江蘇法治先導(dǎo)區(qū)建設(shè)的司法協(xié)同治理機(jī)制探索

張麗艷 邵小波 李鵬

摘 要：區(qū)域法治發(fā)展是法治中國發(fā)展的有機(jī)構(gòu)成要素，是國家法治在特定地域的展開過程。區(qū)域法治發(fā)展是探索法治發(fā)展的中國道路的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)當(dāng)代中國區(qū)域社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效路徑。而區(qū)域司法作為區(qū)域法治系統(tǒng)的重要組成部分，可以在司法的場域創(chuàng)新區(qū)域的司法治理機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治與國家法治的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)司法與區(qū)域社會(huì)的良性互動(dòng)。然而，區(qū)域司法如何協(xié)同發(fā)展？如何充分發(fā)揮區(qū)域司法的協(xié)同治理功能？江蘇法治先導(dǎo)區(qū)作為比較早開展“依法治省”的區(qū)域，在區(qū)域法治發(fā)展領(lǐng)域進(jìn)行了諸多富有意義的探索。司法協(xié)同治理如何在江蘇法治先導(dǎo)區(qū)內(nèi)更有效地開展是文章關(guān)注的現(xiàn)實(shí)圖景。

關(guān)鍵詞：區(qū)域司法；協(xié)同治理

一、區(qū)域司法協(xié)同治理的內(nèi)涵厘定

研究區(qū)域司法協(xié)同機(jī)理問題首先要對(duì)區(qū)域司法協(xié)同治理的內(nèi)涵進(jìn)行界定，才能進(jìn)一步深入探究其涉及的現(xiàn)實(shí)問題。廣義的司法包括審判、檢察、偵查、獄政、律師業(yè)務(wù)、調(diào)解、仲裁、公證等活動(dòng)，狹義的司法僅指審判活動(dòng)。文章從狹義的角度來理解司法。在區(qū)域法治的語境中“區(qū)域司法”到底為何意？文章所論及的“區(qū)域司法”是指在一國主權(quán)范圍內(nèi)，區(qū)域司法機(jī)關(guān)之間及其與相關(guān)部門間，在遵循國家法治發(fā)展要求的前提下，根據(jù)區(qū)域社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，就區(qū)域性司法問題，共同開展的司法實(shí)踐活動(dòng)及由此形成的區(qū)域司法發(fā)展模式?？梢詮膭?dòng)態(tài)和靜態(tài)兩種意義上來解讀。申言之，從動(dòng)態(tài)意義上來說，區(qū)域司法是一種區(qū)域性的司法實(shí)踐活動(dòng)；從靜態(tài)意義上來說，區(qū)域司法是在具體的區(qū)域性司法實(shí)踐中逐漸形成的具有普適意義的區(qū)域司法發(fā)展模式。

二、江蘇法治先導(dǎo)區(qū)司法協(xié)同治理實(shí)踐及存在的問題分析

在我國區(qū)域社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)情境中，全國多個(gè)地區(qū)對(duì)區(qū)域司法協(xié)同治理進(jìn)行了有益探索，江蘇法治先導(dǎo)區(qū)便是其中之一，并形成了自己的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)和亮點(diǎn)。當(dāng)前江蘇法治先導(dǎo)區(qū)的司法協(xié)同治理實(shí)踐主要包括區(qū)域司法系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)作、區(qū)域司法系統(tǒng)與外部的聯(lián)動(dòng)等形式。區(qū)域司法協(xié)同治理主體在區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的多元協(xié)同成為提升治理有效性的重要途徑。

（一）法治先導(dǎo)區(qū)域內(nèi)司法系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)作

制定區(qū)域司法協(xié)作文件。為了加強(qiáng)區(qū)域法院間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域法院工作的協(xié)調(diào)發(fā)展，共同為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供司法保障，制定了多項(xiàng)司法協(xié)作工作規(guī)則。規(guī)則要求，各地法院在案件管轄、案件調(diào)查取證、司法文書送達(dá)、證據(jù)保全、執(zhí)行、區(qū)域法律服務(wù)等方面加強(qiáng)司法協(xié)作，以排除不當(dāng)干擾。

統(tǒng)一司法適用標(biāo)準(zhǔn)。制定立案標(biāo)準(zhǔn)需充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因此不同地區(qū)對(duì)案件的立案標(biāo)準(zhǔn)有所不同。如，同處江蘇省的蘇南和蘇北，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，立案標(biāo)準(zhǔn)有較大差距。

強(qiáng)化區(qū)域執(zhí)行協(xié)作。很多區(qū)域的法院針對(duì)“執(zhí)行難”問題，通過多種方式，內(nèi)外協(xié)作，構(gòu)建了“縱橫聯(lián)動(dòng)”的執(zhí)行協(xié)作機(jī)制。如，建立統(tǒng)一規(guī)范的委托執(zhí)行手續(xù)。就被執(zhí)行人或被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)在本法院轄區(qū)以外的案件的執(zhí)行進(jìn)行非常細(xì)致的規(guī)定，各地法院據(jù)此規(guī)范化運(yùn)作，可提高執(zhí)行的效率和效果。

建立蘇南五市司法互助聯(lián)席會(huì)議。江蘇南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江蘇南五市法院整合各方優(yōu)勢，實(shí)行了審理、執(zhí)行互助制度。通過舉行司法互助聯(lián)席會(huì)議，共商制定了加強(qiáng)蘇南五市法院司法聯(lián)動(dòng)的舉措。各法院堅(jiān)決摒棄地方保護(hù)主義，積極主動(dòng)做好協(xié)助、配合工作。聯(lián)動(dòng)措施主要包括執(zhí)行協(xié)作、加強(qiáng)信息交流、學(xué)術(shù)交流以及人員交流等內(nèi)容。

開展區(qū)域司法間的聯(lián)動(dòng)。江蘇沿海十四個(gè)市縣法院加強(qiáng)了司法的區(qū)域聯(lián)動(dòng)，拓展了能動(dòng)司法、服務(wù)大局的更大空間。聯(lián)動(dòng)的方式主要有：司法調(diào)研共享機(jī)制、召開定期聯(lián)席會(huì)議、審判和執(zhí)行協(xié)作交流、相鄰糾紛的協(xié)調(diào)機(jī)制、疑難重大案件會(huì)商制度等，以增強(qiáng)法律適用的科學(xué)性。

（二）法治先導(dǎo)區(qū)域內(nèi)司法與行政部門的聯(lián)動(dòng)

江蘇省張家港市人民法院與張家港工商局積極構(gòu)建商標(biāo)司法行政聯(lián)動(dòng)保護(hù)機(jī)制，攜手推進(jìn)張家港商標(biāo)保護(hù)和管理工作。雙方通過開展建立訴調(diào)對(duì)接機(jī)制、搭建信息共享平臺(tái)、走訪企業(yè)開展調(diào)研服務(wù)、建立聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制等工作，引導(dǎo)市場主體增強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)和守法意識(shí)，糾正不良商業(yè)習(xí)慣，從而有效地預(yù)防和減少商標(biāo)侵權(quán)訴訟和刑事犯罪，營造了尊重知識(shí)產(chǎn)權(quán)、鼓勵(lì)自主創(chuàng)新的良好氛圍。

（三）法治先導(dǎo)區(qū)域內(nèi)司法與紀(jì)委的聯(lián)動(dòng)

江蘇省姜堰市白米鎮(zhèn)行政村矛盾糾紛法律調(diào)處服務(wù)中心是該市紀(jì)委、司法聯(lián)動(dòng)調(diào)解民間糾紛的試點(diǎn)單位。由鎮(zhèn)紀(jì)委、司法部門介入農(nóng)村基層矛盾糾紛化解，可以更好地督促村干部依法按規(guī)辦事，從源頭上防止村干部、暗箱操作、辦事不公等行為，同時(shí)可協(xié)助查處村干部違法違紀(jì)行為。該鎮(zhèn)紀(jì)委還定期走訪村干部和群眾，對(duì)調(diào)解員到村工作情況進(jìn)行督查和考評(píng)，確保矛盾糾紛調(diào)解及時(shí)、合法和公正。

法治先導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的司法協(xié)同實(shí)踐雖然取得了相當(dāng)?shù)某删?，但是，客觀評(píng)價(jià)，區(qū)域司法協(xié)同治理的功能遠(yuǎn)未充分發(fā)揮，離社會(huì)發(fā)展的客觀要求與民眾的廣泛認(rèn)同還有一定的差距，且在實(shí)踐中還暴露出一系列的問題。問題集中反映為區(qū)域司法協(xié)同具體包括哪些內(nèi)容，各地做法不一致。更進(jìn)一步而言，制度意義上的“區(qū)域司法協(xié)同機(jī)制”并未形成。更多的是，各地區(qū)或部分區(qū)域之間根據(jù)實(shí)際情況而自發(fā)進(jìn)行的零散的、對(duì)策性的實(shí)務(wù)操作探究，缺乏相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。區(qū)域司法協(xié)同面臨理論基礎(chǔ)薄弱、具體內(nèi)涵不清、各地實(shí)踐的形式、程度、廣度不一等諸多困境，長此以往，必將會(huì)對(duì)目前已有的部分有益探索成果造成不利的影響，亦不符合法治的基本原則，也難以發(fā)揮區(qū)域司法協(xié)同治理的協(xié)同效應(yīng)，難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域司法發(fā)展與區(qū)域法治發(fā)展、國家法治發(fā)展的良性互動(dòng)。因此，需要構(gòu)建科學(xué)的區(qū)域司法協(xié)同治理機(jī)制。

三、江蘇法治先導(dǎo)區(qū)司法協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建

區(qū)域司法系統(tǒng)的有效協(xié)同有利于逐漸打破司法壁壘，減少司法沖突，統(tǒng)一法律的適用，從而促進(jìn)區(qū)域性問題的解決，以更好地維護(hù)社會(huì)的公平和正義。

（一）統(tǒng)一法治先導(dǎo)區(qū)域內(nèi)司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的確立機(jī)制

司法中，面對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)條件下發(fā)生的案件，如何把握好裁量尺度、體現(xiàn)公正是十分復(fù)雜的過程，既要維護(hù)法治統(tǒng)一，又要兼顧不同地區(qū)的個(gè)案差異。

首先，區(qū)域間不同步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了各地的立案標(biāo)準(zhǔn)也存在一定差異，但總體來看在司法統(tǒng)一性原則的要求下各地的立案標(biāo)準(zhǔn)總體上是趨于一致的，不能存在較大差異。在區(qū)域司法協(xié)同機(jī)制中考慮立案標(biāo)準(zhǔn)的問題，主要是基于公平原則。區(qū)域內(nèi)各地方法院通過廣泛交流與協(xié)商，在遵循法治原則的基礎(chǔ)上對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一性的回歸改革，力求在司法統(tǒng)一的前提下結(jié)合具體問題具體分析原則，消解區(qū)域內(nèi)地方法院在立案標(biāo)準(zhǔn)上的差異性。

其次，區(qū)域內(nèi)地區(qū)間的法院應(yīng)當(dāng)采取各種措施避免同案不同判現(xiàn)象的發(fā)生。同案不同判現(xiàn)象的存在很大程度上是司法地方保護(hù)主義盛行的體現(xiàn)，因此區(qū)域司法協(xié)同過程中需逐步消解這一現(xiàn)象。一是建立區(qū)域內(nèi)不同法院之間關(guān)于審判工作的定期交流機(jī)制，主要圍繞發(fā)生的重大案件以及疑難案件的發(fā)生展開廣泛的交流與討論，將成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)通過交流平臺(tái)進(jìn)行交流，最終在司法裁判的尺度問題上達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)。二是要定期開展區(qū)域地方法院間的專業(yè)研討會(huì)，專門針對(duì)區(qū)域內(nèi)的案件的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)問題，展開專業(yè)性的理論分析和實(shí)踐分析，從而最終在法律適用、自由裁量權(quán)的行使上達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)同案同判。

（二）加強(qiáng)法治先導(dǎo)區(qū)域內(nèi)司法的縱向協(xié)同

法治先導(dǎo)區(qū)域內(nèi)上下級(jí)法院之間的縱向協(xié)同對(duì)于減少司法沖突，統(tǒng)一法律適用等均具有重要意義。上下級(jí)法院之間的良性協(xié)同方能發(fā)揮區(qū)域司法系統(tǒng)的合力，因此要合理規(guī)范上下級(jí)法院之間的關(guān)系，需防止協(xié)同過度而造成對(duì)司法獨(dú)立的侵犯。

正確處理上下級(jí)法院間的關(guān)系。上下級(jí)法院間的關(guān)系主要有兩類：一是審判關(guān)系，主要指上下級(jí)法院基于審判程序形成的關(guān)系。諸如因?yàn)樯显V、再審程序，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院行使審級(jí)監(jiān)督權(quán)即為審判關(guān)系。其二是司法行政管理關(guān)系，主要指上下級(jí)法院因?yàn)槿粘Ｋ痉ㄐ姓芾矶纬傻年P(guān)系。就法院性質(zhì)而言，審判應(yīng)為其根本性任務(wù)，而司法行政管理是附屬性工作。為此，在上下級(jí)法院關(guān)系中，審判監(jiān)督關(guān)系應(yīng)優(yōu)先于司法行政管理關(guān)系，審判監(jiān)督關(guān)系是中心，司法行政管理關(guān)系是附屬。因此，在上級(jí)法院行使上述兩種權(quán)力時(shí)，不能以司法行政管理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)取代審判關(guān)系的監(jiān)督權(quán)。

從單向監(jiān)督向雙向制約轉(zhuǎn)換。在審判實(shí)務(wù)中，上下級(jí)法院的業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系呈過度化、擴(kuò)大化趨勢是不爭的事實(shí)，其中一個(gè)重要方面在于監(jiān)督的單向性。所以須改變監(jiān)督的模式，從單向監(jiān)督向雙向制約轉(zhuǎn)換，讓兩者的運(yùn)行更符合司法運(yùn)行的規(guī)律。如果雙向制約缺乏，極易導(dǎo)致上下級(jí)法院結(jié)構(gòu)的失衡。改革上級(jí)法院的單向監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)擴(kuò)大下級(jí)法院對(duì)上級(jí)法院的審判監(jiān)督、指導(dǎo)、管理等的參與機(jī)會(huì)，通過自下而上的參與，對(duì)上級(jí)法院單向監(jiān)督形成反向約束，避免上級(jí)法院過于專斷?？山⑾录?jí)法院對(duì)上級(jí)法院審判監(jiān)督的異議反饋機(jī)制，以上級(jí)法院行使法定審判監(jiān)督權(quán)力為“主體”，以下級(jí)法院行使異議權(quán)和上級(jí)法院對(duì)異議充分考量并有效反饋為“兩翼”而形成雙向互動(dòng)制約機(jī)制。

（三）加強(qiáng)法治先導(dǎo)區(qū)域內(nèi)司法的橫向協(xié)同

法治先導(dǎo)區(qū)域內(nèi)司法的橫向協(xié)同對(duì)于司法功能的發(fā)揮產(chǎn)生的巨大作用，有其顯在的價(jià)值基礎(chǔ)和邏輯機(jī)理。從實(shí)踐方面來看，區(qū)域司法協(xié)同機(jī)制僅存在于部分法院之間，且內(nèi)容局限于較為簡單的基本合作，因此，需要建立橫向協(xié)同的長效機(jī)制。

建立區(qū)域司法協(xié)同聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。從當(dāng)前協(xié)同實(shí)踐來看，建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制是普遍做法。區(qū)域司法協(xié)同聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的重要內(nèi)容之一便是就區(qū)域司法領(lǐng)域發(fā)展中的難題展開充分討論，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，轉(zhuǎn)化為促進(jìn)問題解決的有效措施，再將討論的主題與結(jié)論上升為聯(lián)席會(huì)議文件或者區(qū)域司法協(xié)同協(xié)議。通過文件的形成或者協(xié)議的共同簽署，使得該區(qū)域內(nèi)的司法協(xié)同實(shí)踐在統(tǒng)一的規(guī)則制訂下規(guī)范有序地進(jìn)行。

建立區(qū)域司法協(xié)同專門委員會(huì)機(jī)制。為了彌補(bǔ)司法協(xié)同聯(lián)席會(huì)議休會(huì)期間的空檔，設(shè)立區(qū)域司法協(xié)同工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)是非常必要的。區(qū)域司法協(xié)同專門委員會(huì)更加注重建立穩(wěn)定、權(quán)威的機(jī)構(gòu)，形成較為穩(wěn)定的工作機(jī)制對(duì)區(qū)域內(nèi)的司法協(xié)同事務(wù)進(jìn)行常態(tài)化管理。專門委員會(huì)需要區(qū)域內(nèi)各地方法院選派專業(yè)人員，來負(fù)責(zé)處理區(qū)域內(nèi)司法協(xié)同的決策制定、組織協(xié)調(diào)以及監(jiān)督評(píng)估的日常工作。

建立區(qū)域司法協(xié)同常態(tài)交流機(jī)制。這一機(jī)制主要針對(duì)組織和人員的交流，旨在促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各司法機(jī)關(guān)在組織構(gòu)建和人員組建上形成互動(dòng)交流、優(yōu)勢互補(bǔ)的局面。在組織構(gòu)建方面，各地方司法機(jī)關(guān)可通過常態(tài)交流借鑒其他組織的經(jīng)驗(yàn)，來促進(jìn)本地司法事務(wù)的發(fā)展。各地方司法組織的構(gòu)建既要因地制宜，也要充分吸引借鑒其他地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)和啟示。在人員組建方面，一方面司法實(shí)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)的交流，可針對(duì)司法協(xié)同過程中存在的重點(diǎn)問題和難點(diǎn)問題展開充分的討論，以助于問題的及時(shí)解決。更為重要的是，人員交流機(jī)制可促進(jìn)法院之間的相互學(xué)習(xí)與借鑒，從而有利于司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一以及辦案質(zhì)量的提升。

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基金項(xiàng)目：文章是江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國家治理視閾下的區(qū)域司法協(xié)同治理研究——以江蘇地區(qū)為視角”的階段成果，項(xiàng)目編號(hào)：14FXB001。

作者簡介：張麗艷（1978.01- ），女，漢族，江蘇阜寧人，南京審計(jì)大學(xué)，博士，副教授，研究方向：現(xiàn)代司法理論；邵小波（1975.10- ），南京市玄武區(qū)人民法院，研究方向：司法理論與實(shí)務(wù)；李鵬（1978.01- ），南京市人民檢察院，研究方向：檢察理論與司法。