人民銀行會計檔案電子化管理的路徑探析

一、人民銀行會計核算狀況

(一)會計核算組織呈現(xiàn)條條分割。目前人民銀行采取“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理”的會計管理體制，具有會計核算職能的部門主要有會計財務(wù)部門、支付結(jié)算(營業(yè))部門、國庫部門、發(fā)行部門，分別負責財務(wù)管理、固定資產(chǎn)、支付結(jié)算、國庫收入、貨幣發(fā)行等職責。各會計業(yè)務(wù)管理部門以條線管理為主，按業(yè)務(wù)部門設(shè)置會計核算組織，制訂各自業(yè)務(wù)的會計管理規(guī)章制度。各業(yè)務(wù)部門使用統(tǒng)一的會計科目進行核算，獨自記賬、自行平衡、定期與會計財務(wù)部門并表。會計核算系統(tǒng)主要有中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(ACS)、國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(TCBS)、貨幣金銀管理信息系統(tǒng)、財務(wù)綜合管理系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)等，各系統(tǒng)自成體系、相互獨立、相對封閉。在會計綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)(AIIS)上線后，通過統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)接口，將各條線的系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集到AIIS，實現(xiàn)報表數(shù)據(jù)集中，但各系統(tǒng)的具體會計核算過程仍分散在各部門中，各系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)度仍處于較低水平。

(二)會計業(yè)務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)縱向集中。在各業(yè)務(wù)條條橫向分割的同時，人民銀行營業(yè)、國庫等部門按各自核算業(yè)務(wù)條線，把分散于全國300多個分支機構(gòu)核算部門的數(shù)據(jù)集中起來，形成核算業(yè)務(wù)縱向全國集中。依托統(tǒng)一的業(yè)務(wù)處理平臺，業(yè)務(wù)處理中心按既定的標準和流程集中進行賬務(wù)處理，通過一系列交易、計算過程，將賬務(wù)直接記載于目的賬戶，賬務(wù)數(shù)據(jù)全面存儲于業(yè)務(wù)處理平臺，實現(xiàn)了全國一本賬。在集中核算下，將過去總行—省級行—地市行—縣支行四級核算主體賬務(wù)分散處理、報表層層匯總的格局，轉(zhuǎn)變?yōu)榭傂小种C構(gòu)兩級核算主體數(shù)據(jù)分散錄入采集、賬務(wù)集中處理儲存的模式。總行業(yè)務(wù)處理中心以直接參與者身份與支付系統(tǒng)一點連接，集中處理支付往來業(yè)務(wù)并統(tǒng)一進行資金清算，各分支機構(gòu)核算主體以間接參與者身份通過業(yè)務(wù)處理中心辦理系統(tǒng)外資金往來業(yè)務(wù)，核算主體間資金劃轉(zhuǎn)通過系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)賬，資金清算和業(yè)務(wù)核算效率顯著提高，信息資源共享水平明顯提升。

(三)業(yè)務(wù)處理模式所用規(guī)則不一。由于各業(yè)務(wù)系統(tǒng)處理的業(yè)務(wù)種類、業(yè)務(wù)數(shù)量、服務(wù)對象、系統(tǒng)建設(shè)思路等因素的差別，導致了各業(yè)務(wù)系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理采用不同的業(yè)務(wù)處理規(guī)則。從前后臺分離程度來看，目前ACS實現(xiàn)了較為完全的前后臺分離，基層人民銀行實際上已成為分布在不同區(qū)域的業(yè)務(wù)延伸柜臺，最低只需配置2人，負責完成柜面業(yè)務(wù)審核和影像掃描，基本喪失了賬務(wù)處理的獨立性，業(yè)務(wù)處理中心負責全國2000多個網(wǎng)點的后臺集中處理，根據(jù)前臺上傳的影像信息完成要素錄入并進行賬務(wù)處理；而國庫會計核算還保留傳統(tǒng)的前臺受理、錄入賬務(wù)信息的模式，許多邏輯復(fù)雜、環(huán)節(jié)繁多及高風險業(yè)務(wù)仍由前臺業(yè)務(wù)人員處理，后臺按既定的規(guī)則自動處理部分賬務(wù)和數(shù)據(jù)匯總，前臺仍有許多業(yè)務(wù)需依靠業(yè)務(wù)人員的會計判斷。從賬務(wù)處理自動化程度來看，財務(wù)會計仍依照傳統(tǒng)的會計模式根據(jù)會計人員判斷將業(yè)務(wù)分別記入借方和貸方，記賬憑證和原始憑證能夠一一對應(yīng)；而ACS和TCBS，許多業(yè)務(wù)實現(xiàn)了系統(tǒng)自動計算和記賬，業(yè)務(wù)人員將審核后的原始憑據(jù)根據(jù)相應(yīng)業(yè)務(wù)類型進入相應(yīng)菜單進行錄入，導致記賬憑證和原始憑證無法對應(yīng)，代之以根據(jù)業(yè)務(wù)流水的用戶簽退核對單與原始憑證進行對應(yīng)，以保障核算的真實性。

二、會計檔案電子化管理的條件日漸成熟

(一)相關(guān)制度出臺提供有力支撐。2015年財政部、國家檔案局發(fā)布了《會計檔案管理辦法》，于2016年1月1日起實施。2016年人民銀行制定《中國人民銀行會計檔案管理辦法》(銀辦發(fā)〔2016〕255號)，于2017年1月1日起實施。兩個辦法明確將電子會計檔案納入會計檔案范圍，增加了電子會計檔案的管理要求，對電子會計檔案的生成、保存、移交與接收以及銷毀等做出了規(guī)定，從國家法律層面和行業(yè)制度層面認可了電子會計檔案的效力，為會計檔案電子化管理提供了政策依據(jù)與操作指導。

(二)外部實踐經(jīng)驗提供有益借鑒。迅速發(fā)展的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為會計檔案電子化管理提供了有力的技術(shù)支撐，不斷推動會計檔案管理從以紙質(zhì)為媒介的傳統(tǒng)管理方式向數(shù)據(jù)形態(tài)的數(shù)字化管理的轉(zhuǎn)變。通過影像掃描、電子簽名、OCR等先進的技術(shù)手段將原始憑證轉(zhuǎn)化成電子文件，通過會計系統(tǒng)自動生成的記賬憑證、會計賬簿和財務(wù)報告等會計檔案以電子文件的形式呈現(xiàn)，同時通過構(gòu)建獨立的電子檔案系統(tǒng)有效解決讀取問題，檢索技術(shù)可實現(xiàn)電子會計檔案的快速便捷定位，嚴密的權(quán)限管理及加密技術(shù)可保障會計檔案數(shù)據(jù)的完全，會計檔案的集中管理和電子化管理技術(shù)架構(gòu)和管理模式逐步成型成熟。近來許多企業(yè)和商業(yè)銀行在檔案電子化管理方面已形成了較為科學的管理模式，實現(xiàn)會計監(jiān)督、分析、統(tǒng)計、審計、檢查、調(diào)閱、查詢使用全流程電子化，并取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益，為人民銀行會計檔案電子化管理提供了成功的借鑒。

(三)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)提供堅實基礎(chǔ)。人民銀行會計業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)已實現(xiàn)分散核算向數(shù)據(jù)集中的轉(zhuǎn)變?？梢灶A(yù)見，系統(tǒng)建設(shè)將充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等先進信息技術(shù)，進一步向數(shù)據(jù)集中化、管理扁平化、決策科學化方向發(fā)展，為會計檔案電子化管理提供了堅實基礎(chǔ)和強大推力。一是數(shù)據(jù)將更加整合集中。當前人民銀行會計核算模式為縱向集中與橫向分散相結(jié)合，各系統(tǒng)間信息整合不便，打破會計、營業(yè)、國庫和貨幣金銀等會計核算條線屏障，促進會計核算橫縱集中是下一階段的趨勢。二是業(yè)務(wù)處理將更加電子化?，F(xiàn)行人民銀行會計核算流程仍存在優(yōu)化空間，通過推進金融機構(gòu)網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)，加快建設(shè)國家金庫工程，優(yōu)化核算業(yè)務(wù)流程，將進一步實現(xiàn)業(yè)務(wù)處理的電子化、自動化和無紙化，相關(guān)紙質(zhì)憑證和人工操作性工作將進一步減少。三是數(shù)據(jù)信息作用將更加突出。隨著履職要求的變化，人民銀行會計轉(zhuǎn)型提上議程，會計的服務(wù)決策功能將更加凸顯，對包括會計檔案在內(nèi)的會計數(shù)據(jù)的綜合加工利用和深度挖掘的需求將更加突出。

三、當前人民銀行會計檔案電子化管理存在問題

(一)缺乏具體操作細則。新修訂出臺的《會計檔案管理辦法》和《中國人民銀行會計檔案管理辦法》都對電子會計檔案的歸檔、保存、交接和銷毀等作了規(guī)定，但規(guī)定內(nèi)容比較原則籠統(tǒng)，可操作性不夠。財政部、檔案局和人民銀行等主管部門都還未制定專項的會計檔案電子化管理操作辦法，《中國人民銀行會計檔案管理辦法》要求各地可根據(jù)會計應(yīng)用系統(tǒng)的實際情況制定補充規(guī)定。由于會計檔案電子化管理相較于傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理在流程、系統(tǒng)、內(nèi)控、人員等方面發(fā)生了較大變化，需要可操作性較強的制度來規(guī)范指導相關(guān)工作的開展。具體操作細則的缺失在一定程度制約了會計檔案電子化管理的規(guī)范有效開展。

(二)紙質(zhì)檔案大量存在。當前人民銀行會計業(yè)務(wù)中，業(yè)務(wù)電子化處理與檔案紙質(zhì)化管理的矛盾較為突出。除ACS采用業(yè)務(wù)受理與業(yè)務(wù)處理分離，前臺負責業(yè)務(wù)受理和影像掃描，后臺根據(jù)影像信息進行賬務(wù)處理，在整個業(yè)務(wù)流程中所有憑證信息集中儲存保管，從而基本實現(xiàn)了會計檔案電子化管理外，其它會計業(yè)務(wù)檔案管理仍以傳統(tǒng)紙質(zhì)保管為主。具體表現(xiàn)在從會計核算部門打印、整理、提交會計核算資料，到事后監(jiān)督部門清點接收、整理裝訂、登記調(diào)閱、造冊移交會計核算資料等，各環(huán)節(jié)基本處于人工、紙質(zhì)管理。以國庫業(yè)務(wù)為例，除了業(yè)務(wù)處理工作量相較于過去有了大幅度下降外，作為檔案保管的總分賬、收支報表、記賬憑證、余額表、日計表等各類資料與過去相比基本未發(fā)生變化，每日均產(chǎn)生數(shù)量巨大的紙質(zhì)檔案。紙質(zhì)檔案管理下，一方面耗費大量成本，在打印、收集、整理、裝訂、歸檔時都需花費大量精力和時間，消耗大量紙張及占用打印機，同時檔案庫房占用的壓力不斷加大；另一方面檔案價值未有效利用，會計檔案除在內(nèi)外部檢查與審計等工作中進行調(diào)閱查詢，其它時候由于查詢費時費力，基本在庫房中沉沉入睡，直到檔案銷毀，未得到綜合利用。紙質(zhì)檔案大量存在成為制約會計業(yè)務(wù)全面電子化的一個突出短板。

(三)統(tǒng)一規(guī)劃尚未制訂。會計業(yè)務(wù)系統(tǒng)構(gòu)架決定了會計檔案電子化所采取的具體方式。會計檔案電子化管理的實現(xiàn)要建立在對會計業(yè)務(wù)流程全面梳理、功能模塊優(yōu)化整合、制度規(guī)范修訂完善的基礎(chǔ)上，需要對整個人民銀行會計進行重新審視，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施，是一個系統(tǒng)工程。當前由于人民銀行會計管理采用條線管理為主的模式，相較于業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)的信息化建設(shè)步伐，會計檔案電子化建設(shè)明顯滯后，許多部門會計檔案電子化管理工作還未起步，統(tǒng)一的會計檔案電子化管理方案更是未提上議程。

四、推進人民銀行會計檔案電子化管理的可行路徑

(一)近期：統(tǒng)一接口。由于人民銀行會計核算條條分割的格局短期內(nèi)難以改變，各會計業(yè)務(wù)系統(tǒng)自成體系的局面將長期存在，構(gòu)建具有非系統(tǒng)依賴的、具有較強通用性的電子檔案管理系統(tǒng)將是一條較為可行的路徑。非系統(tǒng)依賴電子檔案管理系統(tǒng)采用通用和符合國際開放標準數(shù)據(jù)接口，擺脫電子檔案對特定系統(tǒng)的依賴。不論業(yè)務(wù)系統(tǒng)如何設(shè)計，通過系統(tǒng)輸出功能，在輸出電子文件時將其轉(zhuǎn)換為標準數(shù)據(jù)接口格式電子文件，以供電子檔案管理系統(tǒng)讀取、調(diào)用、查詢。標準數(shù)據(jù)格式可以參考《電子文件歸檔與管理規(guī)范》(GB/T18894-2002)，以及符合國際開放標準的數(shù)據(jù)格式，如PDF、TXT等通用文本格式?，F(xiàn)階段，可先行制訂標準數(shù)據(jù)接口，在各業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行升級，使其能夠?qū)С鰳藴式涌诘碾娮游募?。如總分戶賬、報表等資料可由系統(tǒng)自動生成，取消打印相關(guān)紙質(zhì)資料。對于外來的會計資料如紙質(zhì)原始憑證、報表等，可以根據(jù)各業(yè)務(wù)部門實際情況決定是否通過掃描轉(zhuǎn)換為標準接口電子文件。在電子檔案管理系統(tǒng)尚未建成的情況下，上述導出或掃描的電子文件，可先行使用光盤、磁盤等移動介質(zhì)進行保管，實現(xiàn)半自動的會計檔案電子化管理。

(二)中期：建立平臺。建立人民銀行電子檔案管理平臺是人民銀行會計檔案電子化的必要基礎(chǔ)設(shè)施。按照人民銀行會計業(yè)務(wù)系統(tǒng)目前架構(gòu)，可考慮擴展AIIS中的會計檔案管理模塊，使其成為全行電子檔案綜合集中管理平臺。在各會計業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)縱向數(shù)據(jù)集中地基礎(chǔ)上，通過對各業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行升級改造，使其能夠定期自動按照規(guī)定的接口格式向電子檔案管理平臺導入相關(guān)會計檔案信息數(shù)據(jù)，并進行分類規(guī)范化整理。對系統(tǒng)自動生成的會計資料，如記賬憑證、分戶賬、總賬、登記簿、報表即可實現(xiàn)自動歸檔整理。對外來原始憑證，已采集原始憑證影像信息的系統(tǒng)如ACS，可自動導入平臺。未采集原始憑證影像信息的系統(tǒng)如TCBS等，預(yù)留原始憑證影像信息接口，可由各業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)無紙化程度決定是否由人工掃描導入到平臺。對統(tǒng)一接口后在相關(guān)介質(zhì)中保管的電子檔案，可由業(yè)務(wù)人員批量導入到平臺中，實現(xiàn)檔案管理的有序銜接。在平臺綜合管理的基礎(chǔ)上，通過安全認證、保密管理等控制措施，使會計檔案歸檔、調(diào)閱、移交、銷毀等全過程納入統(tǒng)一管理，有效提高檔案管理效率。

(三)遠期：全流程化。將檔案管理作為業(yè)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)嵌入業(yè)務(wù)流程，并在組織機構(gòu)和信息系統(tǒng)設(shè)計上進行統(tǒng)籌安排是目前電子檔案管理的通行模式。在人民銀行會計業(yè)務(wù)處理自動化、無紙化、集中化程度逐步提高的趨勢下，在今后各會計業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)中，應(yīng)引入檔案管理“前端控制”的理念，將檔案管理向業(yè)務(wù)前端延伸，將會計檔案的生成、流轉(zhuǎn)、保管、利用和銷毀作為一個完整的生命周期統(tǒng)籌規(guī)劃、全程管理。目前ACS已初步實現(xiàn)了電子會計檔案的全流程化管理，其它會計業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)通過升級換代，參照ACS運行模式，實現(xiàn)從原始憑證的信息采集，到相關(guān)記賬憑證的編制，再到總分賬等會計報告的生成，一個完整的會計循環(huán)流程中的全電子化運行，從而實現(xiàn)檔案管理與會計核算的無縫連接，一個完整、高效、全面的會計檔案電子化管理從而最終成型。