自存與共存的平衡:對構(gòu)建多層次住房體系的思考

姚金偉,韓海燕,柏笑寒

(1.國際關(guān)系學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)系,北京 100084;2.陜西省社會科學(xué)院 人文雜志社,陜西 西安 710065;3.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)文管學(xué)院,河北 滄州 061100)

一、問題的提出

住房是提升人民獲得感的關(guān)鍵。1978年以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮的根源在于，改革開放的政策具有普惠性：幾乎讓所有人都受益了，普遍解決了溫飽問題，并讓國民初步具備了追求美好生活的能力。在工業(yè)化和城市化的大潮中，作為原子式生產(chǎn)要素的個體勞動者，在實現(xiàn)生活和工作方式轉(zhuǎn)變的同時，身份歸屬卻令其困惑，并時常有“融不進(jìn)的城市，回不去的農(nóng)村”的感慨。其中，最核心的問題就是住房。*從產(chǎn)權(quán)的角度看，未必是絕對意義的商品房，事實上，就目前中國住房市場的監(jiān)管政策而言，也并不存在完全意義的“私有”。就普通人的一般觀念而言，并不奢求完全的“商品房”和“福利房”，而是“保障房”，即共有產(chǎn)權(quán)房、小產(chǎn)權(quán)房和社會保障房等。特別注意區(qū)分的是，雖然住房租賃市場對于年輕人有較大吸引力，但對于中年人和老年人而言，租房意味著強(qiáng)烈的不安全感和缺乏歸屬感。收稿日期：2018-04-14作者簡介：姚金偉(1990-)，男，山東臨沂人，助理教授，博士，主要從事中國經(jīng)濟(jì)和政治研究。E-mail:yaojinwei01@163.com韓海燕(1977-)，女，陜西西安人，副研究員，博士，主要從事發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。E-mail:hanhaiyan2013@163.com柏笑寒(1985-)，女，陜西西安人，助理教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。E-mail:bxhcarrie@126.com對于有產(chǎn)者而言，他們具有了足夠的經(jīng)濟(jì)選擇自由，房產(chǎn)作為其資產(chǎn)配置的選擇渠道之一，僅存在位置和內(nèi)置的差異；而對于少產(chǎn)者和無產(chǎn)者而言，作為生活必需意義上的住房寄托了其全部的“人生價值期待”：能夠在城市有一套屬于自己的住房并享受城市的現(xiàn)代物業(yè)管理和公共服務(wù)，既是破除其“漂泊心態(tài)”和“流浪心境”的關(guān)鍵，更是激發(fā)其對中國崛起強(qiáng)烈認(rèn)同感的根源。而這就構(gòu)成了最大程度上的人民獲得感和幸福感。

構(gòu)建多層次住房體系是根本解決之道。住房難且貴，不但是經(jīng)濟(jì)問題，更是社會乃至政治問題。房產(chǎn)更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的投資品或深具資產(chǎn)屬性，而房屋則更突出了社會學(xué)意義上的生活品或消費品。所謂“居者有其屋”，更傾向于后者。房產(chǎn)和房屋共同構(gòu)成了中國住房市場的基本要素，這個復(fù)雜的多層次住房體系，考驗的是新時代政府的政治智慧和政治能力。中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，最生動的體現(xiàn)首先應(yīng)該在中國人的住房問題上有精彩的“解決方案”，這是中國不陷入“主義”泥潭、務(wù)實解決問題、提升治理質(zhì)量，彰顯有情懷、負(fù)責(zé)任的大國風(fēng)采之道。新加坡的“組屋”承載著社會穩(wěn)定、維系家庭、種族和諧、社區(qū)發(fā)展、民主治理等諸多功能，政府通過提供“組屋”，決定什么人優(yōu)先選購、怎樣分配、如何管理等。這種高明的管理藝術(shù)很好地履行了社會管理職能[1]。中國有能力做得更好，也應(yīng)該更好地解決住房問題，為世界各國住房政策提供“中國方案”參考。

作為住房政策前端的理念就顯得特別重要?！傲⒆闳嗣裥枰笔橇?xí)近平總書記民生思想的理論品質(zhì)，“社會政策要托底”，將民生工作放在突出位置，特別在調(diào)控房地產(chǎn)市場和住房保障等方面，政府要以穩(wěn)健有力的政策保障民生工作的“基本盤”[2]。事實上，早在2013年底，在中共中央政治局就加快推進(jìn)住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)第十次集體學(xué)習(xí)上，習(xí)近平總書記指出：住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，目前還存在著住房困難家庭的基本需求尚未根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問題；政府必須“補(bǔ)好位”，為困難群眾提供基本住房保障；努力把住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)成一項經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗的德政工程[3]。那么，如何用學(xué)術(shù)視角看待對住房民生屬性的認(rèn)知轉(zhuǎn)變？更重要的是，政府如何通過有效管理房、地供求關(guān)系構(gòu)建多層次住房體系？再進(jìn)一步，中央政府如何加快推進(jìn)住房制度改革和建立房地產(chǎn)長效機(jī)制？

二、自存與共存的文化哲學(xué)觀轉(zhuǎn)變

理念革新是政策調(diào)整的前引。中國人講究“謀而后定”，只有實現(xiàn)了對住房認(rèn)識上的重大突破，才能推動中國住房政策的優(yōu)化調(diào)整。中西方文明的差異決定了東西方人對事物認(rèn)識和價值判斷的差異，而這種差異背后則存在更深刻的“文化基因”差異。梁鶴年[4]所提出的中西方認(rèn)識方法論上的“一只眼和兩只眼”的觀點最為生動。西方人認(rèn)識問題堅持“一只眼”，堅持一個標(biāo)準(zhǔn)或判斷維度，這深受現(xiàn)代“科學(xué)”、近代“理性”、乃至古代“唯一真”的影響，所以“打靶準(zhǔn)”；中國人認(rèn)識問題堅持“兩只眼”，擅長辯證法和中庸之道，往往綜合考慮多個原則，并在多項約束下提出“最優(yōu)解”，所以“穿針引線”看得清。對于住房而言，自由市場經(jīng)濟(jì)者更看重其經(jīng)濟(jì)投資屬性，在斯密[5]自由主義的濫觴下，著意引導(dǎo)住房往房產(chǎn)乃至私產(chǎn)的方向前行，并由住房的商品化和私有化進(jìn)一步拓展至土地的私有化，再進(jìn)一步地，經(jīng)濟(jì)制度的私有化。而中國香港便構(gòu)成了最近距離的住房政策參考。似乎，斯密的“市場”概念是絕對的。

事實上并非如此。波拉尼[6]深刻剖析并批判了這一點。波拉尼研究了歐洲大陸的市場興起，特別深刻剖析了神圣羅馬帝國和德國統(tǒng)一國內(nèi)市場的形成過程，他深刻地指出：統(tǒng)一國內(nèi)市場本身就是國家干預(yù)的結(jié)果，只有當(dāng)統(tǒng)一國內(nèi)市場形成、內(nèi)部貿(mào)易興起，競爭和市場的概念才能深入人心，才能過渡到斯密主義。住房的基本功能是居住，這就決定了其所蘊(yùn)含的公共性問題，“民無恒產(chǎn)，則無恒心”：如果一方面國家城市化和工業(yè)化快速推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)繁榮，而另一方面民眾基本的居住需求無法得以滿足和改善，勞碌半生而居無定所，就容易造成民心不穩(wěn)、社會動蕩。李光耀敏銳地看到了這一點，要提高人民的政治覺悟，沒有什么比給他財產(chǎn)來得有效。只有有效解決人民公共居住問題，才能贏得人民發(fā)自內(nèi)心的經(jīng)濟(jì)成就感和對政治的感激。李光耀曾指出，“公積金和居者有其屋計劃確保了政治穩(wěn)定，使新加坡持續(xù)不斷地發(fā)展了30多年”[7]。從社會穩(wěn)定的治理績效看，1961年7月到1962年9月，新加坡罷工多達(dá)153宗，而此后十年總共才7宗。所謂“圣人垂手而天下治”，大抵如此。

對住房多層次體系的思考源自“自存與共存”的文化哲學(xué)理念。梁鶴年[4]詳細(xì)梳理、深入剖析了西方文明演進(jìn)的內(nèi)在機(jī)理，鞭辟入里、入木三分。其中，自存與共存的文化哲學(xué)觀是學(xué)貫中西的體悟大道，既是對西方文明的根本性認(rèn)識，更契合了中國傳統(tǒng)文化所倡導(dǎo)的“各美其美、美人之美、美美與共、天下大同”的至理。根據(jù)梁鶴年[8]的考察，自存與共存源自亞里士多德與阿奎那的自然之法，是獨立于“人、事、時、空”的客觀、絕對，并在中世紀(jì)的經(jīng)院派哲學(xué)家那里大放異彩。具體而言，萬物求存、人是理性動物，除了求自存和延續(xù)之外還知道與人共存；存，更有按其本質(zhì)生存之意；越有理性的人越希望其現(xiàn)實生活與自然之法保持一致，并且自然之法為理性之人所共知。

自存與共存的根本在于：弱者求存、群體共存。理性人追求有秩序的生活空間，而秩序則源自公平。中世紀(jì)經(jīng)院派哲學(xué)家們多是苦行僧，他們在苦修中看到了民間疾苦、有深刻的憫人情懷，對經(jīng)濟(jì)生活的反思能立足窮人和貧弱者的感受。他們認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)的目的在于滿足生存的基本需要，非在逐利，聚焦于公平交易，反對暴利特別是高利貸，更反對欺詐、剝削和操縱。他們主張：產(chǎn)權(quán)可以私有，產(chǎn)權(quán)擁有者可以以產(chǎn)謀利，但在非常時期資產(chǎn)要共有、共享[9]。更進(jìn)一步地，這便涉及經(jīng)濟(jì)道德對公平價格的討論。離開共存的自存是不完整的自存，是有缺陷、無意義的自存，在亞里士多德看來更是“低于人”的生存，共存內(nèi)的自存才是人的應(yīng)有。個人會因群體達(dá)到幸福，群體會因個人趨于完善，這樣才能實現(xiàn)個人與群體的最大幸福。

讓弱者求存是公平的底線。社會科學(xué)中存在四種公平觀念：斯密式的原子化自由競爭、個人與集體的辯證關(guān)系、成本與產(chǎn)出效益的平衡和弱者求存。在斯密主義的自由競爭中，強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱，會產(chǎn)生巨大的階層分化，并容易形成固化，公平交易越發(fā)會建立在不平等的交易主體和交易規(guī)則之下，恰恰是對自由的過度追求瓦解了公平本身。這是把價格作了機(jī)械式的理解，事實上，價格是一種社會性現(xiàn)象，甚至在某些方面是政治問題。在經(jīng)院派哲學(xué)家看來，公平價格的前提是市場交易主體的公平，生產(chǎn)要素可以在特定經(jīng)濟(jì)組織形式下具有不同的效用呈現(xiàn)，但作為生產(chǎn)要素承載主體的人是公平的：價格不應(yīng)用某個人的需要衡量，而應(yīng)用交易中所有人的共同需要或效用來衡量。斯密認(rèn)為英國自由經(jīng)濟(jì)優(yōu)于法國重農(nóng)主義恰英法七年之戰(zhàn)(1756—1763年)得以取勝的根源，而斯密主義恰遇工業(yè)革命的歷史契機(jī)便風(fēng)靡歐美世界，成為現(xiàn)代資本主義的主流意識形態(tài)。但這種范式的內(nèi)在缺失逐漸引起了深刻反思和批評，特別是托尼和熊彼特。托尼[10]聚焦于社會公平，批評現(xiàn)代資本主義在逐利中忘記了公平，在濃郁宗教氛圍里滋生的經(jīng)濟(jì)范式忽視了人的救贖；熊彼特[11]關(guān)注效率，斯密主義忽視了經(jīng)院派的精髓，即經(jīng)濟(jì)效率就是經(jīng)濟(jì)道德。中國城市發(fā)展更應(yīng)注重自存與共存的平衡，弱者求存、群體共存，促進(jìn)社會公平正義。

三、中國構(gòu)建多層次住房體系：有效管理房、地供求

中央政府對住房供應(yīng)體系有基本政策定調(diào)。2013年10月，習(xí)近平總書記提出，以政府為主提供基本保障，以市場為主滿足多層次需求；2016年12月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提出抓緊建立住房長效機(jī)制；緊接著當(dāng)年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，“房子是用來住的，不是用來炒的”，要求回歸住房居住屬性；2017年十九大報告更是明確強(qiáng)調(diào)，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”；2018年國務(wù)院政府工作報告提出，積極拓展棚改房、公租房、住房租賃、共有產(chǎn)權(quán)等多渠道，讓廣大人民群眾早日實現(xiàn)安居宜居。新時代，中國如何解決人民深切關(guān)注的住房問題，關(guān)切甚遠(yuǎn)。目前，中央政府對房地產(chǎn)市場調(diào)控思路基本明晰：有效管理供求、嚴(yán)控投機(jī)熱炒。

需求端做減法：限字當(dāng)頭。2017年，北京、天津、深圳和廈門等22個大中城市出臺了不同程度的調(diào)控政策，具體包括限購、限貸、限價(限房價和限地價)、限售和限商住等。其根本用意在于限制住房需求端的投機(jī)需求、穩(wěn)定房價，以保障居民正常的住房居住購買需求。過度的投機(jī)需求易快速催生投資泡沫，威脅經(jīng)濟(jì)秩序安全。從荷蘭郁金香熱、法國密西西比公司泡沫、英國南海泡沫，到美國大蕭條、互聯(lián)網(wǎng)科技泡沫、次貸危機(jī)，經(jīng)濟(jì)史中頻繁上演“非理性”的過度投機(jī)慘?。哼^度的投機(jī)需求在短期內(nèi)催生投資品價格瘋狂上漲，而后在泡沫刺破之際，價格瘋狂下跌，引發(fā)“踩踏事故”、導(dǎo)致投資品崩盤，進(jìn)而傳導(dǎo)至經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)，觸發(fā)系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險。目前，過量投資信貸涌入房地產(chǎn)開發(fā)就是不爭的事實，這非但無助于提升中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、特別是自主創(chuàng)新能力，相反會加重金融資產(chǎn)的“避實就虛”，造成實體經(jīng)濟(jì)特別是制造業(yè)等融資難、融資貴，不利于經(jīng)濟(jì)金融可持續(xù)發(fā)展，加重金融風(fēng)險。

日本房地產(chǎn)泡沫構(gòu)成了最近距離的參考。“廣場協(xié)議”后，日本為了遏制日元升值和挽回貿(mào)易優(yōu)勢，在貨幣政策和財政政策上保持寬松，低利率刺激了房地產(chǎn)市場的瘋狂。在過度投機(jī)需求的刺激下，一方面，地價瘋漲，1986—1990年，日本全國商用土地平均價格累計上漲67.4%，其中東京地價在1985—1988年漲了2.7倍；另一方面，房價更是瘋狂，1989年底，日本房地產(chǎn)價值超過了美國房地產(chǎn)價值的5.0倍，東京單個家庭的住房價值高達(dá)3 000萬—4 000萬美元[12]。即便如此瘋狂，但“人多、地少、房價永遠(yuǎn)上漲”的非理性投機(jī)情緒仍在市場蔓延。由于金融監(jiān)管不力，海量信貸從實體經(jīng)濟(jì)溢出涌入房地產(chǎn)市場，最終在匯股房三重泡沫壓力下，日本政府選擇了“自殺式糾錯”，主動擠破泡沫：日本央行調(diào)高利率、實行金融緊縮，政府采取嚴(yán)厲行政措施強(qiáng)力干預(yù)房地產(chǎn)市場。之后，日本進(jìn)入“失去的二十年”。泡沫過度膨脹之前的“自由放任”和泡沫脹裂之際的不恰當(dāng)調(diào)控政策均受到深刻反思和嚴(yán)厲批評，這種不當(dāng)政策干預(yù)所帶來經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化的情況尤其應(yīng)該引起中國高層經(jīng)濟(jì)決策者們的警惕。

供給端做加法：擴(kuò)大房、地供給。就住房的供給而言，主要是兩個方面的政策供給思路：第一，增加房地產(chǎn)開發(fā)公司的市場主體資格，其中尤其以中鐵系統(tǒng)最具代表性。中國鐵路總公司下設(shè)18個鐵路局，覆蓋了全國北京、濟(jì)南、武漢、鄭州和西安等主要城市，伴隨著這18個鐵路局向公司制改革的完成，其經(jīng)營范圍相應(yīng)擴(kuò)張至房地產(chǎn)開發(fā)與運(yùn)營、物流、金融等領(lǐng)域，特別值得關(guān)注的是中鐵系統(tǒng)自身擁有3億平方米巨量土地儲備，這超過了目前恒大2.76億平方米的土地儲備，居中國地產(chǎn)行業(yè)可開發(fā)土地儲備行業(yè)之首。房地產(chǎn)開發(fā)公司市場主體數(shù)量的增多將會進(jìn)一步提高房地產(chǎn)市場的市場化程度，相應(yīng)地會促進(jìn)市場競爭，這既有利于土地招拍掛中提高土地出讓價格，讓地方政府獲得更高的土地出讓收入，也會增加商品房的供給數(shù)量，并在商品房市場的激烈競爭中進(jìn)一步降低商品房價格并改善商品房質(zhì)量。第二，多渠道保障住房供給。除商品房外，擴(kuò)大共有產(chǎn)權(quán)住房、租賃住房、社會保障房和廉租房等多種住房類型，以滿足人民多層次、多樣化的居住需求。特別值得關(guān)注的是，政府以政策法規(guī)的方式從土地開發(fā)用途上就規(guī)定了保障類住房的土地開發(fā)比例要求，如西安市政府辦公廳[13]明確規(guī)定：20%左右住宅用地用于公租房建設(shè)，20%左右的住宅用地用于限地價、限房價的“雙限房”項目。這并非個案，其他大中型城市也相應(yīng)出臺了類似的規(guī)定。特別是北京和上海，更是明確提出增加共有產(chǎn)權(quán)房的供給數(shù)量。北京市制定《共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》，明確未來五年供應(yīng)25萬套共有產(chǎn)權(quán)住房目標(biāo)；上海市截止2016年底已供應(yīng)共有產(chǎn)權(quán)保障住房8.9萬套。國家住建部發(fā)文支持北京和上海的共有產(chǎn)權(quán)房試點[14]。租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障房和公租房等多種類型住房供給數(shù)量將進(jìn)一步擴(kuò)大。

土地供給相應(yīng)增加。增加土地供應(yīng)計劃是增加住房供給的前提。在土地開發(fā)強(qiáng)度既定的情況下，合理增加土地供應(yīng)計劃對于平抑房價上漲具有根本意義：只有確保更充足的建設(shè)用地供給，才能有效增加住房供給量。就目前的政策思路看，基本有三種政策空間：第一，根據(jù)商品房去庫存消化周期，合理增加住宅用地供給。2017年4月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作通知》要求，各地要根據(jù)商品住房庫存消化周期，對消化周期在36個月以上的，應(yīng)停止供地；36—18個月的，要減少供地；12—6個月的，要增加供地；6個月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節(jié)奏。根據(jù)測算，在全國70個重點城市中，至少有45個城市庫存消化周期在12個月以下，這意味著這些城市要進(jìn)一步增加土地供應(yīng)，個別大城市還要加快供地節(jié)奏。第二，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地入市，這是盤活農(nóng)村集體土地，有效增加供地總量的重要舉措。根據(jù)目前的政策規(guī)定[15]，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革已擴(kuò)大至33個試點地區(qū)，宅基地制度改革維持在15個試點地區(qū)。目前試點地區(qū)，政府已經(jīng)將集體建設(shè)用地納入供地計劃，以北京為例，在2017年公布的未來五年住宅用地供應(yīng)計劃中，集體建設(shè)用地供地量高達(dá)1/6。一旦政策試點范圍和力度擴(kuò)大，農(nóng)村集體建設(shè)用地供地量將會較大程度滿足土地建設(shè)開發(fā)需求，特別是城市化和工業(yè)化進(jìn)度較快的城市郊區(qū)、高鐵新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園和特色小鎮(zhèn)等地區(qū)。第三，盤活國有企事業(yè)單位自有存量土地開發(fā)，鼓勵建設(shè)政策性住房。前任國土資源部部長姜大明曾兩次在全國國土資源工作年會上表示[16]，允許符合條件的企事業(yè)單位利用自有土地建設(shè)政策性住房，特別是非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地，政府將不再是居住用地唯一提供者。但根據(jù)目前各地的實踐，政策性住房多為公共租賃住房。此外，大量城鎮(zhèn)低效用地也存在大量可再開發(fā)利用的供給空間等。

破除房、地市場信息不對稱。誘導(dǎo)房價過快上漲的重要原因是房、地市場信息不對稱，供給方中的房地產(chǎn)開發(fā)商和地方政府有足夠的激勵刻意維持這種信息不對稱。由此，土地短缺、不能滿足開發(fā)需要的信息就會刺激土地價格上漲；而住房有限、不能滿足商品房市場需求就會催生房價上漲。甚至一些房地產(chǎn)開發(fā)商會刻意捂盤不售、刻意營造“饑渴營銷”，而部分地方政府也有意放緩或隱瞞土地供應(yīng)計劃。為此，中央政府要求各地至少以五年為限公布土地供應(yīng)計劃，并主動加大土地供應(yīng)計劃方面的信息公開工作。以北京為例，2017年4月，北京明確公布《2017—2021年及2017年度住宅用地供應(yīng)計劃》，計劃今后五年供應(yīng)住宅用地6 000公頃，其中國有建設(shè)用地5 000公頃，集體建設(shè)用地1 000公頃。隨著房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)和市場中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的興起，住房市場信息透明化程度相應(yīng)提高。但是目前房地產(chǎn)市場中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與大型房地產(chǎn)商“合謀”，刻意隱藏真實的商品房數(shù)量和價格等行為仍然存在。如何加大疏浚力度，提高住房市場信息透明度仍然需要政府進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)管。特別值得注意的是，雖然互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)的運(yùn)用能夠提高房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)和市場中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和效率，但也不能夸大其促進(jìn)房、地市場信息對稱性的作用。更細(xì)致、更高效的政策方案設(shè)計有助于促進(jìn)房、地市場的健康持續(xù)發(fā)展。

四、住房制度改革與房地產(chǎn)長效機(jī)制辨析

住房制度改革與房地產(chǎn)長效機(jī)制并不能混淆為一個問題。住房制度改革的政策目標(biāo)是：讓全體人民住有所居。而房地產(chǎn)長效機(jī)制的政策目標(biāo)則是：破除地方政府對土地財政的過度依賴。就住房制度改革而言，中國構(gòu)建多層次住房體系是根本之道：土地供給更充足，包括商品房、租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)房、社會保障房和棚戶區(qū)改造等多類型住房滿足多元化居住需求，房產(chǎn)和土地市場信息更透明。就房地產(chǎn)長效機(jī)制而言，則要夯實地方政府主體責(zé)任，特別是通過開征房地產(chǎn)稅健全地方財稅體系，破除地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴房地產(chǎn)行業(yè)，破除地方政府本級財政收入過度依賴土地出讓金的現(xiàn)象，并有效規(guī)范和約束地方政府的違規(guī)舉債融資等行為，控制地方政府債務(wù)規(guī)模，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

開征房地產(chǎn)稅對于加快推進(jìn)住房制度改革與建立房地產(chǎn)長效機(jī)制具有重要意義。

第一，房地產(chǎn)稅對房產(chǎn)過度投機(jī)需求具有直接抑制作用。更多的閑置房產(chǎn)意味著更高的稅收繳納。備受關(guān)注的不動產(chǎn)登記全國聯(lián)網(wǎng)工作一旦完成，全國房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬信息就得以確認(rèn)，一旦房地產(chǎn)稅開征進(jìn)入實質(zhì)立法程序，必然帶來大量投資屬性的住房“再次入市”，這將會極大緩解高房價，并滿足居民自購房居住需求。

第二，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系。房產(chǎn)稅作為資產(chǎn)稅，具有稅額規(guī)模大、稅源穩(wěn)定的優(yōu)勢，能夠有效改善地方政府“財權(quán)與事權(quán)”不均衡現(xiàn)象。1994年分稅制改革后，土地出讓金劃歸地方政府且不納入預(yù)算，加之“國有土地招拍掛制度”以及企業(yè)和個人所得稅改革，造成了地方政府對土地財政的過度依賴：土地出讓金占地方本級財政收入比重接近50%，個別城市甚至高達(dá)70%以上。與此同時，對建筑業(yè)營業(yè)稅的倚重以及房地產(chǎn)上下游產(chǎn)業(yè)對GDP 30%左右的構(gòu)成占比及增長貢獻(xiàn)，也使房地產(chǎn)行業(yè)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱[17]。一旦房產(chǎn)稅成為地方政府的穩(wěn)定收入來源，地方政府履行大量公共服務(wù)及其他政府職能的支出口徑就能有效得以保障，加之中央政府的嚴(yán)厲融資約束，地方政府債務(wù)規(guī)模便能得到有效控制。

第三，調(diào)節(jié)收入差距，促進(jìn)社會公平。房產(chǎn)稅征收有兩個必須要考慮的問題：起征面積和征收標(biāo)準(zhǔn)(按價值還是按面積)。對這兩個基礎(chǔ)問題的政策考量將會促進(jìn)居民收入差距和地區(qū)發(fā)展差距的調(diào)節(jié)和改善。更重要的是，為城市新居民創(chuàng)造較公平的競爭空間，激發(fā)城市活力。

從國際經(jīng)驗看，住房制度改革與房地產(chǎn)長效機(jī)制要融合并進(jìn)。新加坡和德國在控制房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展方面的經(jīng)驗值得借鑒。新加坡模式和德國模式雖然在住房供給和具體政策監(jiān)管方面存在差異，但均混合推進(jìn)住房制度改革和建立房地產(chǎn)長效機(jī)制。新加坡以“組屋”為主，政府是最大的供應(yīng)主體，承擔(dān)了80%的居民住房，并通過“供給管控+限購限售+交易多征稅”抑制住房投機(jī)，實現(xiàn)了高達(dá)91%的居民住房自有率；并且在過去40年“組屋”房價復(fù)合增長率約7%，低于同期人均GDP漲幅的8%。德國則以租賃為主，政府以財政補(bǔ)貼和住房合作社制度等吸納民間房源保障社會住房供給，并通過“供應(yīng)充足+法律保護(hù)+多重房地產(chǎn)稅”抑制住房投機(jī)，目前德國住房市場由58%租賃住房+42%自有住房組成。在過去40年“組屋”房價復(fù)合增長率約2%，低于同期人均GDP漲幅的4%[18]。德國住房市場的穩(wěn)定保證了物價平穩(wěn)，德國居民得以享受較低水平的生活成本。

房住不炒、回歸住房的第一居住功能本身。張泓銘[19]梳理了幾十年來房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)屬性討論簡史，剖析了房地產(chǎn)兩重性論、三重性論、五重性論和六重性論等多種提法，提出了“房地產(chǎn)商品本質(zhì)屬性及消費、投資兩重功能”的觀點，并據(jù)此剖析習(xí)近平總書記關(guān)于“房子是用來住的，不是用來炒的”的核心思想。誠然，伴隨著國家城市化快速推進(jìn)，住房承載了諸多功能，特別是銀行信貸大量融入房地產(chǎn)開發(fā)、“地產(chǎn)金融化”愈演愈烈，仍需牢記的是：住房的第一功能是居住，這也是各國房地產(chǎn)泡沫后痛定思痛的深刻認(rèn)識。更進(jìn)一步地，對于一個大國乃至強(qiáng)國而言，房地產(chǎn)業(yè)更不應(yīng)該成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性行業(yè)，特別對于處于高質(zhì)量增長階段的經(jīng)濟(jì)體而言，創(chuàng)新驅(qū)動應(yīng)該構(gòu)成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競爭力。住房制度改革和房地產(chǎn)長效機(jī)制的建立完善有助于強(qiáng)化住房的居住功能，并優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)、特別是擺正房地產(chǎn)行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的正確位置。這對于破除目前地方政府、房地產(chǎn)過度投機(jī)、金融機(jī)構(gòu)的“合謀”大有裨益，淡化“炒”味、回歸良性發(fā)展。

城市發(fā)展應(yīng)堅持自存與共存的平衡。城市是開放的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)，承載著中國發(fā)展的內(nèi)涵，更寄托著微觀個體的夢想與希望。恰是微觀個體對人生和事業(yè)的奮斗激情，構(gòu)成了城市生活的活力和發(fā)展動力。城市不能成為有產(chǎn)者的特權(quán)，不能排斥無產(chǎn)者，自存與共存的平衡構(gòu)成了城市和諧。在中國城市發(fā)展規(guī)劃中，城市群、特色小鎮(zhèn)和高鐵新城等內(nèi)涵不斷豐富，伴隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更需要通過完善多層次住房市場才能得以落地生根。梁鶴年先生提出了“城市人”概念，離開共存的自存是不完整的自存、有缺陷的自存、無意義的自存，甚至不能稱之為“存”；城市人規(guī)劃理論的使命是恢復(fù)人性的本來面貌，把小我與大我重新整合，這樣才能“活的像人”[9]。

讓全體人民住有所居是滿足人民日益增長的美好生活需要的必然要求。中國改革開放40年，經(jīng)歷了許多變化，唯一不變的就是：發(fā)展為人民。讓人民分享更多改革發(fā)展的紅利是本屆政府對人民的政治承諾。十九大報告提出：中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為適應(yīng)新時代社會主要矛盾變化，中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這構(gòu)成了現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征。住房問題是眼下人民群眾最關(guān)心的問題，是提升人民獲得感的關(guān)鍵。加快推進(jìn)住房制度改革和建立房地產(chǎn)長效機(jī)制是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的根本舉措，自存與共存的平衡是構(gòu)建多層次住房體系的文化哲學(xué)觀，有利于促進(jìn)中國社會的公平和正義，實現(xiàn)中國夢。

五、總結(jié)與討論

城市化是現(xiàn)代化的必然進(jìn)程，對城市發(fā)展模式特別是住房供給制度的選擇卻考驗了一個國家的智慧和美德。亞里士多德對城市有經(jīng)典理解：城邦之外，非神即獸；城邦起于保生存，成于求幸福。就現(xiàn)代社會而言，城市化構(gòu)成了美好生活的重要內(nèi)容，但如果不能妥善解決人民居住難題，勢必難以提升人民獲得感和幸福感。中國堅持發(fā)展為人民，讓人民分享更多改革開放成果和政策紅利。進(jìn)入新時代，中國加快推進(jìn)住房制度改革和建立房地產(chǎn)長效機(jī)制，通過構(gòu)建多層次住房體系，有效增加住房供給、嚴(yán)控過度投機(jī)需求，讓全體人民住有所居。這充分體現(xiàn)了自存與共存平衡的文化哲學(xué)觀，是城市可持續(xù)發(fā)展的根本之道，能夠?qū)崿F(xiàn)個人與群體的最大幸福。以共存為目的的自存，是解決中國住房難題的重要文化哲學(xué)觀，合乎東西方文明智慧、容蓄傳統(tǒng)哲學(xué)與現(xiàn)代精神。

十八屆三中全會提出，市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。這是對中國經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展方向的根本性思考。里根總統(tǒng)曾說：“政府往往不是問題的答案，而是問題的本身。”這句話在中國可能要進(jìn)行修正：政府既是問題本身，更是問題的答案和解決者。1994年分稅制改革和1998年住房市場化改革快速催生了中國房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)蓬勃發(fā)展，不能否認(rèn)的是，這對于擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費，拉動經(jīng)濟(jì)增長，緩解地方財政壓力帶來巨大的市場效益。相應(yīng)地，這也帶來了一系列問題，特別是高房價壓力下的住房難題。2013年后，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、提質(zhì)增效，特別是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量成為新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征。習(xí)近平總書記提出，以政府為主提供基本保障，以市場為主滿足多層次需求，“房子是用來住的，不是用來炒的”，回歸住房的居住屬性。中國構(gòu)建多層次住房體系，能夠極大程度地解決民生住房問題，增進(jìn)社會公平正義，提升城市發(fā)展新活力。

新住房制度需要更加完善的政策機(jī)制配套。自存與共存的平衡意味著個人與群體的最大幸福，這是貫穿新住房制度改革背后的深刻文化哲學(xué)觀念。在實踐中，住房和土地涉及龐雜的法律、財稅、戶籍、金融和城市規(guī)劃等問題，加快推進(jìn)住房制度改革和建立房地產(chǎn)長效機(jī)制尤其需要統(tǒng)籌考慮配套實施政策細(xì)則，如此方能提高制度實施效能，真正實現(xiàn)“讓全體人民住有所居”。特別重要的是，在諸如開征房地產(chǎn)稅等政策設(shè)計過程中，要妥善考慮居民收入差距和區(qū)域發(fā)展差距等問題，通過合理稅率、起征面積和征稅標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)問題的細(xì)膩考慮，增進(jìn)社會公平正義。2018年是中國改革開放40周年，注定將會成為中國改革開放歷程上具有里程碑意義的一年。新住房制度只是新時代中國改革大棋局上的一域，但這一域寄托了人民的期待，關(guān)乎人心向背，影響改革全局。