公私合作模式在中國農業(yè)研發(fā)領域應用的框架設計

李敬鎖

(青島農業(yè)大學管理學院，山東 青島 266109)

當前，公私合作(Public-Private-Partnership,PPP)在國際上已運用到幾乎所有領域，包括基礎設施等“硬經濟”，還包括研究開發(fā)、技術轉移等“軟經濟”[1]。自20世紀90年代開始，一些國家在技術創(chuàng)新領域采用PPP模式[2-3]，并取得了顯著效果。2014年國家發(fā)改委、財政部出臺的PPP相關政策文件，有力推進了PPP模式在全國范圍內的推行。目前，中國PPP的研究領域主要集中在基礎設施建設方面，而在科技研發(fā)領域的研究還較為稀少。由于基建項目與研發(fā)項目在項目設計與實施、風險及效益評估等方面存在諸多差異，不能把基建PPP項目的研究成果簡單地套用在農業(yè)研發(fā)PPP項目上。因此，學習借鑒發(fā)達國家的先進經驗，探索PPP模式在中國農業(yè)研發(fā)領域應用方面的理論研究，對促進政府與社會資本可持續(xù)合作協(xié)力推進中國農業(yè)科技創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實意義。

1 中國農業(yè)研發(fā)領域需要引入公私合作模式

1.1 有利于滿足農業(yè)研發(fā)所需龐大資金的需求

聯(lián)合國糧農組織研究表明，農業(yè)科技創(chuàng)新投入強度只有達到2%以上時，才能真正進入自主創(chuàng)新階段[4]。當前，中國農業(yè)科技創(chuàng)新投入強度仍處于較低水平，比20世紀90年代發(fā)達國家平均水平的三分之一還要低[5]。萬寶瑞(2012年)撰文指出其僅為0.77%，當前沒有最新的測算結果。如以0.77%為基點，每年按10%(高于GDP增速)的增速估算，目前才達到1.24%，缺口仍高達近500億元?！丁笆濉眹铱萍紕?chuàng)新規(guī)劃》明確指出，要形成財政資金、金融資本、社會資本多方投入的新格局?？梢姡诮洕l(fā)展新常態(tài)下，把PPP模式引入中國農業(yè)研發(fā)領域，以應對龐大的資金缺口將是必然的發(fā)展趨勢。

1.2 有利于促進科技與農業(yè)產業(yè)的緊密結合

科技與產業(yè)脫節(jié)是制約中國農業(yè)科技創(chuàng)新的一個關鍵性問題。雖然近年來產學研科技協(xié)同創(chuàng)新的形式在農業(yè)研發(fā)領域得到了較好的應用，但由于政府主導下的科技管理模式仍沒有發(fā)生根本性改變，導致一些科研項目不論是在領域選擇、立項評審、管理實施和項目考核等方面都更為突顯學術專家的意見，而農業(yè)行業(yè)、產業(yè)專家的話語權還較弱。這就造成了科研目標更偏向于突出論文、著作、專利授權數(shù)量等方面的產出，而對授權專利的質量及其應用價值和市場前景則關注的不夠，進而從源頭上導致了科技與農業(yè)經濟的脫節(jié)。PPP模式的引入，使政府與社會資本成為平等參與農業(yè)科技創(chuàng)新管理的行為主體，這就改變了長期以來社會資本在農業(yè)科技項目管理過程中話語權較弱的狀況，而社會資本逐利的本性，又使其具有注重項目成果應用價值和經濟效益的天然驅動力。因此，政府與社會資本的合作有利于從源頭上解決科技與農業(yè)產業(yè)脫節(jié)的問題。

1.3 有利于提高農業(yè)研發(fā)應用的效率

在農業(yè)研發(fā)領域引入PPP模式，可以較好地發(fā)揮政府和社會資本優(yōu)勢互補的作用，提高研發(fā)應用的效率。公益性的目標定位使得政府部門更為關注農業(yè)研發(fā)管理行為本身及其項目目標的完成情況，而對研發(fā)效率和成本的關注往往缺乏內在驅動力。商業(yè)性的目標定位使得社會資本更為關注農業(yè)研發(fā)的成本和投入產出的效率。這種不同的利益訴求，通過引入PPP模式，可以博弈到一種平衡狀態(tài)。這種平衡狀態(tài)可以消除政府與社會資本間的信息不對稱，減少其溝通成本，使農業(yè)科技項目的應用價值和經濟效益得到更多關注，進而提高農業(yè)科技項目的研發(fā)應用效率。

2 發(fā)達國家公私合作模式在科技研發(fā)領域應用的經驗

2.1 完善的法律保障體系

PPP立法在世界范圍內已成主流[6]。美國聯(lián)邦政府及多數(shù)州政府都制定了相應的PPP法律，聯(lián)邦政府著重宏觀層面的指導，各州政府主要著眼于PPP項目的具體管理和運行。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年6月底，美國近75%的州都進行了PPP的立法[7]。2000年歐盟通過制定《歐共體法中對特許經營的解釋》來規(guī)范PPP的發(fā)展。2008年又出臺了《歐盟委員會對PPP公共采購和特許經營制度化的規(guī)定》，進一步規(guī)定了PPP的原則、程序以及私人部門的參與條件等方面的內容。韓國1994年就通過出臺《促進私人資本參與社會間接資本投資法》來規(guī)范和推動本國PPP項目的發(fā)展。澳大利亞立足科研項目成果無形性的特點，通過制定PPP項目管理的八項原則，來保障其合作研究中心CRC(Cooperative Research Center)的良好運行。

2.2 國家戰(zhàn)略與產業(yè)需求的緊密結合

為了滿足國家和社會重大公共利益所需的技術創(chuàng)新需求，發(fā)達國家特別重視研發(fā)PPP項目的戰(zhàn)略目標導向作用。隨著公私部門合作成功案例的不斷涌現(xiàn)，越來越多的國家日益重視PPP模式在引領社會發(fā)展關鍵技術領域創(chuàng)新的重要作用。比如，歐盟首個研發(fā)領域PPP計劃——JTI(Jointly Technology Initiative)計劃，其設立的根本目的就是要實現(xiàn)歐洲在關鍵領域技術占據(jù)國際領先地位這一戰(zhàn)略目標。澳大利亞CRC的設立目標是要突出對澳大利亞經濟、社會和環(huán)境等公共利益的服務。同時，發(fā)達國家在立足實現(xiàn)研發(fā)國家戰(zhàn)略目標的基礎上，也特別注重通過調研產業(yè)或企業(yè)的實際需求，來確定具體的PPP項目。例如，歐盟的五個JTI項目都是基于歐盟產業(yè)部門實際研發(fā)需求而設立的；同樣，澳大利亞CRC的項目立項也是由技術的終端用戶和科研機構共同來決定的。

2.3 政府與企業(yè)行為邊界的清晰劃分

發(fā)達國家無論PPP的法律形式如何，都建立了清晰、高效的治理結構，并通過明確公私部門的行為邊界，來保障合作雙方的共同利益以及研發(fā)活動的開展。一般而言，多數(shù)國家的PPP項目都采用管理委員會、執(zhí)行委員會和咨詢委員會等多方制衡的權責治理體系。政府部門通常會派出人員參與PPP項目管理委員會，但僅僅是作為平等參與的一方，而不會干涉項目的具體實施和運營。例如，歐盟的JTI計劃就通過明確公私部門的行為邊界，來保障歐盟、各國政府、業(yè)界和學界等利益相關者在PPP協(xié)議框架下，各司其職，通力合作。又如，美國國防部先進研究計劃署雖派人參與了通過PPP形式成立的美國半導體制造技術研究聯(lián)合體，但其本身并不是聯(lián)盟成員，主要的職責是做好相關協(xié)調和技術評價等工作。

2.4 開放的成員參與機制

為了調動社會資本參與的積極性，吸引更多的投入資金，發(fā)達國家的研發(fā)PPP項目在成立之初，即面向所有的國有企業(yè)、研究機構和產業(yè)部門，而且在運行期間也對所有的企業(yè)和研究機構開放。PPP項目管理委員會可根據(jù)研發(fā)活動或其它公共目標的需要，決定增加必要的參與成員，而且對社會資本出資方式的規(guī)定也較為靈活，允許其采用技術、設備和人員等形式進行出資。參與成員的中途退出，在發(fā)達國家研發(fā)PPP項目管理規(guī)定中也是允許的。當然通常有一定的約束條件。如美國的半導體制造技術研究聯(lián)合體PPP項目規(guī)定，其成員企業(yè)退出研發(fā)聯(lián)合體，須提前兩年發(fā)表公告才可被允許[8]。

3 公私合作模式在農業(yè)研發(fā)領域應用的框架設計

根據(jù)科技計劃農業(yè)領域研發(fā)項目實施的實際情況和PPP項目運行的基本流程，筆者設計了PPP模式在農業(yè)研發(fā)領域應用的運行框架，如圖1所示。通過圖1可以看出，若完成農業(yè)研發(fā)PPP項目，基本需要經過以下四個階段：

一是項目識別階段。政府授權的部門通過項目的可行性評價分析，來判斷某一農業(yè)科技項目是否適用PPP模式。適用的列入PPP項目庫，不適用的仍然按照傳統(tǒng)的科研模式進行管理。

二是SPV公司成立階段。政府有關部門通過招投標的形式，確定合作的社會資本方，然后成立由政府部門、社會資本等共同參與的SPV公司。SPV公司可通過債權或股權的形式吸引銀行或金融機構對其投資。最后，通過PPP協(xié)議明確SPV公司各利益相關方在利益、風險、農業(yè)知識產權評價以及退出機制等方面的責權利。

三是項目研發(fā)階段。項目的研發(fā)實施可以由SPV公司直接進行，也可以通過合同的方式，委托相關的涉農研發(fā)機構開展，或者由兩者共同協(xié)作完成。第三方評價機構對農業(yè)科技研發(fā)成果進行評價，其評價結果作為判定相關責任方履行合同任務完成情況的主要依據(jù)。

四是成果應用階段。根據(jù)項目研發(fā)實施的參與主體情況，農業(yè)科技成果應用可由SPV公司直接進行，也可委托專門的涉農機構或者由被委托的涉農研發(fā)機構進行，或者由這三方共同協(xié)作完成。應用的效果和效益評價，應由第三方評價機構做出鑒定，作為應用完成情況的主要依據(jù)。

圖1 PPP模式在農業(yè)研發(fā)領域應用的運行框架

4 保障組織框架有效運行的對策建議

借鑒發(fā)達國家PPP模式在科技研發(fā)領域應用的先進經驗，若保障 PPP模式在農業(yè)研發(fā)領域應用的組織框架得以有效運行，應做好以下方面的工作。

4.1 通過立法保障PPP項目的良好運行

發(fā)達國家科技研發(fā)PPP項目發(fā)展的經驗表明，完善的法律法規(guī)是保障PPP項目良好運行的根本前提。相關研究成果發(fā)現(xiàn)，一些失敗PPP項目案例的原因，是因為缺乏有效的制度保障而導致社會資本的機會主義、公共部門的不作為以及官員與私人之間的利益勾結等[9]。可見，建立健全PPP法律法規(guī)具有重要意義。制定中國PPP的法律法規(guī)，一方面應立足各利益相關方的利益需求，明確各方的責權利；另一方面，應建立完善的競爭機制，允許吸納新的優(yōu)秀者，通過淘汰機制提升各參與方的活力。同時，在條件成熟的情況下，還可以探索與科技管理體制改革相結合，出臺專門的科技領域PPP項目的法律法規(guī)，以更好地規(guī)范和推進政府和社會資本在科技領域的深度和可持續(xù)合作。

4.2 立足國家意志與農業(yè)產業(yè)需求開展項目識別

政府和社會資本合作的特點，決定了只有那些既具有準公共產品屬性，又具有產業(yè)屬性的項目才適合應用PPP模式。因此，做好農業(yè)研發(fā)PPP項目的識別就顯得特別重要。借鑒發(fā)達國家的經驗，應選擇符合國家和社會長遠利益，對農業(yè)行業(yè)或產業(yè)發(fā)展具有戰(zhàn)略支撐意義的項目作為PPP備選項目。這樣，研發(fā)出的成果才能更好地實現(xiàn)科技與農業(yè)產業(yè)的結合，才能更好地對農業(yè)產業(yè)轉型升級和農業(yè)新舊動能轉換提供良好的技術支撐。農業(yè)共性技術既具有產業(yè)屬性，又具有準公共產品屬性，適合作為農業(yè)研發(fā)領域引入PPP模式的率先突破口[10]。當然，研發(fā)項目具有高不確定性、高風險性、高收益性，物有所值評價方法無法對其是否適用PPP模式的可行性進行評估。因此，應探索建立一套與農業(yè)知識產權相適應的評價方法，來判斷其是否適用政府與社會資本合作創(chuàng)新的模式，以進一步做好農業(yè)研發(fā)PPP項目的識別工作。

4.3 明確政府的行為邊界

科技領域運用PPP模式，政府的根本目標是促進科技創(chuàng)新、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，并不在于參與收益[11]。但長期以來中國實行的政府主導下的科技管理模式，使政府農業(yè)科技管理部門更習慣于“一言堂”管理模式下的工作狀態(tài)。而PPP模式的引入，則要求政府與社會資本方合作治理。在這一共治的過程中，政府只是作為平等參與主體中的一員，按照PPP協(xié)議做好本職工作。對于政府農業(yè)科技管理人員來說，適應這一新的管理模式是一個較大的挑戰(zhàn)。因此，對于在中國起步較晚的PPP模式而言，如何從機制上做好設計，使政府農業(yè)科技管理部門做到“到位，而不越位”，是保障農業(yè)研發(fā)PPP項目有效運行的關鍵。這就需要通過契約精神，明確政府在利益、風險、第三方評估和退出機制等方面的行為邊界，使政府農業(yè)科技管理部門在PPP協(xié)議框架下履行好自身的職責，真正起到服務、監(jiān)督的作用。

4.4 建立成員開放的參與退出機制

農業(yè)研發(fā)項目實施的不同階段，可能需要不同的合作參與方。因此，應堅持開放的態(tài)度，根據(jù)農業(yè)研發(fā)項目實施階段的需要，在PPP協(xié)議框架下，對項目參與方實行動態(tài)的調整，以保障農業(yè)研發(fā)組織穩(wěn)定、可持續(xù)地運行。當然，不論是吸納新的參與方，還是允許原有參與方的中途退出，都應制定明確的相關規(guī)定。關于退出的形式，可探索通過內部股權轉讓、資產證券化或上市交易等形式，實現(xiàn)參與者投資資金的退出。