日本的金融監(jiān)管體制改革及對(duì)中國的啟示

趙玉婷,李云靜

(1.長春光華學(xué)院 金融學(xué)院，吉林 長春 130157； 2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，遼寧 大連 116025)

金融是國家重要的核心競(jìng)爭力，金融體系的健康穩(wěn)定運(yùn)行對(duì)于任何國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定都至關(guān)重要；而一個(gè)良好的金融體系需要一套完備的金融監(jiān)管體制來加以引導(dǎo)和約束，才能健康有序地發(fā)展。世界各國都致力于建立有效的金融監(jiān)管體制。日本等國家經(jīng)過不斷摸索和改革，最終形成了一套與國情相適應(yīng)的現(xiàn)代化金融監(jiān)管體制，極大地促進(jìn)了本國金融業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在我國，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，金融監(jiān)管體制改革勢(shì)在必行。[1]因此，研究和借鑒日本等國家金融監(jiān)管體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、日本金融監(jiān)管體制改革的主要內(nèi)容及發(fā)展歷程

(一)二戰(zhàn)后日本傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制的完善和成熟

日本在二戰(zhàn)后開始著手恢復(fù)本國經(jīng)濟(jì)，最終在20世紀(jì)50年代形成了一套較為健全的金融監(jiān)管制度。主要包括：(1)金融行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管制。日本的金融機(jī)構(gòu)受到大藏省的嚴(yán)格管理，新設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)須符合大藏省設(shè)置的最低資本金標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)須經(jīng)過大藏省的主觀評(píng)判才能從事經(jīng)營活動(dòng)。(2)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍管制。二戰(zhàn)后，日本的金融業(yè)實(shí)行兩個(gè)層次的分業(yè)經(jīng)營：一是銀行、證券、保險(xiǎn)三大行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營；二是銀行內(nèi)部實(shí)行并不十分嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營。(3)金融機(jī)構(gòu)價(jià)格競(jìng)爭和非價(jià)格競(jìng)爭管制。價(jià)格競(jìng)爭管制主要有存貸款利率管制和證券市場(chǎng)價(jià)格管制；非價(jià)格競(jìng)爭管制主要是對(duì)金融機(jī)構(gòu)開設(shè)分支機(jī)構(gòu)管制。(4)銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)與證券非法交易管制。大藏省負(fù)責(zé)控制銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，日本銀行對(duì)與其往來的銀行采取現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查管制措施。對(duì)證券不正當(dāng)交易行為的管制，主要是對(duì)價(jià)格操縱行為和內(nèi)幕交易行為的管制。

(二)泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后日本傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制的衰退

20世紀(jì)70年代，日本面臨著國內(nèi)和國際環(huán)境的雙重變化，護(hù)送船隊(duì)式的金融監(jiān)管體制已不再適應(yīng)當(dāng)時(shí)的形勢(shì)，逐漸開始崩潰。在重重壓力之下，70年代末，日本進(jìn)行了金融自由化改革，逐步放松金融監(jiān)管，提高利率市場(chǎng)化程度。在這次改革中，銀行租金被大量減少，傳統(tǒng)的安全機(jī)制遭到破壞，但改革并未觸動(dòng)大藏省的利益，沒有從根本上改變?nèi)毡咀o(hù)送船隊(duì)式的監(jiān)管制度。泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，大藏省依然不公開銀行的不良債權(quán)數(shù)額、不追究破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任，且以住專重建計(jì)劃作為幌子來使銀行拖延處理不良債權(quán)，最后被迫動(dòng)用稅金來解決住專問題。大藏省的這種不公開、不透明、不追究責(zé)任以及采取拖延政策的做法隨著時(shí)間的推移愈演愈烈。1995年東京共同銀行的成立終結(jié)了這種個(gè)別指導(dǎo)下的救濟(jì)合并處理方式，此后，大藏省不得不允許銀行停業(yè)倒閉，進(jìn)行破產(chǎn)處置。[2]大藏省采取的一系列政策以失敗告終，這標(biāo)志著日本傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制的結(jié)束，一種既能適應(yīng)開放競(jìng)爭環(huán)境，又能抵御金融危機(jī)的新型金融監(jiān)管體制正在醞釀。

(三)亞洲金融危機(jī)后日本向新型金融監(jiān)管體制的變革

在日本的傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制土崩瓦解之后，為了應(yīng)對(duì)開放競(jìng)爭的國際環(huán)境并抵御金融危機(jī)，日本政府從1996年開始改革，最終于2001年建立起高度集中的新型金融監(jiān)管體制。

1996年6月，日本政府修改了《存款保險(xiǎn)法》，增加了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職權(quán)、業(yè)務(wù)范圍等，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)參保的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。將原存款保險(xiǎn)制度規(guī)定的全額賠付變?yōu)椴糠仲r付，并從2001年3月延期至2004年4月后執(zhí)行，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性得到增強(qiáng)。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，日本的金融系統(tǒng)遭到巨大沖擊，大型金融機(jī)構(gòu)相繼破產(chǎn)。為了挽救本國金融體系，日本政府于1998年3月投入了30萬億日元資本來保護(hù)存款者權(quán)益并處理破產(chǎn)銀行。同時(shí)，日本成立了金融危機(jī)管理審查委員會(huì)，向21家銀行注入1.8萬億日元公共資本，以期提高銀行的自有資本比率，但是依然未能抵御危機(jī)。大藏省不得不改變以往的拖延政策，下令對(duì)北海道拓殖銀行進(jìn)行破產(chǎn)清算，且正式承認(rèn)銀行的真實(shí)不良債權(quán)數(shù)額遠(yuǎn)超公布值，這標(biāo)志著傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制正在向新型監(jiān)管體制轉(zhuǎn)折。 1998年4月1日，新《日本銀行法》正式實(shí)施，法律規(guī)定了日本銀行作為中央銀行的職能，強(qiáng)化了日本銀行在貨幣政策委員會(huì)的決策權(quán)。同時(shí)，日本銀行有權(quán)對(duì)在其銀行開戶和與其有交易的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查。大藏省對(duì)日本銀行的業(yè)務(wù)指令權(quán)和高級(jí)職員罷免權(quán)等一律廢除，日本銀行開始擺脫大藏省的控制，獨(dú)立性大大增加。

到了21世紀(jì)，為了進(jìn)一步集中金融監(jiān)管權(quán)力，提高監(jiān)管效率，日本政府又進(jìn)行了一系列改革。2000年3月，日本政府將中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)由地方收歸中央，交由金融監(jiān)督廳監(jiān)管。2000年7月，日本政府將金融監(jiān)督廳和大藏省金融企劃局合并，成立了金融廳，原來由大藏省負(fù)責(zé)的金融制度規(guī)劃設(shè)計(jì)事務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑趶d負(fù)責(zé)。2001年1月撤銷了金融再生委員會(huì)，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處置職能也遷移至金融廳，金融廳由此成為日本金融監(jiān)管體系的最高行政部門。金融廳是總理府的外設(shè)局，設(shè)長官一人，由首相直接任命，下設(shè)總務(wù)企劃局、檢查局和監(jiān)督局三個(gè)職能部門，分別負(fù)責(zé)制定金融廳的總體規(guī)劃和金融制度、對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查；還設(shè)有證券交易監(jiān)督委員會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師監(jiān)查審查會(huì)、金融審議會(huì)、企業(yè)會(huì)計(jì)審議會(huì)等六個(gè)專門委員會(huì)，分別對(duì)不同種類的金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。此時(shí)，日本的分業(yè)監(jiān)管模式被打破，金融監(jiān)管變得集中和統(tǒng)一。大藏省改名為財(cái)務(wù)省，僅負(fù)責(zé)對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管。財(cái)務(wù)省的下屬地方財(cái)務(wù)局委托交由金融廳監(jiān)管。

(四)次貸危機(jī)后日本金融監(jiān)管體制的改革

二、日本金融監(jiān)管體制改革的成效與不足

二戰(zhàn)后，日本的金融監(jiān)管體制改革取得了相當(dāng)大的成效，使日本經(jīng)濟(jì)安全度過了金融危機(jī)，維護(hù)了國內(nèi)金融體系的穩(wěn)定。但是，歷史遺留的復(fù)雜問題和新型監(jiān)管制度帶來的新問題相互交加，也影響了日本金融監(jiān)管的有效性。

(一)日本金融監(jiān)管體制改革取得的成效

1.增強(qiáng)了金融監(jiān)管主體的獨(dú)立性。二戰(zhàn)后的傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制幾乎是由大藏省控制的，改革設(shè)立了金融監(jiān)督廳，將一部分金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來。盡管金融監(jiān)督廳制定法律框架還是由大藏省決定，人員組成也幾乎都來自大藏省，但是，為了應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)對(duì)國內(nèi)金融體系的摧殘，金融監(jiān)督廳采取了果斷措施，公布了不良債權(quán)真實(shí)數(shù)額，將日本長期信用銀行和債券信用銀行進(jìn)行國有化，以此擺脫大藏省的控制，最終成為一個(gè)獨(dú)立性很強(qiáng)的機(jī)構(gòu)。隨后，以金融監(jiān)督廳為基礎(chǔ)設(shè)立了金融廳，金融廳在金融監(jiān)管的獨(dú)立性上再次全面升級(jí)，成為日本新型監(jiān)管體系的核心。[4]金融監(jiān)管主體獨(dú)立性的增強(qiáng)，使得其對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更加專業(yè)和有效，不再像以前那樣隨意。

2.金融監(jiān)管的重點(diǎn)由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟊O(jiān)管。日本傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體制十分重視事前監(jiān)管，建立了一套事前的保護(hù)性規(guī)制，但是事后監(jiān)管不足的弊端在危機(jī)中也逐漸暴露出來。因此，日本在金融監(jiān)管體制改革中更加重視事后監(jiān)督，加強(qiáng)了事后安全網(wǎng)的建設(shè)。首先，改革存款保險(xiǎn)制度，建立保險(xiǎn)契約者保護(hù)機(jī)構(gòu)，完善投資者保護(hù)基金制度，建立起長期安排與短期措施相結(jié)合的存款保險(xiǎn)制度。其次，通過修訂《金融再生法》、《存款保險(xiǎn)法》等法律，加強(qiáng)了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處置；并加大力度處理金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)，采取措施預(yù)防金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。

3.金融監(jiān)管提升了金融體系的市場(chǎng)化程度。改革后，金融監(jiān)管縮小了監(jiān)管部門的行政監(jiān)管范圍，監(jiān)管部門不再對(duì)金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)加以干涉，金融機(jī)構(gòu)間主要通過市場(chǎng)競(jìng)爭來發(fā)展業(yè)務(wù)。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理，更加注重建立和完善信息披露機(jī)制，并提升金融中介機(jī)構(gòu)的作用。改革中還糾正了早期的行政命令、指導(dǎo)等方式，實(shí)行以自有資本比率為指標(biāo)的早期糾正措施，監(jiān)管者對(duì)于不符合標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)要采取具體措施進(jìn)行糾正。[5]這種市場(chǎng)化的改革充分發(fā)揮了市場(chǎng)本身的約束機(jī)制，順應(yīng)了金融自由化的趨勢(shì)。

4.金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)比率明顯下降。20世紀(jì)90年代初日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，包括大型企業(yè)在內(nèi)的大量金融企業(yè)破產(chǎn)倒閉，金融機(jī)構(gòu)也因此積聚了巨額不良債權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年12月到1998年9月，日本銀行的不良債權(quán)總額從40萬億日元上升至87.5萬億日元。經(jīng)過90年代末的金融監(jiān)管體制改革， 2001～2008年日本金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)比率呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)，2008年下降到了2%左右。2006年，日本的幾個(gè)大型企業(yè)集團(tuán)，如三菱日聯(lián)金融集團(tuán)、瑞穗金融集團(tuán)、住友三井金融集團(tuán)的不良貸款率分別降至1.46%、1.80%和1.82%。日本金融機(jī)構(gòu)化解不良債權(quán)的能力大幅提升，盈利水平也隨之提高。

5.金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力有效提升。2009年次貸危機(jī)之后，世界主要發(fā)達(dá)國家的金融體系都遭受了嚴(yán)重的打擊，唯獨(dú)日本的金融體系卻表現(xiàn)得非常穩(wěn)定，除了2009年日本的股市和債市波動(dòng)較大以外，金融體系并未遭受很大損失。到2008年9月，日本國內(nèi)四家大型金融機(jī)構(gòu)的總損失只占全球總損失的1.1%左右，約為1.39萬億日元，這個(gè)數(shù)額在當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)體中是最少的。這得益于日本金融監(jiān)管體制的改革。改革不僅加強(qiáng)了危機(jī)的事前防范，使得金融危機(jī)的傳染效應(yīng)未能大幅度波及到日本的金融體系，而且抓住了危機(jī)后的機(jī)遇，果斷收購了美國遭受重創(chuàng)的大型金融公司。日本金融機(jī)構(gòu)在次貸危機(jī)中的出色表現(xiàn)足以證明其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力得到了較大的提升，也顯示出日本的金融監(jiān)管體制改革取得了巨大的成效。[6]

(二)日本金融監(jiān)管體制改革存在的不足

1.職能監(jiān)管的有效性不足。日本的監(jiān)管體制從分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變成了職能監(jiān)管，改革后創(chuàng)設(shè)了金融廳，金融廳依據(jù)監(jiān)管業(yè)務(wù)的不同對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，成立了不同監(jiān)管職能的專業(yè)部門。日本還在職能監(jiān)管的前提下進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管，職能監(jiān)管部門下設(shè)行業(yè)細(xì)分科室，以期達(dá)到職能監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一。但是由于忽略了不同行業(yè)間業(yè)務(wù)性質(zhì)和金融風(fēng)險(xiǎn)的差異性，使得監(jiān)管的有效性大打折扣。這需要監(jiān)管人員改變監(jiān)管策略并逐漸適應(yīng)新的體制機(jī)制，不可能取得立竿見影的成效。日本金融業(yè)的發(fā)展有其特殊性，不能照搬照抄別國的監(jiān)管模式，因此還需要摸索出一條適應(yīng)本國國情的特色監(jiān)管模式。

在鼻咽癌的治療中，調(diào)強(qiáng)放射治療是一種有效的治療方法。調(diào)強(qiáng)放射治療技術(shù)，早在上個(gè)世紀(jì)就已經(jīng)產(chǎn)生，隨著人們認(rèn)識(shí)的不斷提升，以及這項(xiàng)技術(shù)的日益發(fā)展進(jìn)步，目前在很多腫瘤的放射治療中，都采用了調(diào)強(qiáng)放射治療的方法。該技術(shù)特點(diǎn)是，其從三維角度獲取靶區(qū)形狀，根據(jù)預(yù)先設(shè)定方式調(diào)整每個(gè)照射野的輸出劑量，進(jìn)而得到和治療靶區(qū)適形的照射劑量三維分布，減少對(duì)正常組織的不良影響[9-10]。同時(shí)，靶區(qū)的治療劑量能夠得到提高，在減少并發(fā)癥的同時(shí)，也能夠使腫瘤治療效果得到改善，患者的生活質(zhì)量也能夠得到提高。在他人研究中，采用這種方法治療鼻咽癌患者，總有效率為94.22%，副反應(yīng)率為11.28%，證明了該方法的有效性和安全性。

2.監(jiān)管協(xié)調(diào)缺乏制度保障。在金融監(jiān)管上，各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間和監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)困難，缺乏一套完整的協(xié)調(diào)保障制度。由于金融廳和日本銀行之間溝通不暢，在執(zhí)行監(jiān)管時(shí)容易出現(xiàn)不必要的監(jiān)管重疊，降低了監(jiān)管效率；其余大小監(jiān)管機(jī)構(gòu)和部門也存在很多類似的協(xié)調(diào)困難現(xiàn)象。雖然日本在金融監(jiān)管體制改革后建立了總務(wù)局或總務(wù)課來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，但囿于傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制的慣性，各部門之間或部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)還主要是通過私交進(jìn)行溝通。這種長期形成的協(xié)調(diào)方式隨意性很大，且缺乏制度保障，很容易出現(xiàn)濫用職權(quán)、以公謀私等弊端，損害了金融監(jiān)管的權(quán)威和效率。

3.金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系薄弱。日本傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體系給予金融機(jī)構(gòu)充分的保護(hù)和嚴(yán)格的限制，造成了金融機(jī)構(gòu)過度依賴政府的保護(hù)和管制，自身的風(fēng)險(xiǎn)控制能力很弱，缺乏專門的內(nèi)部控制體系。日本金融監(jiān)管體系改革后，政府的行政監(jiān)管范圍縮小，金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化程度提高，但如果金融機(jī)構(gòu)缺乏完善的內(nèi)部控制體系，就很容易造成內(nèi)部結(jié)構(gòu)的混亂，難以在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭中生存和發(fā)展。健全市場(chǎng)監(jiān)管體系，從整體上提升市場(chǎng)監(jiān)管水平是長期的由淺入深的過程，需要金融體系的各方積極配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)。[7]

4.不良債權(quán)問題尚未完全解決。泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅使得大量金融機(jī)構(gòu)遺留了巨額不良債權(quán)。雖然20世紀(jì)90年代的改革使得日本大型金融企業(yè)的不良貸款比率有所下降，但是很多中小金融企業(yè)遺留的不良債權(quán)問題仍未得到妥善解決。改革中通過金融結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰了一部分競(jìng)爭力低下的企業(yè)，但此舉又為金融機(jī)構(gòu)增加了新的不良債權(quán)。這對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，無疑是雪上加霜。如何抑制不良債權(quán)的增長，并從根本上克服不良債權(quán)問題，是日本金融監(jiān)管體制面臨的重大難題。

三、日本金融監(jiān)管體制改革的主要制約因素

二戰(zhàn)之后到亞洲金融危機(jī)爆發(fā)的這段時(shí)期，日本傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體制已逐漸不適應(yīng)國際上自由競(jìng)爭的金融格局，全球經(jīng)濟(jì)一體化帶來的危機(jī)也時(shí)刻威脅和考驗(yàn)著日本傳統(tǒng)保守、嚴(yán)格管制的金融監(jiān)管體系，改革迫在眉睫。

(一)大藏省權(quán)力過大滋生了嚴(yán)重的內(nèi)部腐敗

二戰(zhàn)后，大藏省在金融監(jiān)管上獨(dú)攬行政權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)，日本銀行內(nèi)部高級(jí)官員的罷免權(quán)和金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指令權(quán)等統(tǒng)統(tǒng)掌握在大藏大臣手中，大藏省至高無上的權(quán)力使得它可以隨意配置金融資源，而不在意其行為是否符合市場(chǎng)規(guī)律，是否有利于金融系統(tǒng)的健康有序發(fā)展，這就造成了金融監(jiān)管體制運(yùn)行效率的低下。過大的權(quán)力必然帶來腐敗的滋生，以權(quán)謀私、官商勾結(jié)現(xiàn)象層出不窮，金融業(yè)內(nèi)因賄賂而被曝光的丑聞屢見不鮮。在大藏省長期統(tǒng)治的時(shí)期里，這種腐敗問題逐漸積累，已經(jīng)根深蒂固，腐敗早已不是個(gè)別官員的問題，而是形成了一個(gè)自上而下的腐敗利益鏈，牽一發(fā)而動(dòng)全身。大藏大臣為了繼續(xù)獲得穩(wěn)定的巨額利益，就必然要極力維護(hù)自身的權(quán)力地位，阻撓一切縮小其行政和監(jiān)管權(quán)限的改革。而改革必然要觸及權(quán)力集團(tuán)的利益，大藏省便首當(dāng)其沖。因此，大藏省成為了阻礙和拖延改革的關(guān)鍵因素。

(二)金融體系壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重

二戰(zhàn)后，日本政府在金融業(yè)的每一個(gè)領(lǐng)域都設(shè)置了專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，這些金融機(jī)構(gòu)在政府的支持下幾乎達(dá)到了絕對(duì)控制的壟斷地位。日本的銀行間、信用組合間、信用金庫間都形成了行業(yè)壟斷，行業(yè)卡特爾現(xiàn)象非常嚴(yán)重，它們制定統(tǒng)一的高利率，并分割勢(shì)力范圍，對(duì)借款者附加無理的條件，使得借款者的借款成本大幅提高，而那些壟斷的金融機(jī)構(gòu)卻獲得了豐厚的收益。這種壟斷嚴(yán)重限制了其他金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，遏制了行業(yè)內(nèi)的有益競(jìng)爭，使得行業(yè)發(fā)展喪失了活力。壟斷機(jī)構(gòu)可以不費(fèi)吹灰之力就享有巨額的利益。這些壟斷集團(tuán)的行為極大地降低了日本金融監(jiān)管體系的效力，抑制了金融體系市場(chǎng)化程度和競(jìng)爭力的提高，使得金融監(jiān)管處于低效率狀態(tài)。

(三)金融體系內(nèi)經(jīng)營活動(dòng)不公開透明

日本金融機(jī)構(gòu)從事經(jīng)營活動(dòng)存在的不公開、不透明現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上是以行政上處于支配控制核心地位的大藏省為背景的。大藏省集金融的行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)于一身，裁決命令超越法律和司法控制范圍，這種獨(dú)大的權(quán)力使得銀行等金融機(jī)構(gòu)在從事經(jīng)營活動(dòng)時(shí)無需畏懼經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，也不用承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的后果。它們的經(jīng)營不公開、不透明，公眾對(duì)其經(jīng)營狀況一無所知。當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)時(shí)，它們也不必公布于眾。大藏省通過這種方式掩蓋和遮擋金融體系內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，使得金融體系表面上處于一種“和平”狀態(tài)，目的是為了贏得大眾的信任，維護(hù)自身權(quán)力的穩(wěn)定。大藏省控制金融監(jiān)管體系時(shí)期，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動(dòng)的不公開、不透明現(xiàn)象，極不利于金融監(jiān)管作用的發(fā)揮，嚴(yán)重削弱了監(jiān)管效果。

(四)政府對(duì)金融體系的行政干預(yù)過多

在二戰(zhàn)后護(hù)送船隊(duì)式的金融監(jiān)管體制中，大藏省對(duì)日本金融體系的過度保護(hù)——即使競(jìng)爭力極差的金融機(jī)構(gòu)也不讓其掉隊(duì)——嚴(yán)重阻礙了金融體系的自由化發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制的形成。日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，政府對(duì)大型銀行等金融機(jī)構(gòu)分次注入大量財(cái)政資金，以提高資本充足率，幫助它們抵御經(jīng)濟(jì)危機(jī)。還通過投入公共資本來保護(hù)存款者利益，并處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)事故。東亞金融危機(jī)和次貸危機(jī)中，政府又通過大力注資來進(jìn)一步提升金融機(jī)構(gòu)的資本充足率。雖然政府的資金援助能在短期內(nèi)解決金融機(jī)構(gòu)的燃眉之急，緩解國內(nèi)緊張局勢(shì)，但是從可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)看，則極不利于金融自由化的發(fā)展。過度的保護(hù)不僅造成了資源的浪費(fèi)，還嚴(yán)重影響了監(jiān)管效果。

四、當(dāng)前我國金融監(jiān)管面臨的主要問題及改革的路徑選擇

(一)當(dāng)前我國金融監(jiān)管面臨的主要問題

我國分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制確立于分業(yè)經(jīng)營的金融體系形成之后，中國人民銀行主要負(fù)責(zé)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和執(zhí)行貨幣政策等職能，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分別監(jiān)管銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)?！耙恍腥龝?huì)”雖然都有各自的監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，但是面對(duì)國內(nèi)日益復(fù)雜的金融監(jiān)管環(huán)境，這種監(jiān)管體制也存在一些不容忽視的問題。

1.應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和宏觀審慎監(jiān)管的機(jī)制尚未完全形成。對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，我國“一行三會(huì)”的體制機(jī)制尚難以快速、準(zhǔn)確地加以識(shí)別和進(jìn)行有效的管控。在宏觀審慎監(jiān)管上，央行的監(jiān)管目標(biāo)還不夠明確，配套措施還不夠完善，監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力尚有待提高。[8]2017年7月召開的全國金融工作會(huì)議設(shè)立了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，重點(diǎn)強(qiáng)化央行的宏觀審慎監(jiān)管職能，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這說明政府已經(jīng)開始重視這方面的問題。但是由于具體的措施和機(jī)制還在構(gòu)建之中，改革尚需時(shí)日。

2.對(duì)影子銀行的金融監(jiān)管存在漏洞?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的發(fā)展帶動(dòng)了一大批互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的興起，而以互聯(lián)網(wǎng)金融為基礎(chǔ)的影子銀行卻接二連三出現(xiàn)重大事故，如P2P網(wǎng)貸資金鏈斷裂、互聯(lián)網(wǎng)非法集資等，這一系列問題的出現(xiàn)實(shí)質(zhì)上暴露了我國金融監(jiān)管的漏洞。首先，因民間資本進(jìn)入金融業(yè)受到嚴(yán)格限制，大量的社會(huì)資本游離于監(jiān)管視閾之外。網(wǎng)上理財(cái)、線上投融資、互聯(lián)網(wǎng)非法集資等金融活動(dòng)得不到有效監(jiān)管。其次，分業(yè)監(jiān)管體制下的各個(gè)監(jiān)管部門相互分割，監(jiān)管界限涇渭分明，而一些互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)正是利用這種監(jiān)管分工上的局限把證券、基金、銀行等融為一體，在監(jiān)管的空隙之中從事非法金融活動(dòng)。再次，金融基礎(chǔ)設(shè)施分立，缺乏統(tǒng)一的金融登記、統(tǒng)計(jì)、結(jié)算系統(tǒng)，對(duì)于體制外的風(fēng)險(xiǎn)無法進(jìn)行有效的識(shí)別和估計(jì)。

3.分業(yè)監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)困難。我國的金融業(yè)正在向混業(yè)經(jīng)營的模式轉(zhuǎn)變，銀行、證券、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)之間的界限已變得十分模糊，而現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制存在著監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問題，各監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)困難，監(jiān)管手段也有待改進(jìn)和加強(qiáng)。在我國，中國人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管金融控股公司的母公司，其他三會(huì)則按行業(yè)分別負(fù)責(zé)監(jiān)管其旗下的子公司。由于分業(yè)監(jiān)管的三會(huì)之間彼此獨(dú)立，互相分割，并沒有建立起有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致金融控股公司的某些業(yè)務(wù)被重復(fù)監(jiān)管，某些業(yè)務(wù)則缺乏監(jiān)管，滋生了一些監(jiān)管套利行為。目前用于規(guī)范金融控股公司的法律法規(guī)僅限于集團(tuán)內(nèi)部的關(guān)聯(lián)交易，其他一些容易導(dǎo)致較大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)還沒有相關(guān)法律約束。隨著混業(yè)經(jīng)營的持續(xù)推進(jìn)，集團(tuán)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，金融機(jī)構(gòu)很可能對(duì)其產(chǎn)生“大而不倒”的預(yù)期，從而導(dǎo)致其更多從事高風(fēng)險(xiǎn)高收益的業(yè)務(wù)，進(jìn)一步增加監(jiān)管的難度。

(二)我國金融監(jiān)管體制改革的路徑選擇

1.強(qiáng)化央行在宏觀審慎監(jiān)管中的地位和作用。日本在2001年建立起了以金融廳和日本銀行為主的宏觀審慎監(jiān)管體系，重點(diǎn)強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。金融廳主要負(fù)責(zé)實(shí)施行政處罰，日本銀行主要負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和識(shí)別，二者分工明確，協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化了對(duì)日本金融體系的有效監(jiān)管。在我國，中央銀行有調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和制定貨幣政策的職責(zé)，對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)的把握和貨幣形勢(shì)的分析具有不可取代的優(yōu)勢(shì)，而且中央銀行在履行支付、結(jié)算職能上擁有大量信息，對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)賦予央行在宏觀審慎監(jiān)管上的特別權(quán)力和主導(dǎo)地位，在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融體系的穩(wěn)定上發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2.加強(qiáng)微觀審慎監(jiān)管，全面覆蓋金融行業(yè)。日本在金融監(jiān)管體系改革中加強(qiáng)了微觀審慎監(jiān)管，彌補(bǔ)了金融監(jiān)管的空白，取得了明顯的效果。在我國，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)在履行微觀審慎監(jiān)管職能時(shí)，要實(shí)現(xiàn)對(duì)金融行業(yè)的全覆蓋；對(duì)于以往監(jiān)管不到位的影子銀行、金融衍生產(chǎn)品、私募基金等更要加強(qiáng)監(jiān)管。為了逐步適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢(shì)，一方面，“三會(huì)”的監(jiān)管模式要逐漸由行業(yè)監(jiān)管向職能監(jiān)管轉(zhuǎn)變[9]；另一方面，“三會(huì)”要?jiǎng)澢甯髯缘谋O(jiān)管界限，盡可能避免重復(fù)監(jiān)管。同時(shí)，微觀審慎監(jiān)管要與宏觀審慎監(jiān)管相互配合，保持一致；微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)要建立起一套完備的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)警、識(shí)別和評(píng)估，為宏觀審慎監(jiān)管提供信息支持，共同防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

3.金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新相結(jié)合，互相促進(jìn)和補(bǔ)充。日本在20世紀(jì)90年代的金融監(jiān)管體制改革是一次制度上的重大創(chuàng)新，改革適應(yīng)了當(dāng)時(shí)日本國內(nèi)外自由競(jìng)爭的金融環(huán)境，弱化了行政干預(yù)，發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的獨(dú)特作用。為了適應(yīng)豐富多樣的金融需求，我國的金融監(jiān)管模式需要在充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用方面進(jìn)行大膽的改革，以激發(fā)市場(chǎng)在創(chuàng)新中的活力，有效促進(jìn)金融創(chuàng)新。同時(shí)，加強(qiáng)金融監(jiān)管，為金融創(chuàng)新營造健康的環(huán)境。

4.加強(qiáng)金融監(jiān)管立法，完善法律保障體系。日本國會(huì)所立的上位法規(guī)定了相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍、部門規(guī)章以及日常監(jiān)管工作規(guī)范。金融廳依據(jù)《銀行法》、《證券法》等對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，形成了一套較為完善的法律體系。在我國，金融業(yè)的快速發(fā)展需要金融立法的加強(qiáng)與之相適應(yīng)，才能避免某些領(lǐng)域監(jiān)管的空白，為金融發(fā)展保駕護(hù)航。