以十九大精神為引領(lǐng) 推進(jìn)新疆地方與兵團(tuán)的制度融合

王曉璐

（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)委員會(huì)黨校，新疆 五家渠 831300）

今年的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記關(guān)于民族團(tuán)結(jié)問題的闡述深入人心：“深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強(qiáng)各民族交往交流交融，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展?！毙陆拿褡鍒F(tuán)結(jié)、社會(huì)的和諧穩(wěn)定關(guān)系到全國的發(fā)展與穩(wěn)定的大局，以維穩(wěn)戍邊為主要任務(wù)的新疆兵團(tuán)在其中又起著至關(guān)重要的作用。新疆的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、兵地融合格局的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)新疆地方與兵團(tuán)“共建共享與共贏共榮”的重要舉措，應(yīng)當(dāng)抓住目前新疆地方與兵團(tuán)融合發(fā)展的良好契機(jī)，從經(jīng)濟(jì)、文化、制度多方面實(shí)現(xiàn)兵地融合。

一、兵地制度融合發(fā)展的必要性

新疆維吾爾自治區(qū)內(nèi)有兩種共存的治理模式即民族自治模式和兵團(tuán)模式，兩種模式都發(fā)揮著他們各自的功能，不可替代。一個(gè)現(xiàn)代化的國家或地區(qū)離不開“良法善治”，這里的善治其中包含的一層內(nèi)涵就是區(qū)別于以往的“統(tǒng)治”的更加追求多種主體對社會(huì)的協(xié)同治理。協(xié)同治理的核心目標(biāo)是整合相互獨(dú)立的各種組織，以實(shí)現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)。新疆兩種治理模式并存的現(xiàn)實(shí)情況下，必然需要兩種治理模式的協(xié)同合作。

早在2003年黨的十六屆三中全會(huì)上，中央即提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的科學(xué)發(fā)展觀，其中關(guān)于“區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展”的論述為兵地融合提供了理論支持。十八大之后，在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”這五大發(fā)展理念的指導(dǎo)下，兵地融合在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上已經(jīng)有更多的提升。而今年的十九大，再次為兵地融合發(fā)展提供了智力支持和努力的方向。

1.兵地制度融合是歷史發(fā)展過程中的理性選擇。“屯墾”的含義是軍隊(duì)駐扎在某一地區(qū)并且進(jìn)行開墾建設(shè)，這主要是建國初期兵團(tuán)需要完成的任務(wù)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)實(shí)情況的不斷變化，兵團(tuán)的這一歷史任務(wù)也需要做出相應(yīng)的調(diào)整，也使地方與兵團(tuán)之間的關(guān)系要不斷地調(diào)整、更多地配合。首先，隨著兵團(tuán)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡，市場經(jīng)濟(jì)對于開放的內(nèi)在要求，驅(qū)使兵團(tuán)與地方邊界的淡化；其次，兵團(tuán)城鎮(zhèn)化的主要方式是“師市”體制，這一體制需要兵地協(xié)同治理才能得以實(shí)現(xiàn)，并且兵地長期的可持續(xù)發(fā)展需要穩(wěn)定的、科學(xué)的制度為保障；最后，從石河子市等地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)可以得出兵團(tuán)六十多年的歷史反復(fù)證明，只有實(shí)現(xiàn)“邊疆同守、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、共同繁榮”的兵地深度融合，兵團(tuán)事業(yè)才會(huì)蒸蒸日上、興旺發(fā)達(dá)。

2.實(shí)現(xiàn)新疆長治久安的內(nèi)在要求。在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、兵地共謀共建與共榮共贏的思想指導(dǎo)下，近些年新疆地方與兵團(tuán)的關(guān)系在逐漸加強(qiáng)。但是，目前兵地融合還處在初級階段和探索階段，離預(yù)期的建設(shè)效果還有較大的差距。兵團(tuán)的特殊發(fā)展歷程和特殊體制決定了兵團(tuán)人口結(jié)構(gòu)中漢族的比例較高，而新疆地方尤其是南疆地區(qū)，少數(shù)民族所占人口比例較高，加強(qiáng)兵地融合有利于少數(shù)民族的人口流動(dòng)，例如地方維吾爾族去兵團(tuán)拾棉花，這將有利于各民族之間的了解和相互的認(rèn)同。同時(shí)，兵團(tuán)維穩(wěn)戍邊功能的發(fā)揮必須建立在自身建設(shè)和治理水平不斷提高的前提下，而這些都離不開自治區(qū)黨政和全疆各族人民的支持和幫助。因此，從制度層面鞏固和保障兵地融合，是實(shí)現(xiàn)新疆長治久安的內(nèi)在要求。

二、兵地制度融合的現(xiàn)狀及存在的問題

兵團(tuán)制度融合應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)層面的含義，一層是將地方好的社會(huì)治理制度與兵團(tuán)的優(yōu)勢相結(jié)合，另一層是通過制度化的設(shè)計(jì)將兵地融合發(fā)展格局固定下來。兵地融合最具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的方式是通過“師市”體制實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)建市，兵團(tuán)目前已建成九座城市，通過一套人馬的人員構(gòu)成以及自治區(qū)直接管理的方式實(shí)現(xiàn)了一定程度上的制度融合。此外，“天北新區(qū)”也是兵地融合的成功典范。但是，目前兵地制度融合方面還存在諸多問題，亟待解決。

1.兵地制度融合交流范圍較窄、層次不高。目前，兵地制度融合多體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是“師市”體制和“天北新區(qū)”，另一方面是兵地經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展中所涉及到的相關(guān)制度融合。前者與行政管理體制的設(shè)置密切相關(guān)，主要涉及到行政權(quán)力的來源、分配以及合作行使的問題，但與二者相關(guān)的法律制度還不健全。后者的問題則體現(xiàn)在交流多處在第一產(chǎn)業(yè)階段，而且同樣缺乏頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)和規(guī)范。二、三產(chǎn)業(yè)的融合交流幾乎處于空白，如公共服務(wù)領(lǐng)域、科教文衛(wèi)領(lǐng)域等，而這與新疆整體的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢有關(guān)。以利益連接作為融合核心的方式較少，而以簡單的形式上的互相幫扶較為普遍。此外，缺乏專門負(fù)責(zé)兵地融合事宜、進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能部門，在這方面哈密地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，哈密地委與哈管局黨委很早就將兵地共建作為精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，并成立了兵地共建領(lǐng)導(dǎo)小組。

2.兵地制度融合缺乏政策法規(guī)保障?！敖ǔ鞘叀笔潜鴪F(tuán)新時(shí)期需要完成的新任務(wù)，兵團(tuán)“建城戍邊”任務(wù)的提出既是對屯墾戍邊內(nèi)涵的進(jìn)一步豐富，也是對屯墾戍邊形式的創(chuàng)新。兵團(tuán)“師市”體制的成立、存在、發(fā)展符合國家法律規(guī)定，因?yàn)樗拇嬖诘玫絿易罡咝姓C(jī)關(guān)——國務(wù)院的認(rèn)可。但是，因?yàn)樾姓M織法中并未對兵團(tuán)“師市”體制這種特殊的行政組織形式做出規(guī)定，因而兵團(tuán)的這種體制屬于一種非正?；男姓M織。除此之外，“師市”體制中師與市之間的關(guān)系較為復(fù)雜，如何能夠很好地處理二者之間的關(guān)系，如何使兵團(tuán)特殊管理體制和政府行政管理體制融洽地共存，至今還沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，也沒有具體的政策為指導(dǎo)。權(quán)力的行使必須有邊界，應(yīng)當(dāng)有法律的規(guī)制，任何人民政府的設(shè)立，必須建立在合法的前提之下。此外，通過法律對設(shè)立政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量加以限制，能夠較好地控制機(jī)構(gòu)的數(shù)量，防止行政人員冗雜、行政效率低下。因此從以上角度看，兵團(tuán)“師市”體制模式在實(shí)踐中存在制度上的缺陷。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展方面，雖然已經(jīng)取得了一些進(jìn)展，但是從全疆的范圍看，目前還沒有制定出用于指導(dǎo)地區(qū)性和全疆性的地方與兵團(tuán)融合發(fā)展的具體政策，特別是缺乏資源共同開發(fā)使用的政策，投融資和工商稅收優(yōu)惠政策、法律保障政策和共同實(shí)施“走出去”的支持政策，融合經(jīng)濟(jì)缺乏長效的保障機(jī)制。

3.部分干部對兵地融合的認(rèn)識仍存在誤解。兵地融合旨在發(fā)揮地方和兵團(tuán)各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)以及行政管理的高效。領(lǐng)導(dǎo)干部是法律、政策得以貫徹實(shí)施的關(guān)鍵，兵地融合最主要的推動(dòng)主體是領(lǐng)導(dǎo)干部。然而，由于一些干部沒有認(rèn)識到兵地融合的重要意義，沒有從新疆發(fā)展的大局、國家的發(fā)展與穩(wěn)定去考慮，反而抱有狹隘的地方保護(hù)主義思想，認(rèn)為兵地融合是資源和權(quán)力的爭奪，對推動(dòng)兵地融合發(fā)展呈消極抵觸的態(tài)度，這種思想應(yīng)當(dāng)徹底扭轉(zhuǎn)。

三、發(fā)展兵地制度融合的路徑選擇

兵地制度融合一方面需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部改變觀念、積極推進(jìn)，但更重要的是探索如何通過兵地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策法規(guī)的制定、行政管理體制的改革、理論研究的深入去實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的融合。

1.通過制度鞏固兵地融合經(jīng)濟(jì)格局的發(fā)展。兵地經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控涉及多個(gè)方面，如兵地企業(yè)之間重要信息的交流溝通、經(jīng)濟(jì)利益共同體的建立和鞏固、相關(guān)政策的頒布與實(shí)施，這需要能夠統(tǒng)籌規(guī)劃全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，因此建立新疆地方與兵團(tuán)融合發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu)必不可少。在建立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，第一，制定統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，這是防止重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小等問題的根本方法。制定政策的同時(shí)還要對后續(xù)的工作進(jìn)行監(jiān)督，不能光有空架子，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容。第二，新疆地方與兵團(tuán)之間以及二者在對外經(jīng)濟(jì)交往中應(yīng)當(dāng)搭建利益結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)互利共贏，而不是相互掣肘。第三，對于兵地經(jīng)濟(jì)融合實(shí)踐成功的地區(qū)和企業(yè)應(yīng)當(dāng)給予更多的鼓勵(lì)政策，并且針對他們的實(shí)際情況，多加宣傳。

2.進(jìn)一步推進(jìn)兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)。兵團(tuán)目前已有新建市九個(gè)，城市建設(shè)是兵團(tuán)按照現(xiàn)代法治政府模式對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)行治理的前提。沒有城鎮(zhèn)化建設(shè)，兵團(tuán)的法治化進(jìn)程難以推進(jìn)，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化無法真正實(shí)現(xiàn)。兵團(tuán)城鎮(zhèn)化建設(shè)可以多與地方交流，借鑒地方關(guān)于城市設(shè)施建設(shè)、法治政府建設(shè)等方面的經(jīng)驗(yàn)。

3.兵地反恐行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。新疆目前的反恐形勢依然嚴(yán)峻，《反恐怖主義法》第8條第3款明確規(guī)定：“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，依靠、動(dòng)員村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織，共同開展反恐怖主義工作。”兵團(tuán)作為“飛地”的形式，嵌入在新疆的各個(gè)地方，兵團(tuán)與新疆地方面臨同樣的反恐態(tài)勢，而兵地之間關(guān)于反恐的信息共享是共同打擊“三股勢力”的關(guān)鍵。目前，維穩(wěn)工作仍然是地方和兵團(tuán)的工作重點(diǎn)，兵團(tuán)的民兵在反恐維穩(wěn)中起到了重要的作用，當(dāng)?shù)胤角闆r緊急需要兵團(tuán)支援時(shí)，兵團(tuán)民兵能夠快速集結(jié)，赴地方支援，這事實(shí)上就是一種協(xié)調(diào)配合。反恐執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)保證公平與效率的兼顧，要求行政組織精簡化、行政組織系統(tǒng)化以及行政組織合理化，這就涉及到新疆行政管理體制改革的問題。首先，應(yīng)當(dāng)在兵地之間建立權(quán)責(zé)一致的綜合執(zhí)法部門，這有助于統(tǒng)一指揮調(diào)度、實(shí)現(xiàn)信息共享、簡化反恐行政執(zhí)法程序、提高行政執(zhí)法效率。其次，兵地的公安機(jī)關(guān)、武警部門可以通過聯(lián)合演習(xí)、交流研討等方式，了解彼此的具體情況，開展各種形式的群防群治活動(dòng)。最后，南疆是反恐維穩(wěn)的主戰(zhàn)場，尤其注意南疆地區(qū)執(zhí)法人員及領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)的提升，保證執(zhí)法的質(zhì)量和兵地反恐維穩(wěn)工作的配合。

4.通過制度推動(dòng)文化交往交流交融。兵地文化交往交流交融有助于各民族的團(tuán)結(jié)，封閉的文化容易產(chǎn)生極端的思想，只有開放、包容的文化氛圍才能夠使人民受到正確的價(jià)值導(dǎo)向的影響。促進(jìn)兵地文化交往交流交融，要充分發(fā)揮兵團(tuán)弘揚(yáng)中華文化、傳播先進(jìn)文化的優(yōu)勢，也要充分利用地方文化資源、人才等方面的有利條件實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)文化繁榮發(fā)展。

文化交流的形式有多種，可以通過共辦文藝演出、體育比賽的方式，讓地方與兵團(tuán)的群眾共同加入；可以建立文化交流協(xié)會(huì)，把兵地各族群眾中具有相同文藝愛好的同志匯集在一起，交流心得、共同創(chuàng)作，例如舞蹈協(xié)會(huì)、書法協(xié)會(huì)、籃球協(xié)會(huì)等；還可以創(chuàng)辦以兵地文化為特色的旅游景區(qū)，尤其是少數(shù)民族的文化特色風(fēng)景區(qū)，通過文化產(chǎn)業(yè)既實(shí)現(xiàn)了兵地文化交流，也推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在兵地文化的交融過程中，要注重將中華文化中精髓的內(nèi)容與少數(shù)民族的民族文化相結(jié)合，培養(yǎng)兵地各民族的國家認(rèn)同感和民族自豪感。