利用外資如何行穩(wěn)致遠(yuǎn)

文/韓冰 編輯/孫艷芳

2018年7月31日，中共中央政治局召開會(huì)議，研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢并部署下半年經(jīng)濟(jì)工作。會(huì)議要求“要做好……穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作。保護(hù)在華外資企業(yè)合法權(quán)益”。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2018年1月至7月全國新設(shè)外商投資企業(yè)35239家，同比增長99.1%；實(shí)際使用外資760.7億美元，同比增長5.5%。那么，在我國上半年實(shí)際使用外資穩(wěn)定增長的情況下，為何要強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)外資”？下文擬結(jié)合當(dāng)前我國利用外資的國際國內(nèi)形勢，對其予以分析，并就如何“穩(wěn)外資”提出政策建議。

當(dāng)前利用外資的國際形勢與挑戰(zhàn)

中共中央政治局會(huì)議指出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，面臨一些新問題、新挑戰(zhàn)，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化。這也是對我國當(dāng)前利用外資的國際形勢的判斷。具體而言，影響我國利用外資外部環(huán)境的“變”，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是全球外國直接投資增長的不確定性增強(qiáng)。2018年6月，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)發(fā)布的《2018世界投資報(bào)告》顯示，2017年，全球外國直接投資的平均回報(bào)率為6.7%，明顯低于2012年的8.1%。外國直接投資回報(bào)率的下降，不僅造成了2017年FDI流量的低迷態(tài)勢，還可能會(huì)影響到FDI的后期發(fā)展。與此同時(shí)，去年以來投資保護(hù)主義呈抬頭之勢，美國、德國、英國等紛紛修改國內(nèi)立法，加強(qiáng)對外國投資的國家安全審查，導(dǎo)致一些跨國并購因無法獲得東道國審批而以失敗告終。今年以來，美國特朗普政府的經(jīng)濟(jì)民族主義對國際投資領(lǐng)域的貽害也逐漸顯現(xiàn)。美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所（PIIE）所長 Adam Posen近期撰文指出，特朗普政府咄咄逼人的雙邊霸凌主義和放棄以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際經(jīng)濟(jì)秩序所導(dǎo)致的后美國世界經(jīng)濟(jì)（a post-American world economy）潛在興起。當(dāng)前，這個(gè)后美國經(jīng)濟(jì)世界，即所有投資更加不確定和政治化的世界，正在不斷發(fā)展。其特別會(huì)影響大型長期投資的商業(yè)決策，例如大型生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、外國收購美國公司并與之合并，以及對研究設(shè)施與人員的投資。上述因素導(dǎo)致2018年全球外國直接投資發(fā)展的不確定性增強(qiáng)，勢必會(huì)影響到我國吸收與利用外資。

二是中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)且具有持久性。商務(wù)部的數(shù)據(jù)顯示，在我國的出口中，外商投資企業(yè)出口占比約43.19%。因此，中美之間的貿(mào)易戰(zhàn)不可避免地會(huì)波及在華外資企業(yè)，對我國利用外資產(chǎn)生不良影響。并且，為限制中國對美國高科技產(chǎn)業(yè)的投資，美國的一些觀察人士還認(rèn)為，應(yīng)出臺(tái)一個(gè)新的框架來限制中國在美國的投資。雖然近期美國通過的作為《2019財(cái)年國防授權(quán)法案》一部分的《美國外國投資風(fēng)險(xiǎn)評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），使這一緊張趨勢有所緩解，但并不能排除這只是中美在投資領(lǐng)域面臨的長期挑戰(zhàn)的暫時(shí)緩解。美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）認(rèn)為，如果中美貿(mào)易戰(zhàn)繼續(xù)升級(jí)并向投資領(lǐng)域擴(kuò)展，中國有可能被迫進(jìn)行報(bào)復(fù)，并最有可能針對美國公司采取非關(guān)稅行動(dòng)，如反壟斷調(diào)查或其他類型的騷擾。這也是近期我國強(qiáng)調(diào)會(huì)保護(hù)在華外資企業(yè)合法權(quán)益的原因。

三是美國稅制改革對國際直接投資的影響。2017年12月22日，美國批準(zhǔn)《減稅與就業(yè)法案》，完成了稅制改革的立法修訂。吸引數(shù)以千億計(jì)的境外投資資本回流美國實(shí)體經(jīng)濟(jì)，是美國此次稅改的主要目的之一?！稖p稅與就業(yè)法案》將企業(yè)所得稅稅率從舊法的35%下調(diào)至21%。不僅減稅幅度達(dá)到40%，而且這一新稅率在國際范圍內(nèi)都屬于中等偏下水平。企業(yè)所得稅稅率下調(diào)對于年收入達(dá)到10萬美元以上的C型公司而言，減稅效果明顯。而根據(jù)美國《國內(nèi)稅收法典》，C型公司（有限責(zé)任公司）股東人數(shù)不受限制，股東國籍亦無需為美國國籍，是美國最為常見的公司形態(tài)，也是外國人或外國法人投資的主要公司類型，普遍為較大規(guī)模的商事企業(yè)，且多為跨國公司。因此，至少在客觀上，美國稅制改革有助于美國境外投資回流美國。

中國的投資環(huán)境現(xiàn)狀與問題

中國目前的投資環(huán)境，從宏觀方面看，吸收外資的走勢相對平穩(wěn)。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議《世界投資報(bào)告2018》的數(shù)據(jù)，我國在全球最具吸引力的投資目的地的排名中保持在前兩位，也是全球第二大引資國。在外商投資管理體制改革方面，近年來，我國不斷加快開放步伐，已將外商投資準(zhǔn)入限制措施減少了近三分之二。中國美國商會(huì)發(fā)布的《2018中國商務(wù)環(huán)境調(diào)查報(bào)告》顯示，近75%的受訪企業(yè)表示實(shí)現(xiàn)了盈利；每十家受訪企業(yè)中就有六家把中國列為全球三大投資目的地之一；另有46%的受訪企業(yè)相信，未來三年中國政府會(huì)進(jìn)一步向外資開放中國市場，較2017年的34%有所增長。2018年6月，中國歐盟商會(huì)發(fā)布的《商業(yè)信心調(diào)查2018》顯示，盡管2017年面臨著日益加劇的競爭，加上勞動(dòng)力成本和生活成本不斷上漲等其他挑戰(zhàn)，歐洲企業(yè)在中國仍取得了不錯(cuò)的財(cái)務(wù)業(yè)績，66%的受訪企業(yè)表示，其年度收入同比為正增長；59%的會(huì)員公司，仍將中國作為目前和未來投資的三大目的地之一。上述數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前中國投資環(huán)境仍得到國際投資者的認(rèn)可。

與此同時(shí)，“中國投資環(huán)境惡化論”近年來也一直不絕于耳。一些跨國公司關(guān)掉中國門店與工廠的事例不時(shí)會(huì)見諸報(bào)端。在世界銀行發(fā)布的《2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，我國在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第78位。這一結(jié)果是對影響各國營商環(huán)境的10項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后得出的。這10項(xiàng)指標(biāo)包括：開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境交易、執(zhí)行合同和解決破產(chǎn)等。其中，導(dǎo)致我國營商環(huán)境排名靠后的幾項(xiàng)分別是辦理施工許可（172）、納稅（130）、保護(hù)少數(shù)投資者（119）、獲得電力（98）、跨境貿(mào)易（97）、開辦企業(yè)（93）。這表明，當(dāng)前我國營商環(huán)境在上述方面還有較大的改善與提升的空間。

外商投資企業(yè)是中國投資環(huán)境最直接的感受者，從對在華外商投資企業(yè)的調(diào)研數(shù)據(jù)可以更好地了解與分析當(dāng)前中國投資環(huán)境存在的問題。從中國美國商會(huì)發(fā)布的《2018中國商務(wù)環(huán)境調(diào)查報(bào)告》與中國歐盟商會(huì)發(fā)布的《商業(yè)信心調(diào)查2018》來看，外商投資企業(yè)對中國投資環(huán)境的抱怨或是主要訴求，集中于以下幾個(gè)方面：一是勞動(dòng)力成本攀升，缺乏合格的員工；二是法律法規(guī)執(zhí)行不一致，企業(yè)面臨監(jiān)管合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)；三是中國保護(hù)主義不斷升級(jí)，外商投資企業(yè)在一些領(lǐng)域受到不公平待遇；四是市場準(zhǔn)入壁壘，獲取相關(guān)許可證困難。

從前述對中國投資環(huán)境現(xiàn)狀與外商投資企業(yè)對我國投資環(huán)境的主要訴求看，當(dāng)前中國投資環(huán)境存在的問題主要集中于對外商投資的監(jiān)管方面。世界銀行發(fā)布的《2017—2018年全球投資競爭力報(bào)告——外國投資者視角及政策建議》顯示，政治穩(wěn)定和安全以及穩(wěn)定的法律和監(jiān)管環(huán)境，是跨國公司高管們投資發(fā)展中國家新企業(yè)之前考慮的首要因素，其份量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過低稅率和勞動(dòng)力成本等問題。因此，穩(wěn)外資的關(guān)鍵還在于深入推進(jìn)外商投資管理體制的改革。

穩(wěn)外資的政策建議

2013年開始，我國在上海自貿(mào)區(qū)引入負(fù)面清單管理制，并將其作為推動(dòng)外商投資管理體制改革的重要抓手。負(fù)面清單管理制的含義是在負(fù)面清單中沒有明確限制或禁止的領(lǐng)域，外商投資者均可享有與中國國內(nèi)企業(yè)同等的待遇。這有助于提升外商投資監(jiān)管框架的透明度、穩(wěn)定性與可預(yù)見性，更有利于突破我國現(xiàn)行外商投資管理體制深化改革的“瓶頸”，進(jìn)一步完善投資環(huán)境。

2013年至今，我國已先后發(fā)布上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單2013版、2014版，自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單2015版、2017版與2018版，以及全國外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單2017版、2018版。自貿(mào)區(qū)適用的負(fù)面清單條目由最早上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的190條縮減至45條，全國適用的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單條目也由《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2015年修訂）》中的93條限制性措施，縮減至48條特別管理措施。由此可知，我國一直在不斷擴(kuò)大對外開放，在更多領(lǐng)域試點(diǎn)取消或放寬外資準(zhǔn)入限制。

但是，從前述中國投資環(huán)境現(xiàn)狀與外商投資企業(yè)的訴求來看，當(dāng)前負(fù)面清單管理制的正面影響尚未得到有效釋放。究其原因，主要在于負(fù)面清單相關(guān)規(guī)定推出后，與之前存在的涉及外商投資的法律法規(guī)無法銜接，或存在不一致，從而導(dǎo)致部分負(fù)面清單的對外開放承諾并不能切實(shí)落地。這一情況出現(xiàn)的重要原因之一，是當(dāng)前我國各版本負(fù)面清單的制定與修訂缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)與法律支撐。從立法層級(jí)看，負(fù)面清單是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)或部委制定的部門規(guī)章，其立法層級(jí)決定了當(dāng)其與效力更高的法律或同位階的行政法規(guī)存在沖突時(shí)，其并不具有優(yōu)先適用的法律效力；在實(shí)踐中則會(huì)引起適用不一致及法律法規(guī)模糊的情況。

鑒此，中國要穩(wěn)外資，首先要通過深入與正確地推進(jìn)負(fù)面清單管理制改革，將開放紅利釋放出來，畫餅畢竟無法充饑。具體而言，要將已經(jīng)作出的放松市場準(zhǔn)入的承諾落到實(shí)處，盡快出臺(tái)《外國投資法》；同時(shí)，對與推進(jìn)負(fù)面清單管理制不一致的行政法規(guī)與規(guī)章及時(shí)進(jìn)行清理，以加強(qiáng)法律法規(guī)之間的一致性，提高中國外資監(jiān)管環(huán)境的透明度、可預(yù)測性和公平性。