跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍探析

張英

摘要 本文針對(duì)當(dāng)前我國(guó)跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍不夠明確的現(xiàn)狀，從訴訟案件類(lèi)型化視角探討了問(wèn)題所在，分析了跨行政區(qū)劃司法管轄制度未能充分發(fā)揮的原因，主要是基于法院體系與管轄制度銜接斷層、管轄范圍考量因素過(guò)多、受案標(biāo)準(zhǔn)模糊不清的制約，通過(guò)比較訴訟格局下的案件管轄共同點(diǎn)與不同點(diǎn)，從跨區(qū)劃法院體系、特殊案件管轄制度、行政案件受案范圍厘定等方面辨析，以正面列舉、反面排除的方式梳理了行政案件的管轄標(biāo)準(zhǔn)及管轄范圍，初步探索了跨區(qū)劃法院行政案件受案范圍。

關(guān)鍵詞 跨區(qū)劃法院 行政案件管 轄范圍訴 訟類(lèi) 型化

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.283

司法管轄制度是新一輪行政審判體制改革的重點(diǎn)，管轄范圍則是司法管轄制度的核心和基礎(chǔ)，在構(gòu)建跨區(qū)劃法院及管轄制度方面發(fā)揮著重要作用。目前我國(guó)行政案件跨區(qū)域集中管轄已全面鋪開(kāi)，但整體上仍處于探索階段，隨著改革的不斷推進(jìn)，有必要加強(qiáng)對(duì)跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍的深入研究。本文從各地改革試點(diǎn)運(yùn)行的實(shí)踐出發(fā)，嘗試從訴訟案件類(lèi)型化視角探析跨區(qū)劃法院行政案件的管轄類(lèi)型與標(biāo)準(zhǔn)，初步探索厘定管轄范圍，為進(jìn)一步推進(jìn)行政案件跨區(qū)域集中管轄改革提供參考。

一、檢視：跨區(qū)劃法院行政案件管轄的現(xiàn)狀審視

（一）頂層設(shè)計(jì)：跨行政區(qū)劃司法管轄制度之現(xiàn)行規(guī)范

跨行政區(qū)劃司法管轄制度歷經(jīng)了從政策規(guī)范轉(zhuǎn)化為立法有據(jù)的過(guò)程。首次提出是在中共十八屆三中全會(huì)“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，深化是在十八屆四中全會(huì)“設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”，完善是在最高人民法院《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《四五綱要》），明確提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，構(gòu)建普通類(lèi)型案件在行政區(qū)劃法院受理、特殊類(lèi)型案件在跨行政區(qū)劃法院受理的訴訟格局”。新《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！眲t是對(duì)上述改革舉措的—脈相承，為我國(guó)跨區(qū)劃法院審理行政案件提供了法律依據(jù)，但是目前刑事及民事案件跨行政區(qū)劃管轄尚無(wú)明確法律規(guī)定。

（二）現(xiàn)實(shí)圖景：行政案件跨區(qū)域管轄之現(xiàn)狀考察

傳統(tǒng)的行政案件管轄存在司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域的高度重合，“縣法院審縣政府”的行政訴訟模式一直飽受詬病，因而行政案件管轄改革一直在試圖探索分離司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域，突破地域管轄5艮制，努力實(shí)現(xiàn)“縣法院審理得了縣政府”。從全國(guó)各地改革實(shí)踐看，行政案件跨行政區(qū)劃管轄改革務(wù)實(shí)多樣，呈“百花齊放”之樣態(tài)，有提級(jí)管轄、異地交叉管轄、集中管轄等模式，目前改革主流是借助于改造現(xiàn)有鐵路法院，利用其“跨行政區(qū)劃”先天優(yōu)勢(shì)，將部分行政案件交予其集中管轄，實(shí)現(xiàn)司法資源的有效整合，即鐵路法院相對(duì)集中管轄之新模式。至于集中管轄的行政案件范圍，實(shí)踐中有以下幾種探索，主要根據(jù)行政案件審級(jí)及類(lèi)型進(jìn)行不同排列組合。第一種探索是集中全部一審行政訴訟案件，二審、再審行政訴訟案件及非訴執(zhí)行案件仍按審級(jí)由原法院管轄辦理，這也是目前大多數(shù)法院采用的改革方式，典型如南京市鐵路運(yùn)輸法院和徐州市鐵路運(yùn)輸法院。第二種探索是僅集中部分一審行政訴訟案件，對(duì)一審行政訴訟案件進(jìn)行再篩選，其余一審行政訴訟案件及二審、再審行政訴訟案件、非訴執(zhí)行案件仍按審級(jí)由原法院管轄辦理。如貴州黔南州中院，集中管轄案件范圍為環(huán)保行政案件及部分簡(jiǎn)易程序案件（被訴行政行為依法當(dāng)場(chǎng)作出、案件涉及款額2千元以下的一審行政訴訟案件）之外的、由基層法院管轄的一審行政訴訟案件。第三種探索是集中全部一審行政訴訟案件和非訴執(zhí)行案件，四川省眉山市法院即采用該方式。第四種探索是僅集中再審審查和申訴案件，如山西省法院將對(duì)全省各中院生效的行政案件不服的再審申請(qǐng)和申訴案件交由太原鐵路中院管轄。

二、困境：跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍的問(wèn)題提出

從上述各地改革的探索看，無(wú)論是跨區(qū)劃法院框架的整體架構(gòu)，還是行政案件集中管轄范圍的部分變動(dòng)，都是試圖通過(guò)“錯(cuò)位”方式打破行政區(qū)域地方保護(hù)的壁壘，隨著改革紅利退去，行政案件跨區(qū)劃管轄問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，行政案件受案范圍及標(biāo)準(zhǔn)如何界定成為爭(zhēng)議重點(diǎn)，亦是本文所要探析的主要方向。但行政案件作為三大訴訟案件之一，對(duì)其受案范圍的討論不能單兵突進(jìn)，就點(diǎn)論點(diǎn)，必須結(jié)合跨區(qū)劃法院及司法管轄制度整體運(yùn)行狀況綜合分析，而目前存在的突出問(wèn)題則是管與不管、管多少、怎么管。

（一）管與不管——跨區(qū)劃法院頂層設(shè)計(jì)與司法管轄制度的斷層

1.合法性與合理性之沖突。行政案件跨區(qū)劃管轄實(shí)質(zhì)是對(duì)十八屆四中全會(huì)決定、《四五綱要》跨區(qū)劃法院審特殊案件訴訟格局的貫徹落實(shí)，是建立在跨區(qū)劃法院設(shè)立及特殊案件司法管轄制度的框架體系內(nèi)，存在有其合理性，但作為上階層的跨區(qū)劃法院及司法管轄制度則面臨現(xiàn)行立法障礙。一是設(shè)立跨省區(qū)或省區(qū)內(nèi)跨區(qū)劃人民法院，缺乏《憲法》、《人民法院組織法》等法律支撐，二是跨區(qū)劃法院的職權(quán)及其人員的產(chǎn)生、任免，缺乏相應(yīng)的程序法律依據(jù)，三是法定管轄不包括集中管轄，集中管轄是最高人民法院就跨區(qū)劃行政案件管轄作出的政策性規(guī)定，偏行政化色彩，本質(zhì)為指定管轄的變通，而從訴訟案件類(lèi)型化看，跨區(qū)劃的民事與刑事案件管轄尚缺乏明確法律依據(jù)。

2.前期推進(jìn)性與后期協(xié)調(diào)性之沖突。合理的案件管轄設(shè)置是保證跨區(qū)劃法院良性發(fā)展的關(guān)鍵，從各地實(shí)踐考察，跨區(qū)劃法院的頂層設(shè)計(jì)與特殊案件司法管轄制度銜接上存在斷層。跨區(qū)劃法院如何在整個(gè)司法活動(dòng)中進(jìn)行程序運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)三大訴訟法的明確規(guī)定，而目前存在的各類(lèi)管轄模式及訴訟案件受案范圍的探索，都是各法院自發(fā)實(shí)踐，如何設(shè)定管轄路徑，如何實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)劃裁判價(jià)值的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)定。

（二）管多少——管轄范圍考量因素過(guò)多

1.考量因素的綜合性?？鐓^(qū)劃司法管轄制度對(duì)案件類(lèi)型及范圍的考量應(yīng)著重于案件受地方因素影響的大小，尤其是行政案件，而各地法院在探索之初除了考慮法定因素外，還考慮了審判質(zhì)效、當(dāng)事人便利、審判隊(duì)伍、司法保障、司法權(quán)威等諸多因素，這對(duì)于保障現(xiàn)有審判秩序固然有穩(wěn)定性、持續(xù)性的重要意義，但其中有些因素并不是管轄范圍的考量因素，而是跨區(qū)劃法院設(shè)立時(shí)應(yīng)予考量的因素。

2.管轄功能的有限性?！端奈寰V要》提出構(gòu)建跨區(qū)劃法院審特殊案件、普通法院審普通案件的訴訟格局，這表明納入跨區(qū)劃法院管轄的案件僅僅是特殊案件，受案范圍相對(duì)較少，跨區(qū)劃管轄制度在整個(gè)司法管轄制度體系中僅居輔助地位，其管轄功能有限，如過(guò)多考慮全部因素，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看可能會(huì)阻礙跨區(qū)劃法院案件管轄的合理定位。

（三）怎么管——管轄標(biāo)準(zhǔn)模糊不清

1.概括性規(guī)定缺乏可操作性?！端奈寰V要》提出“跨行政區(qū)劃法院主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大行政案件、環(huán)境資源保護(hù)、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路運(yùn)輸法院受理的刑事、民事案件?！睆?qiáng)調(diào)行政案件管轄標(biāo)準(zhǔn)是重大，具有高度概括性，新《行政訴訟法》第18條第2款“確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”的規(guī)定更是過(guò)于寬泛和模糊，造成各地對(duì)行政案件管轄標(biāo)準(zhǔn)理解存在差異，管轄口徑不統(tǒng)一，自由裁量權(quán)大，缺乏切實(shí)可行的操作性。

2.訴訟格局下管轄制度的零散無(wú)序。程序的價(jià)值在于適用，案件管轄制度的關(guān)鍵在于有明確的受案范圍?？鐓^(qū)劃法院本身屬性決定了其管轄的案件具有交叉性、復(fù)雜性及綜合性特點(diǎn)，而傳統(tǒng)三大訴訟管轄規(guī)定各有側(cè)重，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不盡相同，不宜簡(jiǎn)單將傳統(tǒng)訴訟法的訴訟規(guī)則和管轄制度直接套用于跨區(qū)劃法院。從目前各地試點(diǎn)情況看，還是存在民事、刑事、行政三大訴訟案件各自為政的情形，并未初步形成標(biāo)準(zhǔn)明確、范圍清晰的特殊案件管轄制度。

三、思辨：跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍的實(shí)證分析

（一）追本溯源：為什么要建立跨區(qū)劃法院審理行政案件

1.去除司法行政化的無(wú)奈之舉。我國(guó)歷史發(fā)展表明，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中司法權(quán)長(zhǎng)期低于行政權(quán)，司法權(quán)威低于行政權(quán)威。即便是行政案件，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法審查仍是非常有限?！暗胤奖Ｗo(hù)和行政干預(yù)，是行政訴訟制度運(yùn)行不暢、行政審判困難重重的重要原因?！睘榱巳趸姓^(qū)劃所形成的地方利益，提高司法權(quán)威，將行政案件從三大訴訟中剝離出來(lái)集中管轄，交由跨區(qū)劃法院審理有其歷史必要性，能夠最大限度的去除司法行政化、司法地方化。

2.司法公正獨(dú)立的價(jià)值追求。公正獨(dú)立是司法權(quán)的核心價(jià)值，亦是司法體制改革的價(jià)值追求。當(dāng)然，跨區(qū)劃法院司法管轄改革不僅僅是行政案件管轄權(quán)的程序性調(diào)整，更涉及行政訴訟中各種價(jià)值的相互博弈，會(huì)增加訴訟成本，造成公正獨(dú)立與訴訟便利價(jià)值的沖突。根據(jù)法理學(xué)原理，不同位階的法的價(jià)值發(fā)生沖突時(shí)，在先的價(jià)值優(yōu)于在后的價(jià)值，高位階的價(jià)值優(yōu)于低位階的價(jià)值。在跨區(qū)劃司法管轄制度改革的價(jià)值考量中，司法公正獨(dú)立價(jià)值顯然高于訴訟便利價(jià)值。

（二）理論探源：訴訟格局下的案件管轄之共同考量因素及區(qū)別

對(duì)行政案件受案范圍的研究不能脫離跨區(qū)劃法院體系、特殊案件司法管轄制度的整體框架，如前文是從宏觀角度闡述改革的必要性和可行性，那下面將從微觀角度即訴訟案件類(lèi)型化角度出發(fā)，分析訴訟格局下的行政案件受案范圍之共同點(diǎn)及不同點(diǎn)。

L特殊案件之共同點(diǎn)?？鐓^(qū)劃行政案件理論上屬于訴訟格局中的特殊案件范疇，不同于普通案件，與特殊案件中的民事、刑事案件相比具有以下共同點(diǎn)。首先，案件具有“跨”地域性，指的是訴訟主體、案件內(nèi)容、管轄區(qū)域等涉及多個(gè)縣區(qū)。其次，利益具有重大性，指的是案件或性質(zhì)重大，或影響面廣，或涉及公共利益，或牽扯范圍較廣存在利益沖突。再次，范圍具有有限性，主要是受跨區(qū)劃法院本身性質(zhì)所限制，特殊民、行、刑事案件受案范圍應(yīng)窄于普通訴訟案件受案范圍，如受案范圍類(lèi)似，可能導(dǎo)致跨區(qū)劃法院與行政區(qū)劃法院混同，跨區(qū)劃法院的設(shè)立則毫無(wú)意義。

2.不同訴訟案件之受案區(qū)別。主要從特殊案件之橫向?qū)Ρ?、跨區(qū)劃法院與普通法院行政案件之縱向?qū)Ρ冉嵌确治?。其一，橫向?qū)Ρ?，跨區(qū)劃法院管轄下的特殊案件中，行政案件與民事、刑事案件的區(qū)別突出表現(xiàn)為受案?jìng)?cè)重點(diǎn)不同，行政案件側(cè)重于跨行政區(qū)劃去干擾，民事案件側(cè)重于影響大范圍廣，刑事案件則側(cè)重于公檢法的協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)調(diào)案件既要能與公安機(jī)關(guān)偵查職能大致銜接，又能與跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄范圍大致對(duì)應(yīng)。其二，縱向?qū)Ρ?，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，跨區(qū)劃法院行政案件在訴訟主體、案件數(shù)量、案件類(lèi)型上應(yīng)盡可能多于普通法院，而改革初期，則宜小步伐，在案件數(shù)量、案件類(lèi)型上應(yīng)少于普通法院。

（三）邏輯演進(jìn)：行政案件管轄范圍區(qū)分之原因分析

前文簡(jiǎn)要分析了訴訟格局下行政案件受案范圍共同點(diǎn)與不同點(diǎn)，之所以存在上述區(qū)分，需要結(jié)合我國(guó)行政案件集中管轄的改革前景和跨區(qū)劃法院的職能定位來(lái)分析。

行政案件是“民告官”，被告恒為行政機(jī)關(guān)，在三大訴訟案件中最容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)，行政案件跨區(qū)域集中管轄就是嘗試打破司法地方化的一種努力，即將原由行政區(qū)劃法院審理的行政案件調(diào)整為跨區(qū)劃法院審理，從而從根本上解決行政訴訟長(zhǎng)期以來(lái)存在的立案難、審理難、執(zhí)行難問(wèn)題，從這個(gè)角度看，行政案件集中管轄與跨區(qū)劃法院設(shè)立的總體目標(biāo)是一致的，二者均屬于行政審判體制改革的一種過(guò)渡性制度安排，為了推動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)省級(jí)以下法院人財(cái)物的統(tǒng)一管理。但是目前理論界對(duì)跨區(qū)劃法院職能定位尚存在爭(zhēng)議，有的認(rèn)為是專(zhuān)門(mén)法院，有的認(rèn)為是與普通區(qū)劃法院相類(lèi)似的綜合法院，而其在整個(gè)法院體系中的職能定位及層級(jí)又影響到案件管轄范圍。如與軍事法院一樣是專(zhuān)門(mén)法院，則其只能受理某類(lèi)型的特定案件，受案范圍相對(duì)較窄，如是與普通法院平行的綜合性法院，則受案范圍相對(duì)較寬。從十八屆四中全會(huì)《決定》及《四五綱要》改革宗旨看，跨區(qū)劃法院與跨行政區(qū)劃?rùn)z察院共同推進(jìn)，目的是辦理跨地區(qū)的特殊案件，結(jié)合跨區(qū)劃法院的過(guò)渡性屬性，筆者更傾向于現(xiàn)階段的跨區(qū)劃法院既不是專(zhuān)門(mén)法院，也不同于普通區(qū)劃法院，應(yīng)是與二者并存的綜合性法院。案件管轄范圍上與普通法院有所區(qū)別，理論上應(yīng)將盡可能多的行政案件納入跨區(qū)劃法院，因?yàn)槿甾k理案件過(guò)少，會(huì)造成跨區(qū)劃法院無(wú)案可審，影響其職能發(fā)揮，達(dá)不到改革的預(yù)期目標(biāo)。

四、探析：跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍之進(jìn)路探索

針對(duì)本文第二部分提到的管與不管、管多少及怎么管的突出問(wèn)題，探索相對(duì)明確具體的跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍，可從跨區(qū)劃法院體系架構(gòu)、特殊案件管轄制度及行政案件受案范圍厘定三個(gè)方面呈逐層遞進(jìn)式分析。

（一）針對(duì)管與不管——宏觀上設(shè)定定位清晰、銜接有序的跨區(qū)劃法院體系

1.堅(jiān)持合法性與合理性并存?？鐓^(qū)劃法院作為司法體制重大改革，必須堅(jiān)持立法先行，解決改革前行路上的法律障礙，做到于法有據(jù)。建議修改完善《人民法院組織法》，一是明確跨區(qū)劃法院的法律地位，在總則部分增設(shè)跨區(qū)劃法院審特殊案件條款，完善普通法院、跨區(qū)劃法院及專(zhuān)門(mén)法院并存的法院體系。二是明確跨區(qū)劃法院組織、職權(quán)及人員選舉、任免等內(nèi)容，可參照專(zhuān)門(mén)法院規(guī)定，跨區(qū)劃法院組織及職權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)另行規(guī)定，解決正副院長(zhǎng)、正副庭長(zhǎng)及法官的任免問(wèn)題。

2.堅(jiān)持改革推進(jìn)與體系制度融合。需要在頂層設(shè)計(jì)上保證三個(gè)協(xié)調(diào)：一是跨區(qū)劃法院與跨區(qū)劃?rùn)z察院的關(guān)系協(xié)調(diào)，重點(diǎn)是特殊案件管轄標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，確保訴訟格局下的特殊案件能在兩院中順利流轉(zhuǎn)。二是跨區(qū)劃法院與其他法院的層級(jí)協(xié)調(diào)，建議跨區(qū)劃法院級(jí)別為中院，轄區(qū)可以跨省域，案件審級(jí)上實(shí)現(xiàn)跨區(qū)劃法院——最高法院巡回法庭的“飛躍上訴”。三是保證跨區(qū)劃法院與特殊案件管轄的體系協(xié)調(diào)，明確特殊案件管轄適用原則，細(xì)化行政案件管轄范圍，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)劃法院與特殊案件管轄制度的完美銜接。

（二）針對(duì)管多少——微觀上確立訴訟格局下的特殊案件管轄原則及行政案件管轄判斷標(biāo)準(zhǔn)

1.特殊案件管轄原則

從訴訟案件類(lèi)型化視角出發(fā)，跨區(qū)劃法院特殊案件管轄?wèi)?yīng)堅(jiān)持特殊性、法定性及科學(xué)性。

一是特殊性。強(qiáng)調(diào)案件特殊性，是確定跨區(qū)劃法院案件管轄標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵，主要是與普通訴訟案件相區(qū)分，注重案件主體的特殊性、案件影響的重大性、案件地域的分布性。

二是法定性。保證國(guó)家法制統(tǒng)一，在法律上不違反級(jí)別管轄和專(zhuān)門(mén)管轄的規(guī)定，在案件范圍上跨區(qū)劃法院與跨區(qū)劃?rùn)z察院盡量保持一致，跨區(qū)劃法院與普通法院、專(zhuān)門(mén)法院能各有側(cè)重，不交叉重疊。

三是科學(xué)性?？鐓^(qū)劃法院案件管轄的最終目標(biāo)是確保法院依法獨(dú)立公正的行使審判權(quán)，要求管轄標(biāo)準(zhǔn)要符合科學(xué)發(fā)展客觀規(guī)律，不能固定不變，要根據(jù)特殊案件類(lèi)型及動(dòng)態(tài)發(fā)展變化適時(shí)調(diào)整管轄范圍，為改革深入推進(jìn)留下空間。

2.行政案件管轄判斷標(biāo)準(zhǔn)

一是否“跨地域”。既包括訴訟主體的“跨地域”，也包括行政行為的“跨地域”。如國(guó)務(wù)院部門(mén)、縣以上政府作為被告的一審行政案件，被告本身具有“跨地域性”，依法應(yīng)由中級(jí)法院管轄。

二是否“易受地方因素影響”。行政案件的一方當(dāng)事人是行政機(jī)關(guān)，案件性質(zhì)本身易受地方因素干擾，這是行政案件管轄判斷的重要標(biāo)準(zhǔn)。

三是否“重大”。主要指案件內(nèi)容是否涉及重大民生利益，是否有公益性質(zhì)，是否被社會(huì)廣泛關(guān)注。

（三）針對(duì)怎么管——探索相對(duì)明確具體、切實(shí)可行的行政案件管轄范圍

全部行政案件納入跨區(qū)劃法院管轄是行政審判體制改革所追求的最理想狀態(tài)，但實(shí)踐中，受跨區(qū)劃法院性質(zhì)、層級(jí)及司法管轄制度等諸多因素影響，確定分布合理、管轄科學(xué)、體系明確的行政案件受案范圍還是存在較大障礙。本文試圖所作的探析，是建立在跨區(qū)劃法院性質(zhì)為綜合性法院、層級(jí)為中院的框架下，僅處于初級(jí)階段，旨在整理出一套適用于跨區(qū)劃法院相對(duì)明確具體的行政案件管轄范圍，為跨區(qū)劃法院的完善與發(fā)展奠定基礎(chǔ)。主要從正面列舉、反面排除、初步界定三方面來(lái)探析。

1.正面列舉

從審級(jí)上看，縣以上人民政府為被告的一審行政案件。首先，這類(lèi)案件本身由中級(jí)法院管轄，與跨區(qū)劃法院為中院的設(shè)定相吻合，將其納入管轄范圍有法律依據(jù)。其次，這類(lèi)案件數(shù)量較多，是行政案件重要來(lái)源，將其納入管轄范圍能保證跨區(qū)劃法院數(shù)量，能夠保證跨區(qū)劃法院健康良性發(fā)展。由于案件上訴流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，現(xiàn)階段不宜將二審、再審案件納入跨區(qū)劃法院受案范圍。

從案件類(lèi)型上看，環(huán)境資源案件和公益訴訟案件。（1）環(huán)境資源案件。首先，環(huán)境資源案件具有地域分布廣、侵害主體多、損害結(jié)果大、社會(huì)關(guān)注度高等特征，大多涉及民、行、刑案交叉，將其納入跨區(qū)劃法院行政案件受案范圍更能體現(xiàn)司法公正。其次，新《環(huán)境保護(hù)法》第20條提出了環(huán)境保護(hù)案件跨行政區(qū)劃管轄的立法精神，《四五綱要》提出“探索建立與行政區(qū)劃適度分離的環(huán)境資源案件管轄制度”，將其納入跨區(qū)劃法院管轄有法律依據(jù)及政策基礎(chǔ)。再次，將全國(guó)四級(jí)法院的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)與跨區(qū)劃法院相結(jié)合，能夠有效整合司法資源，提高審判質(zhì)量和效率。（2）行政公益訴訟案件。公益訴訟案件是新類(lèi)型案件，涉及公共利益，更易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)。新《行政訴訟法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，具體包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的行政公益訴訟。

2.反面排除

要與普通法院行政案件管轄范圍相區(qū)分，有必要從反面角度明確不納入跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍的案件，具體有：（1）簡(jiǎn)易程序案件；（2）非訴執(zhí)行審查案件；（3）其他程序性案件，如管轄異議案件、再審審查案件等。理由是上述幾類(lèi)案件相對(duì)簡(jiǎn)單，數(shù)量上基層法院占比大，審理上注重審判效率，與跨區(qū)劃法院首要解決復(fù)雜性、重大性和綜合性案件的初步設(shè)定有所出入，現(xiàn)階段不宜納入跨區(qū)劃法院管轄范圍增加其負(fù)擔(dān)。

3.初步界定

綜合上述正面列舉及反面排除，初步界定現(xiàn)階段跨行政區(qū)法院行政案件受案范圍如下：

第一，縣以上人民政府為被告的一審行政案件。

第二，重大環(huán)境生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)行政案件。

第三，行政公益訴訟。

第四，上級(jí)人民法院指定管轄的其他行政案件。

需要特別說(shuō)明的是，跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍的研究還需要積極探索，深入調(diào)研，尤其是注重特殊案件管轄方面的系統(tǒng)化研究。同時(shí)，還要利用鐵路法院跨區(qū)域集中管轄優(yōu)勢(shì)為跨區(qū)劃法院司法管轄改革創(chuàng)造有益經(jīng)驗(yàn)，力爭(zhēng)早日歸納出科學(xué)、完整的跨區(qū)劃特殊案件管轄范圍及明確具體的案由。

五、結(jié)語(yǔ)

科學(xué)合理確定跨區(qū)劃法院行政案件管轄范圍，是構(gòu)建和完善普通法院審普通案件、跨區(qū)劃法院審特殊案件訴訟格局的前提和基礎(chǔ)。從訴訟案件類(lèi)型化視角出發(fā)，有利于從特殊案件司法管轄共性中剝離出行政案件管轄的特性，本文對(duì)特殊案件管轄原則、行政案件管轄標(biāo)準(zhǔn)的歸納總結(jié)、管轄范圍的探索僅僅是一種初步嘗試?？鐓^(qū)劃法院改革是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的工程，要以更寬廣、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)考慮和把握，除了要更進(jìn)一步系統(tǒng)、科學(xué)的界定行政案件管轄范圍，更需要在宏觀布局、審級(jí)設(shè)置、上訴機(jī)制及執(zhí)行協(xié)調(diào)上進(jìn)一步探索及努力。