矛盾，是保障科學(xué)發(fā)展，保護(hù)耕地紅線的舉措之一。促進(jìn)城鄉(xiāng)用地布局調(diào)整、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)土地資源的集約、高效和可持續(xù)利用，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚、建設(shè)用地總量不增加、耕地和基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不降低、用地布局更加合理、土地可持續(xù)利用的目標(biāo)。

1 增減掛鉤的內(nèi)涵

從總體上來說，增減掛鉤，其內(nèi)涵就是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，減少農(nóng)村建設(shè)用地，并將二者相掛鉤，與土地利用總體規(guī)劃相結(jié)合，將部分拆舊地塊，也就是計(jì)劃復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地，以及計(jì)劃用于城鎮(zhèn)建設(shè)的用地，也就是新建地塊，共同對新拆舊項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行組成，通過對建新拆舊與土地復(fù)墾，使項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地總量不增加，耕地面積保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上也不會出現(xiàn)減少，用地布局更加的合理。從增減掛鉤的含義及其目的上來說，就是在實(shí)際建設(shè)用地總規(guī)模不變的情況下，通過實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的集約節(jié)約化運(yùn)作，利用置換的方式促進(jìn)城市化、工業(yè)化的發(fā)展。但是，換個(gè)角度來說，如果從土地所有制上來看，增減掛鉤工作的實(shí)行，又是農(nóng)村土地制度的一項(xiàng)的改革[1]。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，涉及到很多方面，例如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民的利益等。所以，應(yīng)該對這些制度措施進(jìn)行重視。

2 對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的思考

2.1 增減掛鉤的操作方法

結(jié)合土地利用總體規(guī)劃，可作為建設(shè)占用耕地的指標(biāo)，用于城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)。在規(guī)劃之前，使用規(guī)劃周轉(zhuǎn)指標(biāo)是一個(gè)動態(tài)過程。結(jié)合與農(nóng)村居民點(diǎn)整理耕地和農(nóng)村工礦廢棄地等量整理相關(guān)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，可以將與周轉(zhuǎn)指標(biāo)相聯(lián)系的建設(shè)用地報(bào)項(xiàng)目區(qū)審批，方式加倍?？梢钥刂平ㄔO(shè)用地總量和耕地面積。也就是說，項(xiàng)目區(qū)建設(shè)占用耕地的規(guī)模不得超過批準(zhǔn)使用的連動周轉(zhuǎn)指數(shù)的規(guī)模，項(xiàng)目區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模不得超過縮小的農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，加大工程建設(shè)用地總量，加大建設(shè)力度，耕地面積不會減少。

2.2 外業(yè)踏勘的主要任務(wù)

（1）外業(yè)踏勘需要了解項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的大概地形，同時(shí)，在最新的變更庫中需要對項(xiàng)目區(qū)的地形現(xiàn)狀及其坡度等進(jìn)行確定，使其能夠成為對該地塊是否可行的一個(gè)評判因素。（2）外業(yè)踏勘需要對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆遷農(nóng)民的有關(guān)意見進(jìn)行征集，從而對農(nóng)民參與此次增減掛鉤工作的積極性得以充分的了解，與此同時(shí)，還需要與村委干部進(jìn)行一定的協(xié)商，使其能夠以村委為單位對農(nóng)民的拆遷意見書進(jìn)行上報(bào)。（3）外業(yè)踏勘工作應(yīng)該與政府各職能部門之間的溝通交流進(jìn)行加強(qiáng)，對本次增減掛鉤項(xiàng)目是否需要進(jìn)行單獨(dú)的補(bǔ)償進(jìn)行具體了解，并充分掌握補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相符合以及政府補(bǔ)償資金是否能夠按時(shí)到位等情況。（4）外業(yè)踏勘過程中，需要對項(xiàng)目區(qū)的主要交通情況進(jìn)行充分的了解，并對下一步增減掛鉤復(fù)墾期間是否能夠?qū)嵭袡C(jī)械化的操作進(jìn)行綜合考慮。

2.3 堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展

增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)土地資源統(tǒng)籌的重要探索，是東西部扶貧協(xié)作和對口支援地區(qū)在土地存量、流量政策上的制度創(chuàng)新，希望通過這一政策的落實(shí)，有效促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、綠色、可持續(xù)發(fā)展。該負(fù)責(zé)人表示。增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑要按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展要求，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、節(jié)約用地制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，加強(qiáng)國土空間用途管制，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引導(dǎo)和約束作用，優(yōu)化配置區(qū)域城鄉(xiāng)土地資源，保持土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定。各有關(guān)?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌組織本地區(qū)跨省域調(diào)劑有關(guān)工作，并做好與省域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的協(xié)調(diào)工作?？紤]到深度貧困地區(qū)多為生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，按照生態(tài)文明建設(shè)要求，增減掛鉤拆舊復(fù)墾區(qū)域應(yīng)按宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復(fù)墾[2]。

2.4 弄虛作假將被嚴(yán)肅查處

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策要怎樣落實(shí)？該負(fù)責(zé)人從幫扶省份和調(diào)出省份的不同任務(wù)、節(jié)余指標(biāo)使用和再分配等方面進(jìn)行了闡述。對于幫扶省份來說，以落實(shí)調(diào)劑任務(wù)為目標(biāo)，省級人民政府每年11月30日前函告自然資源部，確認(rèn)調(diào)劑任務(wù)；使用調(diào)入節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行建設(shè)的，建新方案通過自然資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在線監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行備案。對于調(diào)出省份來說，深度貧困地區(qū)所在省份應(yīng)因地制宜拆舊復(fù)墾，省級自然資源主管部門將節(jié)余指標(biāo)任務(wù)明確到市、縣；市、縣自然資源主管部門編制拆舊復(fù)墾安置方案，并通過在線監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行備案；省級人民政府每年11月30日前函告自然資源部，提出節(jié)余指標(biāo)調(diào)出申請。在節(jié)余指標(biāo)使用和再分配過程中，已確認(rèn)的幫扶省份調(diào)入節(jié)余指標(biāo)既可跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用，也可與其他計(jì)劃指標(biāo)配合使用；已核定的調(diào)出節(jié)余指標(biāo)，深度貧困地區(qū)滿3年未完成拆舊復(fù)墾驗(yàn)收的，扣回未完成部分對應(yīng)的調(diào)劑資金。用活用好政策，離不開有效監(jiān)管。該負(fù)責(zé)人表示，這既要求相關(guān)部門落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，也要健全監(jiān)管制度。在健全監(jiān)管制度方面，自然資源部將對節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑任務(wù)完成情況定期開展監(jiān)督檢查評估，評估結(jié)果作為調(diào)劑任務(wù)安排的測算依據(jù)。國家土地督察和各級自然資源主管部門也將加大日常動態(tài)巡查力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并督促糾正查處弄虛作假等違法違規(guī)行為。

3 結(jié)語

總而言之，增減掛鉤是一項(xiàng)新事物，看似簡單，卻是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。它涉及的問題深，牽扯的面廣，要注意引導(dǎo)好、指導(dǎo)好、總結(jié)好，要加強(qiáng)正面的宣傳，對存在的問題要高度重視并及時(shí)糾正。