水利財政預(yù)算績效管理存在的問題及對策探討
——以水利部淮河水利委員會為例

鄭家虎

一、水利部淮河水利委員會預(yù)算績效管理工作的基本情況

（一）水利部淮河水利委員會單位簡介

水利部淮河水利委員會是水利部派出的淮河流域水資源綜合規(guī)劃、治理開發(fā)、統(tǒng)一調(diào)度和工程管理的流域管理專職機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)屬于正廳局級單位，總部位于安徽省蚌埠市。

淮委的管轄范圍主要涉及淮河流域和山東半島區(qū)域，職能特點(diǎn)是具有行政職能的事業(yè)單位。根據(jù)國家有關(guān)法律和水利部的規(guī)定，主要負(fù)責(zé)保障流域水資源的合理開發(fā)利用、管理和監(jiān)督、保護(hù)工作，防治水旱災(zāi)害，指導(dǎo)水文和水土流失防治工作。職權(quán)范圍內(nèi)涉水事務(wù)管理、水政監(jiān)察和水行政執(zhí)法，以及沂沭泗地區(qū)重要控制性閘壩和河道管理等工作。

（二）水利部淮河水利委員會預(yù)算績效管理工作的成效

近年來，淮河水利委員會按照財政部統(tǒng)一部署，貫徹落實財政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算管理績效的指導(dǎo)意見》和《預(yù)算管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，根據(jù)財政部《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)﹝2015﹞88號）和《預(yù)算績效管理工作考核辦法》（財預(yù)﹝2015﹞25號）的要求，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，不斷提高預(yù)算績效管理工作的質(zhì)量和水平，嚴(yán)格貫徹水利預(yù)算管理“三項機(jī)制”，通過幾年的探索實踐，項目績效管理水平不斷提升，逐步實現(xiàn)了從“過程管理”到“效果管理”、從“事后自評”到“事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中實施績效比對、事后進(jìn)行績效自評”的全過程績效管理的轉(zhuǎn)變。

二、水利部淮河水利委員會財政預(yù)算績效管理存在的問題

淮河水利委員會預(yù)算績效管理工作雖然取得了較大的成績，但仍然存在一些不足之處，在預(yù)算管理體系、執(zhí)行、監(jiān)控等環(huán)節(jié)需進(jìn)一步改進(jìn)。

（一）預(yù)算管理體系存在的問題

淮委預(yù)算管理績效評價雖然建立起了基本的指標(biāo)體系框架，但財政預(yù)算績效體系部分?jǐn)?shù)量指標(biāo)難以量化，因此有待完善。隨著淮河治理工作的不斷開展，項目數(shù)量正在逐步增加，有些項目的數(shù)量指標(biāo)難以量化，不利于項目績效評價的效果。尤其是某些真正能體現(xiàn)本組織財政預(yù)算相關(guān)項目效果的個性指標(biāo)，由于設(shè)置難度較大，還不能滿足目前工作開展的需要，如效益指標(biāo)等無法做到細(xì)化和定量，影響了指標(biāo)的制定和評價。

（二）預(yù)算管理執(zhí)行過程中存在的問題

首先，預(yù)算執(zhí)行均衡性不足?；次糠重斦A(yù)算項目沒有按計劃和要求完成，項目的實際支付進(jìn)度難以與預(yù)算保持完全一致，對預(yù)算執(zhí)行支付的均衡影響較大。其次，淮委的財政預(yù)算的執(zhí)行透明度不夠?；次谪斦A(yù)算執(zhí)行的過程中，在財政預(yù)算資金的投向和使用等方面沒有及時、全面、準(zhǔn)確地向組織內(nèi)部和外界披露。最后，資料檔案管理工作的規(guī)范化、條理化不足?；春铀瘑T會在之前的績效評價中，還部分存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集不夠充分、存放條理性不強(qiáng)等現(xiàn)象，由此影響了淮委的財政績效評價工作質(zhì)量。

（三）預(yù)算績效監(jiān)控過程中存在的問題

財政預(yù)算績效體系的實施，全過程需要有效的監(jiān)控，才能保證財政預(yù)算績效的有效提升。而淮河水利委員會的財政預(yù)算績效監(jiān)控還存在各方面的不足，由此影響了組織的財政預(yù)算績效體系實施的有效性。

第一，績效監(jiān)控認(rèn)識不到位。淮委的一些單位尤其是基層預(yù)算單位，對財政預(yù)算績效中期監(jiān)控的認(rèn)識不到位，在資料整理和配合第三方機(jī)構(gòu)工作時不夠主動，導(dǎo)致監(jiān)控結(jié)果沒有準(zhǔn)確反映實際績效目標(biāo)運(yùn)行情況。

第二，績效監(jiān)控的手段不夠“硬”。由于淮委的財政預(yù)算績效監(jiān)控的手段主要是依靠網(wǎng)上系統(tǒng)的申報和第三方機(jī)構(gòu)的檢查，這些方式和手段由于技術(shù)的限制和時間的倉促，監(jiān)控的效果往往打了折扣，反映問題不夠全面。

第三，績效監(jiān)控的糾錯和責(zé)任落實機(jī)制不夠完善。財政預(yù)算績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題，其整改多是說明和補(bǔ)救，一些無法整改的往往以下不為例為借口不了了之，由此而不能充分引起相關(guān)部門的重視，也不利于責(zé)任追加落實。

第四，預(yù)算績效管理指標(biāo)體系不夠完善，影響績效監(jiān)控效果。對于一些社會管理事業(yè)類項目，如防汛、水政執(zhí)法監(jiān)督等涉及政府基本職能的事業(yè)，以及受益對象不確定的公共服務(wù)，如流域水利工程管理，涉及面廣，不確定因素多，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等績效評價都很難量化，由此使績效監(jiān)控難以落實。

三、水利部淮河水利委員會財政預(yù)算績效管理改進(jìn)的對策

（一）增強(qiáng)對財政預(yù)算績效管理的認(rèn)識

隨著財政預(yù)算管理的發(fā)展，財政預(yù)算管理面臨許多新的問題，從而需要進(jìn)一步增強(qiáng)對財政預(yù)算績效管理的認(rèn)識。淮委可以充分利用新聞媒體、組織自身的網(wǎng)絡(luò)平臺、微信公眾號、自辦刊物和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等形式，對預(yù)算績效管理理念進(jìn)行廣泛深入的宣傳，加強(qiáng)淮委各預(yù)算單位和社會公眾對預(yù)算績效管理改革重要性、必要性的認(rèn)識，使各預(yù)算單位的績效意識不斷增強(qiáng)，員工的參與意識普遍增強(qiáng)，從而營造良好的氛圍，使各級管理者和廣大員工對預(yù)算績效管理工作的重視度得到較大提升。逐步形成以提高資金使用績效為目標(biāo)、以結(jié)果為導(dǎo)向的管理理念。

（二）完善預(yù)算管理體系

構(gòu)建科學(xué)合理的財政預(yù)算績效考核指標(biāo)體系，是進(jìn)行財政績效管理的重要前提和基礎(chǔ)，因此，淮委必須重視財政預(yù)算績效指標(biāo)體系的構(gòu)建和完善。

淮委應(yīng)當(dāng)在上級主管部門的指導(dǎo)下進(jìn)一步對指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化，使績效評價指標(biāo)更加合理、簡明、有效。只有完備的績效評價指標(biāo)體系才能有針對性地指導(dǎo)具體工作。通過加強(qiáng)績效指標(biāo)體系建設(shè)，真正實現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的目標(biāo)。

（三）加大預(yù)算管理執(zhí)行力度

預(yù)算管理的規(guī)劃再周密、再具體，也需要有力的執(zhí)行，才能將財政預(yù)算項目落到實處，真正發(fā)揮財政預(yù)算的作用。因此，淮河水利委員會應(yīng)當(dāng)采取各種有效措施，強(qiáng)化財政預(yù)算的執(zhí)行力度。

首先，淮委需要建立和完善財政預(yù)算的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、要求、執(zhí)行措施和具體的執(zhí)行操作，使財政預(yù)算的執(zhí)行有據(jù)可依，避免在執(zhí)行過程中產(chǎn)生較大的偏差；其次，淮委需要對財政預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，以使相關(guān)人員明確財政預(yù)算的目標(biāo)和任務(wù)，對財政預(yù)算任務(wù)的具體執(zhí)行符合相關(guān)要求，避免財政預(yù)算執(zhí)行過程出現(xiàn)較多的隨意性和偏差；最后，淮委需要組織相關(guān)力量對財政預(yù)算執(zhí)行的過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督、檢查，以及時了解財政預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)生的各種問題，并及時加以解決，以確保財政預(yù)算執(zhí)行的正確性，促進(jìn)淮委各項建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

（四）強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)控

為了了解財政預(yù)算績效管理的具體實施情況，并使預(yù)算績效目標(biāo)得到實現(xiàn)，淮河水利委員會需要建立績效運(yùn)行的跟蹤監(jiān)控管理機(jī)制，以及時有效地監(jiān)控財政預(yù)算項目的完成進(jìn)度，以及項目實施所取得的效益及其與預(yù)期目標(biāo)的偏差。

因此，建議淮委在預(yù)算績效管理制度體系中，考慮實際工作的需要，從績效監(jiān)控這個環(huán)節(jié)加快推進(jìn)，制定績效監(jiān)控工作的管理細(xì)則，明確內(nèi)容、形式和要求及結(jié)果運(yùn)用，尤其是對監(jiān)控結(jié)果的反饋和運(yùn)用，以此強(qiáng)化項目單位對績效監(jiān)控和績效管理工作的重視。

同時，淮委還應(yīng)當(dāng)加快和完善財務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，對項目績效指標(biāo)的實現(xiàn)情況進(jìn)行自動提數(shù)、適時監(jiān)控，這樣一方面能夠減輕項目單位的工作工作量，另一方面能夠全面反映項目績效運(yùn)行情況。

再者，財政部近年來在預(yù)算績效管理方面出臺了許多制度，需要針對這些制度和水利預(yù)算績效管理的重點(diǎn)工作，在制度層面、操作層面加強(qiáng)對基層預(yù)算單位的培訓(xùn)，加大指導(dǎo)力度，保障水利預(yù)算績效管理、績效監(jiān)控工作的順利推進(jìn)。