加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的思考

■陳建平

黨的十九大報(bào)告中指出：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)監(jiān)督，就是要站在國(guó)家宏觀政策的高度，監(jiān)督和保障政府對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)資金投入經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，決勝全面建成小康社會(huì)作出積極貢獻(xiàn)。為此，筆者作如下思考：

一、目前農(nóng)業(yè)資金投入使用中存在的問(wèn)題

一是農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目可行性研究不夠。有的對(duì)農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)立項(xiàng)把關(guān)不嚴(yán)，可行性研究敷衍了事；有的農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目根本就沒(méi)有可行性研究，隨意確定建設(shè)項(xiàng)目；還有的為完成上級(jí)對(duì)農(nóng)業(yè)資金投入的任務(wù)，盲目無(wú)計(jì)劃的安排農(nóng)業(yè)資金投入；還有的農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)“撒胡椒面”，其結(jié)果是，農(nóng)業(yè)資金投入產(chǎn)出效益差，規(guī)模效益低，造成政府財(cái)政有限的支農(nóng)資金損失和浪費(fèi)。

二是農(nóng)業(yè)資金投入使用管理混亂。（1）農(nóng)業(yè)資金投入沒(méi)有明確的責(zé)任和考核目標(biāo)；（2）農(nóng)業(yè)資金支出不能按規(guī)定計(jì)劃及時(shí)撥付到位；（3）隨意改變農(nóng)業(yè)資金用途，甚至任意縮小原審批項(xiàng)目的規(guī)模；（4）擅自用農(nóng)業(yè)資金濫發(fā)獎(jiǎng)金、福利、購(gòu)置物品；（5）農(nóng)業(yè)配套資金到位率低，其結(jié)果是，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量。

三是農(nóng)業(yè)資金投入使用會(huì)計(jì)信息失真。在近年來(lái)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，一些單位在會(huì)計(jì)賬目處理中，利用往來(lái)賬作“掩體”，隱藏資金，設(shè)“小金庫(kù)”影響了會(huì)計(jì)信息真實(shí)性；有些單位利用暫付款賬戶，作“避風(fēng)港”，將資金不直接撥付給農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目單位，而放在暫付款賬上，以便隨時(shí)挪作它用；有的單位虛設(shè)應(yīng)付款項(xiàng)，作“蓄水池”，將農(nóng)業(yè)資金任意截留；還有的單位將待結(jié)算賬，作“調(diào)節(jié)器”，長(zhǎng)期不與農(nóng)業(yè)資金建設(shè)單位結(jié)清，表面上看，農(nóng)業(yè)資金滯留在賬上，但實(shí)際上農(nóng)業(yè)資金早已被擠占挪用等，給違法違紀(jì)者造成了可乘之機(jī)。

四是農(nóng)業(yè)資金投入缺乏完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。有的只有財(cái)務(wù)指標(biāo)，而沒(méi)有非財(cái)務(wù)指標(biāo)；有的只有歷史價(jià)值指標(biāo)，而沒(méi)有現(xiàn)時(shí)價(jià)值指標(biāo)、未來(lái)價(jià)值指標(biāo)和預(yù)警指標(biāo)；有的綜合性指標(biāo)多，而單項(xiàng)指標(biāo)少；更多的是缺乏公認(rèn)的通用的農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因而許多單位只關(guān)心投入了多少多少農(nóng)業(yè)資金，而對(duì)政府財(cái)政農(nóng)業(yè)資金投入后經(jīng)濟(jì)效益性、效率性和效果性評(píng)價(jià)卻無(wú)人問(wèn)津。

二、農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)監(jiān)督的思考

1.切實(shí)搞好農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)審前調(diào)查。農(nóng)業(yè)資金投入效益審計(jì)，既不同與日常財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，也不同與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，而是在財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性和合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)。因此，只有充分做好審前調(diào)查，才能保證農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。所以必須要開(kāi)展好“五字”審前調(diào)查，即：一是“學(xué)”即審計(jì)組要組織審計(jì)人員在進(jìn)駐被審計(jì)單位前圍繞黨和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，認(rèn)真學(xué)習(xí)黨和國(guó)家大政方針和宏觀經(jīng)濟(jì)政策，學(xué)習(xí)財(cái)政農(nóng)業(yè)資金投放，管理相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度和法規(guī)。還可以邀請(qǐng)一些有關(guān)專業(yè)人員講解執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)政策以及有效成果等情況；二是“聽(tīng)”，即審計(jì)組要深入被審計(jì)單位聽(tīng)取其有關(guān)農(nóng)業(yè)資金投入、管理、使用以及內(nèi)控等情況介紹，包括職責(zé)、職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策執(zhí)行、任務(wù)完成、效益情況及存在的問(wèn)題和建議；還可以采取問(wèn)卷調(diào)查的方式進(jìn)一步了解情況；三是“看”，即審計(jì)組人員應(yīng)廣泛地查閱、收集有關(guān)農(nóng)業(yè)資金投入、管理、使用資料，重點(diǎn)收集國(guó)家頒布的有關(guān)政策、法規(guī)，財(cái)政農(nóng)業(yè)資金投入預(yù)算計(jì)劃和年度決算報(bào)表，上級(jí)有關(guān)文件及其批復(fù)、銀行賬戶、會(huì)計(jì)賬表、原始憑證、電子數(shù)據(jù)，以及機(jī)關(guān)的內(nèi)控制度和重要會(huì)議記錄等資料；四是“訪”，即根據(jù)掌握了解到的情況和收集到的資料，對(duì)有關(guān)單位、群眾進(jìn)行走訪，核實(shí)掌握有關(guān)資料數(shù)據(jù)真實(shí)性。還要走訪政府有關(guān)職能部門，了解國(guó)家有關(guān)方針政策。走訪業(yè)務(wù)往來(lái)單位，了解業(yè)務(wù)往來(lái)的情況等。五是“議”，即審計(jì)組根據(jù)學(xué)到、聽(tīng)到、看到、訪到的情況和搜集到的資料進(jìn)行認(rèn)真梳理歸類分析，并依照審計(jì)農(nóng)業(yè)資金投入的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三大要素，研究制定切實(shí)可行的農(nóng)業(yè)資金投入效益審計(jì)方案。

2.切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)素質(zhì)建設(shè)。農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜、技術(shù)要求高、難度大。為此，必須從以下幾個(gè)方面切實(shí)加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)。一要整合審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)行資源，即打破審計(jì)機(jī)關(guān)傳統(tǒng)專業(yè)科室局限，將審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍中綜合素質(zhì)較高的人員集中起來(lái)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容不僅包括國(guó)內(nèi)國(guó)外效益審計(jì)理論研究成果，而且要重點(diǎn)突出績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)等知識(shí)技術(shù)技能的培訓(xùn)，拓寬績(jī)效審計(jì)的思路和創(chuàng)新能力；二要招聘一些懂經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)等專業(yè)人才充實(shí)效益審計(jì)隊(duì)伍，增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)，從而保證優(yōu)質(zhì)高效地開(kāi)展農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)。

3.深入開(kāi)展農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)。針對(duì)農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效特殊性，擬從以下幾個(gè)方面入手：

（1）從農(nóng)業(yè)資金投入項(xiàng)目入手。一方面要審查其農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目是否符合國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定，是否進(jìn)行了可行性研究，建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)背景是否真實(shí)，可行性研究?jī)?nèi)容是否完整，經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證是否切實(shí)可行，是否符合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件（資源、地理和環(huán)境）、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)支持能力和可持續(xù)發(fā)展要求，有無(wú)虛假申報(bào)，違背科學(xué)規(guī)律，忽視和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題；另一方面要審查財(cái)政農(nóng)業(yè)資金投入項(xiàng)目的概算是否合理、是否體現(xiàn)了科學(xué)可行和節(jié)約的原則。

（2）從農(nóng)業(yè)資金投入流向入手。即首先要審查財(cái)政年度結(jié)算表、指標(biāo)賬、上下級(jí)往來(lái)賬及上級(jí)財(cái)政部門下達(dá)的指標(biāo)文件（單）和農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目資金的批準(zhǔn)文件等；其次要審查非財(cái)政管理部門與農(nóng)業(yè)資金使用單位的往來(lái)賬；再次審查農(nóng)業(yè)資金管理部門對(duì)農(nóng)業(yè)資金分配、撥付、使用、報(bào)批手續(xù)，看是否按規(guī)定及時(shí)下達(dá)分配指標(biāo)，是否及時(shí)撥付到位，有無(wú)隨意分配或暗箱操作現(xiàn)象，并以農(nóng)業(yè)資金流向?yàn)橹骶€，依據(jù)農(nóng)業(yè)資金的指標(biāo)、規(guī)模、用途及撥付農(nóng)業(yè)資金的路徑進(jìn)行追蹤審計(jì)。還要通過(guò)有重點(diǎn)的詳查或抽查等方法，檢查各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)到位、已到位的農(nóng)業(yè)資金數(shù)額，有無(wú)滯留、截留、擠占、挪用及損失浪費(fèi)等現(xiàn)象。必要時(shí)還可以向開(kāi)戶銀行詢證、核對(duì)，若發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，要一查到底。

（3）從制度運(yùn)作方面入手。即首先要運(yùn)用公共財(cái)政理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)原理審查農(nóng)業(yè)資金投入項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)部門和使用單位，是否建立了規(guī)范有效的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理內(nèi)控制度，是否制定了農(nóng)業(yè)資金使用“五?！敝?，即：?？?、專戶、專用、專賬、專人負(fù)責(zé)制度，是否建立了農(nóng)業(yè)資金投入使用跟蹤問(wèn)效回訪制度和績(jī)效考評(píng)與獎(jiǎng)懲制度。還要看其各項(xiàng)制度是否正常運(yùn)行、有效。

（4）從農(nóng)業(yè)資金投入具體使用情況入手。一要重點(diǎn)審查農(nóng)業(yè)資金是否?？顚Ｓ?，支出的原始憑證是否有嚴(yán)格的審批手續(xù)，報(bào)銷的票據(jù)是否合法，報(bào)銷內(nèi)容是否真實(shí)，資金用途是否符合規(guī)定要求，所采購(gòu)的建設(shè)項(xiàng)目必需的材料是否優(yōu)質(zhì)，數(shù)量是否真實(shí)，價(jià)格是否合理，是否存在有盲目采購(gòu)，浪費(fèi)資金現(xiàn)象和舞弊的行為。二要注重對(duì)農(nóng)業(yè)資金投入轉(zhuǎn)化為資本和績(jī)效情況，要通過(guò)審計(jì)掌握和分析農(nóng)業(yè)資金投入產(chǎn)出或欠產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益和未達(dá)到預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的原因，提出有價(jià)值的建設(shè)性意見(jiàn)和建議。

4.嚴(yán)格農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)，實(shí)際上就是對(duì)財(cái)政公共支出效果的綜合評(píng)價(jià)，既不能用固態(tài)和靜止的觀點(diǎn)去評(píng)價(jià)，也不能只顧眼前利益、局部利益的經(jīng)濟(jì)效益，而是要用聯(lián)系和發(fā)展的觀點(diǎn)，著眼于生態(tài)環(huán)境的改善，人民生命財(cái)產(chǎn)的安全、生產(chǎn)力水平、人民生活質(zhì)量提高和有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。因此，我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面制定農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：

一要能反映國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行和重點(diǎn)農(nóng)業(yè)資金方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，看是否代表了財(cái)政公共資金最經(jīng)濟(jì)或最合理的。如農(nóng)業(yè)資金投入到位率、農(nóng)業(yè)資金投入使用率、農(nóng)業(yè)資金流失率等。

二要能反映農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)用狀況方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，看是否實(shí)現(xiàn)了投入最小化，產(chǎn)出最大化。如農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目完工率，農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收率，農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目合格率，農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目有效利用率，農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目資金閑置率及農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效能力等。

三要能反映農(nóng)業(yè)資金投入效果方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，看是否達(dá)到了預(yù)定目的的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。如貧困戶（人）減少數(shù)，貧困村人均純收入增加額（增長(zhǎng)率），村集體經(jīng)濟(jì)純收入增加額（增長(zhǎng)率）等，同時(shí)還要通過(guò)因地制宜，因事制宜擬制一些表格進(jìn)行量化分析，如《農(nóng)業(yè)資金投入預(yù)算計(jì)劃及投向分析表》、《年度農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目使用績(jī)效分析表》、《農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)項(xiàng)目成果調(diào)查統(tǒng)計(jì)表》、《農(nóng)業(yè)資金投入、管理、使用及績(jī)效滿意度分析表》等方法，對(duì)公共資金投入經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。

四要在擬制農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除了充分運(yùn)用財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性審計(jì)技術(shù)分析外，還要注重運(yùn)用常規(guī)統(tǒng)計(jì)分析和抽樣統(tǒng)計(jì)分析等技術(shù)方法，對(duì)有關(guān)要素指標(biāo)進(jìn)行量化分析。還應(yīng)結(jié)合同類型、同地區(qū)、同對(duì)象，歷史水平和現(xiàn)在水平相比較的有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等參數(shù)予以分析評(píng)價(jià)，真正做到農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)事求是，切實(shí)可行，客觀公正。

五要通過(guò)農(nóng)業(yè)資金投入績(jī)效審計(jì)、分析、評(píng)價(jià)，確定農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益真實(shí)成果。若在農(nóng)業(yè)資金投資績(jī)效審計(jì)中，一旦發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金投入、運(yùn)行，建設(shè)中既不按國(guó)家規(guī)定執(zhí)行，又不加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資金投入項(xiàng)目建設(shè)管理，我行我素，頂風(fēng)違紀(jì)、徇私舞弊、貪污賄賂造成重大經(jīng)濟(jì)損失浪費(fèi)等違紀(jì)違法問(wèn)題，除給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰外，還要及時(shí)移送有關(guān)機(jī)關(guān)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣、觸犯刑律的，還要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，以推動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)資金投入建設(shè)更加規(guī)范、更加完善，取得更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。