農(nóng)地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度實踐中的誤區(qū)與對策

張 凱

（江西財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，南昌330013）

一、引言

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本、最主要的生產(chǎn)要素，農(nóng)村土地問題一直是“三農(nóng)”問題的核心和關鍵，其中土地權(quán)利問題又是農(nóng)村土地問題的核心。隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，中國農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)出創(chuàng)新的需求，面臨新的調(diào)整。農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中也逐漸自發(fā)突破，從“兩權(quán)分離”為特征的農(nóng)地制度到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的新型權(quán)利體系。土地承包經(jīng)營權(quán)的分離開啟了新一輪的土地改革，此舉事關農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定和諧。然而，中國相關法律制度配套措施還不夠完善，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度仍然面臨許多不確定因素以及現(xiàn)實環(huán)境中的困境，需要從理論上進行進一步的深入探討。

二、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷

（一）建國以后至十一屆三中全會以前

20世紀50年代，中國頒布了第一部《土地改革法》，從而廢除了封建土地所有制，實行了“耕者有其田”的農(nóng)民土地私有制，農(nóng)民根據(jù)人口平均分配土地，并允許土地自由買賣轉(zhuǎn)讓，擁有了對土地的經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)、收益權(quán)及處置權(quán)，從而極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為中國建國初期的一系列輝煌成就奠定了堅實的物質(zhì)基礎。由于單個農(nóng)戶的小農(nóng)經(jīng)濟技術(shù)、資金等方面存在一定的困難，自1952年到1956年對農(nóng)業(yè)進行了社會主義改造，至此農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地所有制，不可否認一定程度上社會主義改造對農(nóng)村建立社會主義經(jīng)濟關系，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了一定的積極作用。然而，改造過程中存在的問題以及變更土地所有制關系對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率造成了一定程度的破壞，阻礙了農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展，也為以后糧食安全問題埋下隱患。

（二）改革開放到十八屆三中全會之前

隨著人民公社體制的土崩瓦解，中國農(nóng)村開始了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系的重大調(diào)整，也可以說是新一輪的“土地改革”，改革當時比較落后、不相適應的生產(chǎn)關系，使之適應全國農(nóng)村不均衡的生產(chǎn)力水平。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民在一紙分田到戶的“秘密契約”上按下鮮紅的手印，開始了農(nóng)業(yè)“大包干”，從此拉開了中國農(nóng)村土地改革的序幕。這次土地改革，將土地產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)仍歸集體所有，經(jīng)營權(quán)則由集體經(jīng)濟組織按戶均分包給農(nóng)戶自主經(jīng)營，集體經(jīng)濟組織負責承包合同履行的監(jiān)督，公共設施的統(tǒng)一安排、調(diào)度和使用，土地調(diào)整和分配，從而形成了一套有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這次改革極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為改革開放吹響了第一聲號角，解放了生產(chǎn)力，解決了億萬中國人民的溫飽問題，為中國經(jīng)濟長期較快發(fā)展提供了雄厚的物質(zhì)基礎和動力源泉。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，全國各地家庭承包經(jīng)營也逐漸暴露出農(nóng)民土地經(jīng)營分散、規(guī)模偏小、農(nóng)村勞動力素質(zhì)不高、競爭力低下等問題，已經(jīng)不能適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需求，亟待進一步調(diào)整農(nóng)村現(xiàn)有生產(chǎn)關系以適應生產(chǎn)力發(fā)展的需要，新一輪的“土地改革”也必將應運而生。

（三）十八屆三中全會至今

十八屆三中全會提出，賦予農(nóng)民對承包地更多權(quán)能，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。隨后2014年中央一號文件等陸續(xù)出臺，文件明確提出在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，所有權(quán)歸集體，經(jīng)營權(quán)放開，承包權(quán)還歸農(nóng)戶所有，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新格局。具體說就是必須在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包關系并保持長久不變，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入，給予農(nóng)民對承包土地使用、收益、流轉(zhuǎn)以及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保等權(quán)能。最終土地改革的目標是在堅持農(nóng)村集體土地所有的前提下，促使經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的分離，形成三權(quán)分置的新格局，這也必將會促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，走出一條中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

三、從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的歷史必然性

（一）“兩權(quán)分離”的現(xiàn)實困境

十一屆三中全會后，全國農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實行了第一輪土地制度改革，從而農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系得到了一次重大調(diào)整，打破了當時的人民公社這一農(nóng)村集體形式，實現(xiàn)了農(nóng)民集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”。這一調(diào)整是符合當時的時代特點與背景的，農(nóng)民通過集體組織發(fā)包，取得承包地，在完成國家交給的任務外可以獲得其余土地利益，在一定的程度上滿足了農(nóng)民對土地的需求，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性得到了極大提高，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，使全國人民溫飽問題得到了很好的解決。但是隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，城市化進程的推進，家庭承包經(jīng)營也出現(xiàn)了承包規(guī)模小、承包地分散、家庭抵御風險差等問題，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的二元體系已不能適應新的農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要。

第一，土地承包經(jīng)營權(quán)是由承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)構(gòu)成的統(tǒng)一體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有承包權(quán)，具有封閉性和不可交易性，經(jīng)營權(quán)則代表了開放性和可交易性。過去農(nóng)民以地為生，人口不流動，土地也不會流轉(zhuǎn)，這種情況下兩種權(quán)利可以相安無事，達到共生的狀態(tài)。然而隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量外移，真正務農(nóng)的農(nóng)民絕對數(shù)量在不斷下降并且相對比重也逐漸走低。由于封閉性，非農(nóng)資本也無法進來，現(xiàn)實中會出現(xiàn)土地撂荒，農(nóng)地“非農(nóng)化”等土地占有與利用不均衡的現(xiàn)象。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2013年全國農(nóng)民工總數(shù)達到2.69億人次，其中外出務工人員達到1.66億人，這1.66億中又有三千多萬是舉家外遷。全國許多地方出現(xiàn)農(nóng)村勞動力嚴重缺失，土地廢棄閑置，資源嚴重浪費，這些問題都必將影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村和諧發(fā)展。

第二，隨著城鄉(xiāng)一體化進程發(fā)展，勞動力外遷，土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村也自發(fā)的出現(xiàn)并慢慢成為普遍現(xiàn)象，農(nóng)村出現(xiàn)了一些新型的農(nóng)場主，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模在逐漸擴大，這也反應了實際現(xiàn)象的“倒逼機制”。但是在當時我國法律尚沒有定論的情況下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶都對自己擁有的權(quán)利缺乏清晰的辨識，存在很多顧慮。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，前期投資大，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就會擔心自己投資浪費，不敢大量的投入。反觀農(nóng)民，由于土地流轉(zhuǎn)有轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、抵押等多種方式。僅從抵押一方面考慮，農(nóng)戶是把承包經(jīng)營權(quán)抵押給他人，到期如果無法償還債務時，抵押權(quán)人就可以將承包經(jīng)營權(quán)變價實現(xiàn)債權(quán)。則會產(chǎn)生債務人無法償還債務時，債權(quán)人又實現(xiàn)抵押權(quán)，則農(nóng)戶就失去了承包經(jīng)營權(quán)且無法再重新獲得，這樣農(nóng)戶又存在著失地風險。加上流轉(zhuǎn)機制不健全，流轉(zhuǎn)機構(gòu)不正規(guī)，流轉(zhuǎn)過程中會產(chǎn)生很多矛盾與糾紛，這些都嚴重影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村的和諧穩(wěn)定發(fā)展，成為制約農(nóng)業(yè)良性發(fā)展的重要因素。

（二）“三權(quán)分置”的現(xiàn)實可行性

三權(quán)分置是在遵循落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方針下進行的土地制度改革，其核心是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離分置問題。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置也并非是政策的天馬行空，而是現(xiàn)實情況的倒逼與深厚的社會實踐共同衍生出來的，相對于“二元”體制下的農(nóng)村集體所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離，分離后的農(nóng)村集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利體系，更好地適應了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；囊?，也為構(gòu)造以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎，合作與交流為紐帶，全方位社會化服務為支撐的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營體系創(chuàng)造了條件。

一方面，“三權(quán)分置”兼顧了農(nóng)地制度的效率與安全，放活經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”的關鍵點，把承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開是為了更好地保障轉(zhuǎn)讓權(quán)，保障農(nóng)民的權(quán)益。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)戶擁有了永久的承包權(quán)，流轉(zhuǎn)出去的是經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)用于抵押擔保，承包權(quán)不允許進入流轉(zhuǎn)市場，從而農(nóng)戶由于集體組織成員身份而受到了法律保護，土地承包權(quán)益得以最大限度的保障。另一方面，經(jīng)營權(quán)流入市場，土地資源也因此得到了更優(yōu)配置，拓展了權(quán)能空間，更大范圍地實現(xiàn)了農(nóng)地財產(chǎn)價值，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效。農(nóng)民離開了土地但又不脫離土地，這樣使無力和不愿耕地的農(nóng)戶土地資源不會被閑置浪費，也使其因讓渡經(jīng)營權(quán)而獲得了土地流轉(zhuǎn)財產(chǎn)收益。然后，“三權(quán)分置”不僅使農(nóng)村土地得到了新的價值評估，增加了農(nóng)民收入。而且也極大的轉(zhuǎn)移與解放了農(nóng)村勞動力，使城鄉(xiāng)形成了良性的互動，使得大批農(nóng)村勞動力得以在新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織中就業(yè)，大幅增加了農(nóng)村居民的收入，加快了城鄉(xiāng)一體化進程，也為城鄉(xiāng)居民公平統(tǒng)一地享受社會保障創(chuàng)造了良好的條件。

總之，“三權(quán)分置”的新型農(nóng)地政策，充分考慮現(xiàn)有的農(nóng)地制度，兼顧了各方的權(quán)益，具有現(xiàn)實可行性與必要性。

四、“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度實踐中出現(xiàn)的問題及對策

我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革，不僅僅如表面一樣單純涉及農(nóng)業(yè)效率與現(xiàn)代化的改革政策，更關系到中國的社會問題、政治問題?；谶@樣的事實，改革過程中遇到的問題，更需要慎重對待并予以解決。

（一）“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度實踐可能出現(xiàn)的問題

1.改革過程中存在的改變土地用途，“非農(nóng)化”“非糧化”傾向的問題。如今我國廣大農(nóng)村仍存在資金、人才、管理經(jīng)營缺乏等方面的問題，隨著城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，一些新型經(jīng)營主體，合作社、龍頭企業(yè)等紛紛參與土地流轉(zhuǎn)，大部分以出租，股份合作等形式參與其中。新型經(jīng)營主體租賃農(nóng)村土地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，可以充分發(fā)揮資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，為農(nóng)村帶來現(xiàn)代經(jīng)營模式，帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代生產(chǎn)要素的投入。然而，在我國人多地少的背景下，如果一味地讓這些企業(yè)進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，勢必會占領大片土地，壓縮農(nóng)民就業(yè)的選擇空間，而且由于工商企業(yè)本身的不穩(wěn)定性，很可能遇到資金、市場、乃至自然災害等多方面的風險，出現(xiàn)土地大規(guī)模兼并，農(nóng)戶喪失經(jīng)營主體地位，影響農(nóng)村穩(wěn)定等現(xiàn)象。另外，工商企業(yè)租用土地后從事如蔬菜、瓜果等非糧食作物生產(chǎn)，也會影響國家糧食安全。

2.改革過程中關于完善融資抵押不穩(wěn)定性問題。中央一號文件已經(jīng)明確指出，賦予農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保等職能，允許向金融機構(gòu)抵押融資。但在實踐過程中，存在諸如產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)屬不明確問題，而且也缺乏行業(yè)公允的價值評估機構(gòu)，無法對產(chǎn)權(quán)價值做出最精確的評價。另外，也存在產(chǎn)權(quán)在哪里交易、誰來保障權(quán)益等一系列問題。確權(quán)登記后，經(jīng)營權(quán)證抵押貸款后，經(jīng)營者去世等意外原因造成貸款還不上誰來還款等問題。如果此類問題不能解決，就盲目開展抵押融資，不僅不能充分發(fā)揮土地價值，反而會損害農(nóng)戶、金融機構(gòu)等合法權(quán)益，造成嚴重后果。

3.改革過程中關于產(chǎn)權(quán)的市場化與城市化問題。由于家庭承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，關于分離的經(jīng)營權(quán)是否可以交易以及如何交易的問題就尤為重要?！叭龣?quán)分置”下可交易的只能是經(jīng)營權(quán)，而不是土地承包權(quán)。因此，尤其對于進城務工人員，如果承包權(quán)不能較好地處理，則農(nóng)民始終會介于城市與農(nóng)村之間，既放不下自己的權(quán)利又無法真正融入城市化進程中，更不會享受與城市人口平等的社會保障。另一方面，經(jīng)營權(quán)的放開，帶來的不只有好處，比如進城務工人員如果沒有找到理想的工作，反而又因失去土地而無所事事，如果經(jīng)營者租用土地出現(xiàn)破產(chǎn)等事故，也會導致農(nóng)民失地無助，糧食減產(chǎn)等一系列連鎖問題。所以“三權(quán)分置”也要充分考慮以上問題，不可盲目無度地在公開市場上進行規(guī)模流轉(zhuǎn)，要未雨綢繆，有備無患。

（二）應對可能出現(xiàn)問題的對策

第一，堅持土地的農(nóng)業(yè)用途，避免“非糧化”“非農(nóng)化”問題的出現(xiàn)。承包經(jīng)營權(quán)分割為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)后，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如：大型工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等就更容易獲得經(jīng)營權(quán)。于是很容易出現(xiàn)大量工商企業(yè)進入農(nóng)村，造成“非農(nóng)化”問題的出現(xiàn)，因此，應加強審查與監(jiān)管，及時查出相關違規(guī)企業(yè)。另外，經(jīng)營權(quán)讓渡主體應該經(jīng)過嚴格的資格審查，例如，是否有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關經(jīng)驗，生產(chǎn)的項目是否符合當?shù)氐淖匀粭l件等，不能僅從農(nóng)戶與企業(yè)達成口頭協(xié)議之類的簡單約定即可獲得經(jīng)營權(quán)，從源頭上避免風險。由于經(jīng)營權(quán)是從承包經(jīng)營權(quán)分離出來的，所以關于農(nóng)地的占有、使用、處分等權(quán)能更要平衡承包人與經(jīng)營者之間的利益關系。為了避免農(nóng)地用途“非糧化”，還可以從以下幾個方面入手：一是簽訂一份長期有效的土地流轉(zhuǎn)合同，讓經(jīng)營者心中有數(shù)，可以增強經(jīng)營者種糧動力，調(diào)動增加農(nóng)田基礎設施投入的積極性。二是增加農(nóng)機具購置補貼等，地方政府適當對土地流轉(zhuǎn)費用進行補貼，降低糧食生產(chǎn)成本，鼓勵經(jīng)營者進行糧食規(guī)?；a(chǎn)。三是改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)直接補貼辦法，由于經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離，以往的農(nóng)業(yè)補貼是直接發(fā)給農(nóng)戶，如今經(jīng)營者與承包者不一定是同一主體，如此便會出現(xiàn)矛盾。因此，為了讓拿補貼的農(nóng)戶真正去種糧食，把補貼真正落到實處，可以按照經(jīng)營權(quán)登記情況，給予農(nóng)業(yè)補貼，改革以往按人口補貼的辦法。另外，也可以在分配農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤時進行折扣來真正使農(nóng)業(yè)補貼落實到務農(nóng)者身上。土地用途的農(nóng)業(yè)化是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的根本所在，堅持嚴守18億畝耕地紅線，提高經(jīng)營者種糧的收益，從根本上遏制“非糧化”“非農(nóng)化”。

第二，確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，明晰土地關系。產(chǎn)權(quán)是人對財產(chǎn)的一種行為權(quán)利，而這種行為權(quán)利又體現(xiàn)了人們之間在財產(chǎn)的基礎上形成的相互認可的關系。產(chǎn)權(quán)清晰指的是不同產(chǎn)權(quán)主體之間有清晰的產(chǎn)權(quán)界限存在，可以分清楚誰對某項財產(chǎn)擁有產(chǎn)權(quán)以及擁有何種形式的產(chǎn)權(quán)和擁有多大份額的產(chǎn)權(quán)。新制度經(jīng)濟學告訴我們，只有清晰的產(chǎn)權(quán)才是有效率的，產(chǎn)權(quán)的明晰是保障資源配置的前提，因而進一步明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是此次農(nóng)地改革的首要工作，只有承包經(jīng)營權(quán)明確了，才可能對分離出來的經(jīng)營權(quán)進行登記，以確保經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利和實現(xiàn)承包權(quán)的財產(chǎn)價值?；诖?，此次“三權(quán)分置”過程中我們要健全土地確權(quán)登記頒證工作，加強對農(nóng)戶土地承包權(quán)益的保護，完善分離登記，實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)?？紤]到我國農(nóng)村現(xiàn)實的復雜性，在進行確權(quán)登記過程中，政府一定要起到“火車頭”的作用，既要積極鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營，又要及時“減速”掌握好規(guī)模經(jīng)營的“度”。即使在客觀條件都很成熟的地方，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營也要注意方式，不能生搬硬套，片面地追求“規(guī)?！薄爱a(chǎn)量”，更不能將流轉(zhuǎn)面積當做完成上級任務一般盲目推行。一定要綜合考慮確權(quán)登記的進度，當?shù)爻擎?zhèn)化進程，糧食基本保障等多方面因素，建立承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，對分離出來的經(jīng)營權(quán)進行價值評估，建立風險動態(tài)監(jiān)督機制和風險保障金制度等都能有效地穩(wěn)定承包權(quán)，加快經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，順利完成此次“三權(quán)分置”制度改革。

第三，要充分尊重農(nóng)民的個人意愿，尊重農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性。我國農(nóng)業(yè)是以家庭承包經(jīng)營為基礎和主體，以家庭為單位的糧食生產(chǎn)主體是我國糧食安全的重要保障。農(nóng)民歷代耕種于土地，農(nóng)民與土地已經(jīng)成為不可分割的一體，任何農(nóng)業(yè)改革如果離開了農(nóng)民，忽視了農(nóng)民的主體地位，就失去了最初的意義。因此，在新一輪的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革中，“三權(quán)分置”過程中一定要充分尊重農(nóng)民的意愿，農(nóng)民群眾集思廣益，自助協(xié)商解決工作中遇到的問題，有效地發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性。土地如何流轉(zhuǎn)，價格如何決定，流轉(zhuǎn)形式如何都將根據(jù)農(nóng)戶個人意愿，并且不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)始終屬于農(nóng)戶集體。另一方面，我國農(nóng)村勞動力呈現(xiàn)出季節(jié)性“遷移”過程，城鄉(xiāng)發(fā)展依然存在不均衡問題，城鎮(zhèn)化也不徹底，大部分農(nóng)民工遠遠沒有獲得城市居民的待遇，不享受養(yǎng)老保險等社會保障。因此，對待進程農(nóng)民工承包地轉(zhuǎn)讓退出問題必須建立一個合理的機制，畢竟承包地是農(nóng)民工最后的生活保障與依靠。在“三權(quán)分置”的土地改革中，既要保證土地的充分利用，又不能損害農(nóng)民的利益，建立合理的承包地轉(zhuǎn)讓退出機制，并把具有穩(wěn)定就業(yè)，享受基本城市公共服務，成功融入城市化的農(nóng)民作為前提條件，在此條件下集體才可以有償收回土地，并且在集體中平均分配。當然是否轉(zhuǎn)讓與退出，必須充分尊重農(nóng)民的個人意愿。

第四，建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)管理服務體系以及土地流轉(zhuǎn)中介服務組織等來為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款順利進行提供強有力的保障。此外還要建立抵押物和資產(chǎn)的評估機制，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓等市場。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要組成部分，也是解決農(nóng)村融資困難的重要途徑，需要政府予以配套設施的支持，實現(xiàn)與開發(fā)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值。諸如建立政府授權(quán)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造良好的流通平臺，制定相關產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護措施，在確權(quán)登記頒證基礎上，形成完整統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)檔案庫，以保障農(nóng)民、經(jīng)濟組織經(jīng)營體和工商企業(yè)等的合法權(quán)益。另外，農(nóng)地制度改革應堅持一切從國情和農(nóng)村實際出發(fā)，考慮城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模，糧食安全等各方面因素，政府不可靠行政命令來強行下指標，急于求成，要聯(lián)系實際，由點及面，逐步推廣。

五、結(jié)語

農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利體系，拉開了我國農(nóng)村土地制度新一輪改革的序幕?！叭龣?quán)分置”后，會有更多工商企業(yè)進入農(nóng)村生產(chǎn)領域，為農(nóng)村帶來先進的技術(shù)、資金和管理經(jīng)驗，提升了土地利用效率，賦予了農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。經(jīng)營權(quán)又因主體資格沒有限制可以更大范圍流轉(zhuǎn)，培育多元化經(jīng)營方式，農(nóng)民的根本利益也得以保障，可以真正融入城市化進程中，享受平等的社會保障。土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關系的核心內(nèi)容，其創(chuàng)新與改革不僅涉及農(nóng)民根本利益，甚至關系到社會穩(wěn)定。因此，無論“三權(quán)分置”如何改變所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關系，我們都要堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)，堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營的主體地位，尊重農(nóng)民的個人意愿，嚴守18億畝耕地紅線，有條不紊，由點及面地展開農(nóng)地制度改革，讓這次改革的紅利吹遍祖國的大江南北。