環(huán)境立法為“美麗中國(guó)”護(hù)航

趙慧

伴隨我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，特別是“綠水青山就是金山銀山”等新理念的提出，環(huán)境法治體系基本建立，“長(zhǎng)出牙齒”的環(huán)境法正為“美麗中國(guó)”保駕護(hù)航。

作為改革開(kāi)放初期十大立法之一，環(huán)境法可以說(shuō)是伴改革開(kāi)放而生，因改革開(kāi)放進(jìn)程而變，其發(fā)展脈絡(luò)也折射出我國(guó)環(huán)境治理40年的嬗變。

1978年，做了兩年多大隊(duì)會(huì)計(jì)的王燦發(fā)考上吉林大學(xué)法律系，5年后的1983年，在北大進(jìn)修時(shí)他首次接觸環(huán)境法。此后30多年，王燦發(fā)幾乎一刻未離環(huán)境法學(xué)，見(jiàn)證了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)環(huán)境治理特別是環(huán)境立法的變遷，憑借自身及所創(chuàng)建的污染受害者法律幫助中心，勉力推動(dòng)著環(huán)境法的執(zhí)行和遵守。

“我國(guó)在環(huán)境立法方面起步很早，《環(huán)境保護(hù)法》是十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，我國(guó)制定的十部法律之一?！敝袊?guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王燦發(fā)告訴《民生周刊》記者，“環(huán)保法竟然能夠擠進(jìn)去，說(shuō)明當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人看得很遠(yuǎn)，很有戰(zhàn)略眼光?！?/p>

1979年至今，從環(huán)保法（試行）起步，伴隨我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，特別是“綠水青山就是金山銀山”等新理念的提出，我國(guó)環(huán)境法治體系基本建立，法規(guī)逐步完善，條文越來(lái)越嚴(yán)密，環(huán)境違法處罰力度越來(lái)越大，“長(zhǎng)出牙齒”的環(huán)境法正為“美麗中國(guó)”保駕護(hù)航。

擠進(jìn)十大立法

1978年，新中國(guó)第一次在憲法中對(duì)環(huán)境保護(hù)作出“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”的規(guī)定，為我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

第二年的9月13日，我國(guó)通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。

“上世紀(jì)70年代末80年代初，國(guó)家通過(guò)的法律一般都會(huì)加上試行二字。說(shuō)明大家都沒(méi)有把握，也充分顯示當(dāng)時(shí)摸著石頭過(guò)河的思想。”王燦發(fā)說(shuō)。

試行10年后，直至1989年12月26日，我國(guó)才正式發(fā)布《環(huán)境保護(hù)法》。

王燦發(fā)研究生畢業(yè)后被分配到中國(guó)政法大學(xué)法律研究所。“當(dāng)時(shí)環(huán)境法很不受重視，除了幾所高校，很多單位都不知道有環(huán)境法。比如，1981年的法學(xué)辭典里還沒(méi)有環(huán)境法這一條目。和別人說(shuō)我是搞環(huán)境法的，人家還以為是搞環(huán)境衛(wèi)生，掃大街的?！?/p>

上世紀(jì)80年代，我國(guó)陸續(xù)通過(guò)《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，90年代又制定《固體廢物防治法》、《噪聲污染防治法》，污染防治法體系逐步完善。

當(dāng)時(shí)，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)?！耙恍┑胤桨l(fā)生了污染事件，比如蘇州河水黑如墨、北京西郊地下水污染、官?gòu)d水庫(kù)魚(yú)有石油味兒等，問(wèn)題有所顯現(xiàn)，只是不像后來(lái)那么嚴(yán)重?！蓖鯛N發(fā)回憶。

他總結(jié)：“這一階段法律規(guī)定既不全面，也不嚴(yán)密，法律責(zé)任處理力度不夠，而且，重行政、輕民事，往往用收費(fèi)手段、處罰手段，行政許可手段，較少使用民事手段促進(jìn)環(huán)境法的執(zhí)行和遵守?！?/p>

一些案件頗能說(shuō)明問(wèn)題。1994年，江蘇邳州一個(gè)養(yǎng)鴨大王，原本是當(dāng)?shù)氐母粦?hù)，但由于上游通山縣工廠排污，他養(yǎng)的4000多只鴨子不到10天全部死光，工廠方面拒絕賠償，養(yǎng)鴨戶(hù)負(fù)債累累，孩子失學(xué)。

王燦發(fā)免費(fèi)幫助養(yǎng)鴨戶(hù)打官司，雖然一審獲勝，法院判決工廠賠償74萬(wàn)元，但二審遲遲不作判決?！案淖兓鶎臃ㄔ号袥Q比較難，又怕判了執(zhí)行不了，法院便出面調(diào)解，工廠最終賠償了40萬(wàn)元?！?/p>

在內(nèi)蒙古赤峰，一農(nóng)戶(hù)種的果樹(shù)遭到附近冶煉廠排放的二氧化硫侵蝕而死亡，官司一路打到內(nèi)蒙古高院仍判決原告敗訴，由于工廠屬縣招商引資項(xiàng)目，最終地方政府出面協(xié)調(diào)解決了問(wèn)題。

“很多案子等于是和政府打官司，非常難，最終也不是完全按法治方式解決的?！?/p>

王燦發(fā)由此想到，很多污染受害者無(wú)法得到賠償，很多污染企業(yè)不承擔(dān)任何后果，導(dǎo)致他們更加不守法，更加肆無(wú)忌憚地污染環(huán)境。要讓這些污染環(huán)境的單位付出一定的代價(jià)，這樣法律才能得到執(zhí)行和遵守。

預(yù)防性立法

1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境發(fā)展大會(huì)召開(kāi)后，在全球范圍內(nèi)環(huán)境法開(kāi)始更新。1995年，我國(guó)修訂《大氣污染防治法》，1996年又修訂《水污染防治法》，修訂中開(kāi)始貫徹公眾參與理念?！氨热?，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中要有公眾意見(jiàn)，我國(guó)的環(huán)境法開(kāi)始與世界各國(guó)的環(huán)境法接軌。”王燦發(fā)說(shuō)。

1999年，王燦發(fā)告別單槍匹馬，在福特基金會(huì)的幫助下建立中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心，并開(kāi)通熱線電話，以幫助更多環(huán)境污染受害者。

“010-62267459，快20年了，這個(gè)號(hào)碼一直沒(méi)變，我們累計(jì)接聽(tīng)了1.5萬(wàn)個(gè)電話，幫助受害者向法院提起訴訟800多件。”每次接受媒體采訪，王燦發(fā)都會(huì)把號(hào)碼一一念出，希望更多受害者撥通熱線，得到援助。

2000年后，我國(guó)環(huán)境立法有了大幅進(jìn)步。王燦發(fā)說(shuō)，比如，《大氣污染防治法》規(guī)定排污收費(fèi)、超標(biāo)罰款，而原來(lái)是超標(biāo)排放只收費(fèi)不罰款。2002年，我國(guó)又制定《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，整體上將預(yù)防性立法放在了前面。

這一時(shí)期，國(guó)家層面提出科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略思想，一系列環(huán)境法據(jù)此頒行。2002年，我國(guó)第一部循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法——《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)污染治理模式由末端治理開(kāi)始向全過(guò)程控制轉(zhuǎn)變。

《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等陸續(xù)出臺(tái)，“我們不再集中于污染防治，而是源頭治理，從合理利用能源和資源角度立法?！蓖鯛N發(fā)說(shuō)。

2004年，《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂，我國(guó)開(kāi)始重視民事手段運(yùn)用，第一次在環(huán)境法中規(guī)定恢復(fù)原狀的法律責(zé)任，破壞環(huán)境要進(jìn)行修復(fù)，第一次規(guī)定了被告舉證制，還規(guī)定要鼓勵(lì)對(duì)污染受害者提供法律援助。

對(duì)于這一進(jìn)步，王燦發(fā)功不可沒(méi)。2004年8月，他組織召開(kāi)環(huán)境損害賠償立法國(guó)際研討會(huì)，提出環(huán)境損害賠償法草案，國(guó)家環(huán)?？偩?，全國(guó)人大民法室、經(jīng)濟(jì)法室，最高人民法院，國(guó)務(wù)院法制辦等都派人參加。

當(dāng)時(shí)，國(guó)家正修訂固體廢物法，王燦發(fā)參與其中。他回憶，7月份的草案還是按照重行政、輕民事的原則起草，到9月份草案就增加了7項(xiàng)有利于污染受害者訴訟的條款，民事內(nèi)容大大增加，最后通過(guò)時(shí)保留了4個(gè)。

“這7個(gè)條款基本吸收了環(huán)境損害賠償法的核心內(nèi)容。如恢復(fù)原狀、被告舉證制、鼓勵(lì)對(duì)環(huán)境受害者提供法律援助、要求環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)必須接受當(dāng)事人委托提供監(jiān)測(cè)報(bào)告等。”他說(shuō)，“正是在我們的建議下，固廢法修訂開(kāi)始重視民事責(zé)任，2008年修訂的《水污染防治法》也把這些條款加了進(jìn)去。后來(lái)，侵權(quán)責(zé)任法專(zhuān)設(shè)環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任一章。

嚴(yán)厲 嚴(yán)格 嚴(yán)謹(jǐn)

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明被提至前所未有的高度，“綠水青山就是金山銀山”的新理念深入人心，伴隨一系列新思想、新理念的推行，環(huán)境立法進(jìn)入新時(shí)期。

2014年，《環(huán)境保護(hù)法》修訂，修訂后的法律因變革力度大、措施嚴(yán)厲被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)”、“長(zhǎng)出牙齒的老虎”?！碍h(huán)保法完全是按照當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的要求修訂，環(huán)境立法也進(jìn)入嚴(yán)厲、嚴(yán)格、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜龂?yán)階段?！蓖鯛N發(fā)說(shuō)。

他解釋?zhuān)瑖?yán)厲是指法律規(guī)定嚴(yán)厲，比如按日計(jì)罰、上不封頂；違法追究嚴(yán)厲，有查封、扣押等手段，對(duì)環(huán)境犯罪追究責(zé)任。嚴(yán)格是指法律規(guī)定措施嚴(yán)格，禁止行為、限制行為等很明確，規(guī)定了政府、社會(huì)組織、公民等各自履行的環(huán)境責(zé)任。嚴(yán)謹(jǐn)是指法律條文越來(lái)越嚴(yán)謹(jǐn)，不再是粗線條的?！皬臈l文的數(shù)量就可以看出，原來(lái)環(huán)境法條只有二三十條，后來(lái)是四五十條，現(xiàn)在一般都是100多條?！?/p>

但王燦發(fā)認(rèn)為，“長(zhǎng)了牙齒的老虎”的環(huán)保法，距離完全發(fā)揮作用還有一段路要走?！白畲蟮睦щy是GDP驅(qū)動(dòng)仍很強(qiáng)，很多地方重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保。另外，從我國(guó)社會(huì)發(fā)展程度來(lái)看，還沒(méi)有達(dá)到富裕程度，產(chǎn)業(yè)的選擇還會(huì)與環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生矛盾，這都是長(zhǎng)期積累的?！?/p>

此外，主政者的價(jià)值追求也很重要。王燦發(fā)說(shuō)：“搞環(huán)境的價(jià)值追求與搞經(jīng)濟(jì)和政治的是不一樣的。比如，對(duì)于長(zhǎng)江岸灘治理，究竟按什么理念做，是保持原生態(tài)，還是進(jìn)行人工硬化，觀點(diǎn)不同。現(xiàn)實(shí)中，我們很多搞環(huán)境法的人自己都沒(méi)有生態(tài)環(huán)境價(jià)值追求。”

“環(huán)境法的價(jià)值追求是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為優(yōu)先、為目的的，搞政治以社會(huì)穩(wěn)定為價(jià)值追求，搞經(jīng)濟(jì)以經(jīng)濟(jì)效益為價(jià)值追求，大家可以堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)某種妥協(xié)，社會(huì)才能前進(jìn)。但搞環(huán)境法的不能站在搞經(jīng)濟(jì)的立場(chǎng)考慮問(wèn)題，因?yàn)樗麄冏匀粫?huì)站在經(jīng)濟(jì)立場(chǎng)，你需要保持平衡?！蓖鯛N發(fā)說(shuō)。