城鎮(zhèn)燃?xì)夤緫?yīng)對(duì)市場(chǎng)化改革的策略探析

李孜孜，李僖菘，李 蒲

（中國(guó)石油天然氣股份有限公司a.西南油氣田分公司天然氣經(jīng)濟(jì)研究所；b.國(guó)際合作事業(yè)部；c.規(guī)劃計(jì)劃處，成都 610051）

一、相關(guān)背景介紹和發(fā)展現(xiàn)狀概述

2002年，原建設(shè)部頒布了《關(guān)于加快市政工業(yè)行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，以此為起點(diǎn)，我國(guó)的城市燃?xì)庑袠I(yè)開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)化體制轉(zhuǎn)軌。此后，隨著國(guó)家天然氣供應(yīng)能力的快速提升，我國(guó)城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)迎來了大發(fā)展時(shí)期。各地政府主管部門普遍通過招商引資的方式，引進(jìn)投資者，進(jìn)行城市燃?xì)夤芫W(wǎng)的新建或改造。同時(shí)，確立了投資主體對(duì)燃?xì)夤芫W(wǎng)擁有所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)。城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)的市場(chǎng)化改革不僅率先打破了地方國(guó)企對(duì)我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷局面，也成為我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈條中率先引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的環(huán)節(jié)。時(shí)至今日，城鎮(zhèn)燃?xì)庖呀?jīng)成為我國(guó)公用事業(yè)中開放程度最高、競(jìng)爭(zhēng)最為充分的領(lǐng)域。

借助市場(chǎng)化改革持續(xù)深入推進(jìn)的制度紅利，城鎮(zhèn)燃?xì)夤具M(jìn)行了大規(guī)模的市場(chǎng)開拓，直接推動(dòng)了經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)的燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和天然氣利用。在經(jīng)營(yíng)體制方面，大部分城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)實(shí)現(xiàn)了股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，建立了完善的法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)管理制度。在管理手段上，有實(shí)力的大型燃?xì)饧瘓F(tuán)都實(shí)現(xiàn)了管理信息化、數(shù)字化，極大地提升了管網(wǎng)運(yùn)行的維護(hù)能力和故障預(yù)警能力，完全有能力實(shí)現(xiàn)安全平穩(wěn)供氣。截至2015年12月，城鎮(zhèn)燃?xì)獾奶烊粴庀M(fèi)量已經(jīng)占到我國(guó)天然氣總消費(fèi)量的54%，高于發(fā)電、化工等領(lǐng)域，城鎮(zhèn)燃?xì)夤驹谖覈?guó)推廣天然氣利用中的地位和作用是毋庸置疑的。

截至2015年12月，城鎮(zhèn)燃?xì)獾奶烊粴庀M(fèi)量已經(jīng)占到我國(guó)天然氣總消費(fèi)量的54%，高于發(fā)電、化工等領(lǐng)域，城鎮(zhèn)燃?xì)夤驹谖覈?guó)推廣天然氣利用中的地位和作用是毋庸置疑的。

但是，隨著我國(guó)公用事業(yè)改革的進(jìn)一步深入，全社會(huì)提議取消燃?xì)獬跹b費(fèi)(各地稱呼有所不同，也稱天然氣入網(wǎng)費(fèi)、接駁費(fèi)、燃?xì)獍惭b費(fèi)等)的人越來越多，而燃?xì)獬跹b費(fèi)恰恰是燃?xì)馄髽I(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的主要來源之一。近年來，我國(guó)不斷加大反壟斷執(zhí)法力度，消費(fèi)者自身反壟斷意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府有關(guān)部門越來越重視對(duì)燃?xì)廨斉洵h(huán)節(jié)的成本監(jiān)審，隨著城市建設(shè)對(duì)燃?xì)夤芫W(wǎng)安全運(yùn)行帶來的風(fēng)險(xiǎn)逐步加劇，城鎮(zhèn)燃?xì)夤久媾R的經(jīng)營(yíng)法律風(fēng)險(xiǎn)也不斷提高。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅在2014年，就有湖北、重慶、山東、江蘇等地的燃?xì)馄髽I(yè)受到反壟斷調(diào)查，并被認(rèn)定為濫用市場(chǎng)壟斷地位而受到處罰，罰款金額共計(jì)達(dá)到3 000余萬元。而近年來燃?xì)獍踩鹿矢穷l繁出現(xiàn)，2016年我國(guó)共發(fā)生燃?xì)獗ㄊ鹿?05起，傷亡人數(shù)達(dá)到1 100余人。此外，燃?xì)夤局g關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍的爭(zhēng)議也屢見不鮮。面對(duì)日益增加的經(jīng)營(yíng)法律風(fēng)險(xiǎn)，城鎮(zhèn)燃?xì)夤颈仨毟叨戎匾?，從完善合同文本、分散法律風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)證據(jù)保全意識(shí)等方面切實(shí)采取措施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)法律風(fēng)險(xiǎn)可控的目標(biāo)。

二、城鎮(zhèn)燃?xì)夤驹谑袌?chǎng)化改革進(jìn)程中面臨的主要問題

（一）燃?xì)獬跹b費(fèi)的合理性越來越受到質(zhì)疑

城鎮(zhèn)燃?xì)夤臼欠駪?yīng)當(dāng)收取燃?xì)獬跹b費(fèi)，一直以來備受爭(zhēng)議。實(shí)際上，燃?xì)獬跹b費(fèi)最早包含兩個(gè)收費(fèi)結(jié)構(gòu)，分別是城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)（政府收?。┖陀脩羧?xì)庠O(shè)施（包括小區(qū)用戶共有設(shè)施和用戶專有設(shè)施）安裝、接駁等工程服務(wù)費(fèi)用。早在2001年，原國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部就取消了與城市基礎(chǔ)配套費(fèi)重復(fù)收取的水、電、氣、熱、道路以及其他各種名目的專項(xiàng)配套費(fèi)（國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部《關(guān)于全國(guó)整頓住房建設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目取消部分收費(fèi)項(xiàng)目的通知》[2001]585號(hào)文），但一直以來，大家仍習(xí)慣于將企業(yè)收取的工程服務(wù)費(fèi)稱為燃?xì)獬跹b費(fèi)，這部分收費(fèi)主要用于用戶燃?xì)庠O(shè)施工程建設(shè)。

實(shí)際上，最初收取初裝費(fèi)的出發(fā)點(diǎn)，是為了解決管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，以及維持企業(yè)現(xiàn)金流的需要。這在城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)的起步階段是十分必要的。但經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)進(jìn)入成熟階段，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)良好、資產(chǎn)規(guī)模龐大、融資能力強(qiáng)的大型燃?xì)饧瘓F(tuán)，其燃?xì)獬跹b費(fèi)的毛利率可高達(dá)60%，其包含初裝費(fèi)在內(nèi)的燃?xì)忭?xiàng)目投資回報(bào)率大多在15%，遠(yuǎn)高于近期國(guó)家對(duì)于長(zhǎng)輸管網(wǎng)8%這一回報(bào)的上限；在燃?xì)夤灸陥?bào)中也不乏凈資產(chǎn)回報(bào)率達(dá)30%—40%的項(xiàng)目。可以說，燃?xì)獬跹b費(fèi)已經(jīng)成為燃?xì)馄髽I(yè)的主要利潤(rùn)來源之一，其繼續(xù)存在的合理性自然引發(fā)了社會(huì)各界的強(qiáng)烈質(zhì)疑。尤其是在《物權(quán)法》實(shí)施以后，燃?xì)馄髽I(yè)既擁有計(jì)量器具前端的管道資產(chǎn)所有權(quán)，又收取管道燃?xì)獬跹b費(fèi)的做法，更有違反《物權(quán)法》第39條“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”之規(guī)定的嫌疑。

從目前的情況看，以廣東省為代表的個(gè)別省份已經(jīng)發(fā)文叫停，其他省份雖然沒有明確予以取消，但從發(fā)展趨勢(shì)來看，政府為推進(jìn)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)服務(wù)價(jià)格改革，嚴(yán)格限制、壓減初裝費(fèi)額度，甚至最終取消初裝費(fèi)，是大勢(shì)所趨。

（二）燃?xì)廨斉錁I(yè)務(wù)盈利空間有限

我國(guó)目前的天然氣價(jià)格體系不健全，天然氣終端價(jià)格并不能充分反映城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)的真實(shí)成本，也不能完全體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系，民用氣價(jià)格低、非居民用氣價(jià)格偏高，燃?xì)馄髽I(yè)長(zhǎng)期依賴交叉補(bǔ)貼維持經(jīng)營(yíng)。在目前的天然氣價(jià)格管理體制下，燃?xì)馄髽I(yè)對(duì)民用氣價(jià)格沒有決定權(quán)，而價(jià)格主管部門出于保民生的考慮，也不會(huì)上調(diào)民用氣價(jià)格，這樣就造成民用氣價(jià)格與成本倒掛。非居民用氣方面，雖然近年來天然氣定價(jià)機(jī)制改革已經(jīng)將門站價(jià)調(diào)整為基準(zhǔn)價(jià)進(jìn)行管理，并且在目前天然氣供應(yīng)整體寬松的背景下，燃?xì)馄髽I(yè)在與上游企業(yè)談判中獲得了一定的議價(jià)能力。但是，在天然氣價(jià)格順調(diào)機(jī)制缺位，天然氣交易市場(chǎng)尚處于起步階段，天然氣管網(wǎng)向獨(dú)立第三方全部開放仍需時(shí)日的情況下，燃?xì)馄髽I(yè)的議價(jià)能力十分有限，因此造成非居民用氣價(jià)長(zhǎng)期偏高。這就迫使部分用氣量較大的工業(yè)用戶轉(zhuǎn)而尋求成為天然氣上游企業(yè)的直供用戶，或者使用其他替代能源，燃?xì)馄髽I(yè)的市場(chǎng)空間被進(jìn)一步壓縮。也就是說，本應(yīng)作為經(jīng)營(yíng)核心和利潤(rùn)來源的配售氣業(yè)務(wù)難以贏利，部分城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)只能千萬百計(jì)利用燃?xì)夤こ?、服?wù)作業(yè)賺取利潤(rùn)。

（三）燃設(shè)施容易受到第三方破壞，安全生產(chǎn)管理難度極大

燃?xì)馐怯卸尽⒁兹?、易爆的危險(xiǎn)品，在運(yùn)輸和使用過程中一旦泄漏，就容易發(fā)生爆炸，危及公共安全和消費(fèi)者的生命財(cái)產(chǎn)安全。近年來，隨著城市燃?xì)庑袠I(yè)的快速發(fā)展，由于燃?xì)庑孤┮l(fā)的安全事故時(shí)有發(fā)生，全社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)的安全管理能力高度關(guān)注。

但是，由于城鎮(zhèn)燃?xì)夤镜奶烊粴獾叵鹿芫W(wǎng)容易因第三方未經(jīng)過相關(guān)部門許可，野蠻施工受到破壞，或者受到腐蝕而產(chǎn)生裂縫；調(diào)壓箱、地面管線等地上設(shè)施也極易遭受違章搭建、私拉亂接、隨意占?jí)旱热藶橐蛩氐钠茐?；入戶管線則基本呈現(xiàn)管理黑箱的狀態(tài)，燃?xì)夤境ㄆ谌霊舭矙z、大力宣傳普及燃?xì)馐褂冒踩R(shí)外，缺乏更為有效的措施對(duì)這部分管線進(jìn)行安全管理。因此，安全生產(chǎn)既是城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)有效管理的核心，也是最大的難點(diǎn)。

（四）法律法規(guī)對(duì)于燃?xì)馄髽I(yè)的安全責(zé)任劃分有違責(zé)權(quán)利相匹配的法理原則

按照《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的規(guī)定，燃?xì)馄髽I(yè)對(duì)包括居民用戶庭院管網(wǎng)、入戶管網(wǎng)的表前部分都承擔(dān)維修維護(hù)責(zé)任，而對(duì)于因此產(chǎn)生的維修維護(hù)費(fèi)用如何收取則語焉不詳。這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，不僅燃?xì)夤臼杖【S修維護(hù)費(fèi)用極易受到質(zhì)疑，而且承擔(dān)著極大的安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，在《物權(quán)法》頒布實(shí)施之后，居民物業(yè)權(quán)利和責(zé)任相匹配的原則已經(jīng)得以確立，居民用戶庭院管網(wǎng)及入戶管網(wǎng)表前部分應(yīng)當(dāng)屬于居民共有財(cái)產(chǎn)，入戶管網(wǎng)表后部分則屬于居民私有財(cái)產(chǎn)，其維修維護(hù)的責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)視具體情況，由業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司以及居民個(gè)人承擔(dān)。

（五）燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度存在弊端，引發(fā)燃?xì)馄髽I(yè)之間沖突不斷

我國(guó)在2004年及2015年先后頒布實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，共同構(gòu)成了我國(guó)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律框架。但是，兩部法律都沒有明確燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體概念，只是將其作為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的一個(gè)具體組成部分。因此，在執(zhí)行過程中，就出現(xiàn)了政府相關(guān)部門對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的理解不一、執(zhí)行各異的現(xiàn)象，不僅引發(fā)了燃?xì)馄髽I(yè)之間關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍、用戶歸屬的大量爭(zhēng)議，還造成燃?xì)馄髽I(yè)和政府之間關(guān)于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)重復(fù)授予、干涉燃?xì)馄髽I(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等不當(dāng)行政作為的爭(zhēng)議。

燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的另一大弊端，則是退出機(jī)制的缺位。一旦被授予燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)怠于進(jìn)行行燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，怠于履行保供和維修維護(hù)義務(wù)，除非在雙方簽訂的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議中已經(jīng)約定了相應(yīng)的處罰條款，政府相關(guān)部門難以援引法律條款要求該企業(yè)退出市場(chǎng)，往往通過默許或引入新的燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)行市場(chǎng)開發(fā)。對(duì)于被引進(jìn)的新企業(yè)來說，則面臨和已經(jīng)存在的燃?xì)馄髽I(yè)就燃?xì)饨?jīng)營(yíng)范圍、用戶歸屬產(chǎn)生爭(zhēng)議和糾紛。

三、應(yīng)對(duì)的策略建議

（一）逐步剝離燃?xì)獍惭b業(yè)務(wù)

成立專業(yè)的工程安裝公司，并引入具有當(dāng)?shù)貒?guó)有資產(chǎn)背景的企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合持股。將燃?xì)夤艿赖匿佋O(shè)、燃?xì)庥?jì)量表具等配套設(shè)施設(shè)備的安裝業(yè)務(wù)整體注入上述新設(shè)公司，并通過該公司收取相應(yīng)的初裝費(fèi)用。嚴(yán)格控制投資回報(bào)率，適當(dāng)降低收費(fèi)水平。

（二）增強(qiáng)證據(jù)保全意識(shí)

定期梳理、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，不斷提高服務(wù)質(zhì)量、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，尤其在燃?xì)庠O(shè)施安裝、更換、檢修等過程中做好風(fēng)險(xiǎn)提示、證據(jù)留存等工作。

（三）積極拓展新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)

在天然氣價(jià)格體制尚未理順，居民用氣和非居民用氣交叉補(bǔ)貼暫時(shí)無法消除的情況下，燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)思維，積極拓展新的市場(chǎng)空間。一是拓展新的用氣市場(chǎng)，聯(lián)合有政府背景的投資主體共同開發(fā)目標(biāo)市場(chǎng)。二是增加業(yè)務(wù)鏈，力求從單純的輸配服務(wù)商，向提供綜合能源服務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。如積極參與發(fā)展天然氣分布式能源項(xiàng)目（尤其是樓宇式），積極參與用戶節(jié)能改造等。

（四）妥善處理燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議

關(guān)于燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議，在目前沒有明確法律依據(jù)的情況下，企業(yè)一是要充分強(qiáng)化和地方政府的溝通聯(lián)系；二是在簽訂燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議前，就特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予范圍、方式、排他性等關(guān)鍵內(nèi)容和政府部門進(jìn)行充分協(xié)商，并在協(xié)議中予以明確。

四、結(jié)論

城鎮(zhèn)燃?xì)夤緦?duì)于推動(dòng)天然氣在我國(guó)的應(yīng)用，推動(dòng)上游開發(fā)，提升人民生活水平，起到了十分關(guān)鍵的作用。同時(shí)，城鎮(zhèn)燃?xì)獾陌l(fā)展速度、發(fā)展質(zhì)量與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段、運(yùn)行特點(diǎn)也密不可分。在我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整高速擴(kuò)張的發(fā)展戰(zhàn)略，做好基礎(chǔ)管理和精細(xì)化管理，及時(shí)解決高速擴(kuò)張時(shí)期的遺留問題。新公布的天然氣“十三五”發(fā)展規(guī)劃，提出力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)天然氣在一次能源消費(fèi)中的占比達(dá)到10%的目標(biāo)，比2015年5.9%的占比提高了4個(gè)百分點(diǎn)，我國(guó)天然氣消費(fèi)增長(zhǎng)的空間是非常巨大的。因此，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)作為天然氣消費(fèi)市場(chǎng)的參與者與推動(dòng)者，具有極為廣闊的發(fā)展空間。盡管目前我國(guó)的公用事業(yè)改革相配套的措施還未到位、燃?xì)馄髽I(yè)面臨的政策環(huán)境亟待改善，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)還是應(yīng)當(dāng)抓住時(shí)代機(jī)遇，不斷提升管理水平和做好風(fēng)險(xiǎn)防控措施，共同促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。