必須把防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險工作擺在重要位置

中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險是防范化解重大風(fēng)險的重要內(nèi)容。近年來，地方政府債務(wù)問題已逐步演變成嚴(yán)重威脅地方經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行的“灰犀?！?。如何妥善管控，有效阻斷地方政府債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為區(qū)域性金融風(fēng)險，事關(guān)能否牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線的問題，更關(guān)系到?jīng)Q勝全面建成小康社會目標(biāo)任務(wù)能否實(shí)現(xiàn)。這就需要我們進(jìn)一步察實(shí)情、出實(shí)招，主動作為，把防風(fēng)險擺在重要位置。

一、當(dāng)前地方政府債務(wù)存在的主要風(fēng)險

當(dāng)前，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但是，地方政府債務(wù)分布不均衡，部分市縣杠桿率過高，個別基層地方政府繼續(xù)通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)等方式違法違規(guī)融資舉債，風(fēng)險不容忽視。主要存在以下風(fēng)險：

(一)認(rèn)識不足。盡管黨中央、國務(wù)院三令五申嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)融資舉債，再三強(qiáng)調(diào)“誰家的孩子誰抱走”，但是，部分地方政府和金融機(jī)構(gòu)還是未將認(rèn)識統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的決策部署上來，心存幻想。個別市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部沒有認(rèn)真貫徹新發(fā)展理念，仍然在過度舉債謀“政績”，超出財力可能鋪攤子，無序舉債搞建設(shè)。金融機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為融資平臺公司是政府的，即便有逾期，政府這個大股東也不會賴賬，評估政府背景項(xiàng)目時放松風(fēng)險管控要求，置各項(xiàng)規(guī)定于不顧，繼續(xù)要求將人大決議、政府文件作為融資貸款的前提條件。認(rèn)識不足導(dǎo)致個別地方政府和金融機(jī)構(gòu)對償債能力盲目樂觀，對潛在風(fēng)險麻木不仁，對風(fēng)險事件應(yīng)對遲緩。

(二)底數(shù)不清。隱性債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，但具體情況卻是本“糊涂賬”。湖南省融資平臺公司等債務(wù)余額從2014年末到2017年初，兩年多翻了一番。但是，地方政府和財政部門對隱性債務(wù)規(guī)模、來源、利率、期限等情況卻不盡掌握。歷次融資平臺公司等債務(wù)統(tǒng)計中，少報、漏報成為常態(tài)，個別市縣存在瞞報融資平臺公司債務(wù)，還有少數(shù)融資平臺公司對自己有多少債務(wù)也不掌握。隱性債務(wù)底數(shù)不清，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確評價和客觀反映債務(wù)風(fēng)險水平，個別市縣政府認(rèn)為只要保持高速發(fā)展，風(fēng)險自可迎刃而解，繼續(xù)不斷“加杠桿”。

(三)管控不嚴(yán)。盡管中央政府不斷加大從嚴(yán)從緊管控地方政府債務(wù)的力度，但有的市縣政府和財政部門卻未擔(dān)當(dāng)起應(yīng)盡的主體責(zé)任，政策執(zhí)行走偏。財政部財預(yù)﹝2017﹞50號和87號文之后，該整改的不整改，或者以文件對文件進(jìn)行形式整改，個別市縣甚至連搞形式的整改都沒有。同時，對違法違規(guī)融資行為放任縱容，“民不告、官不究”，坐視隱性債務(wù)規(guī)模膨脹，不主動對本地區(qū)違法違規(guī)融資舉債行為核查追責(zé)，有的對追究責(zé)任人責(zé)任，特別是追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任持保留態(tài)度。

(四)應(yīng)急準(zhǔn)備不充分。目前使用的年度風(fēng)險預(yù)警模型，預(yù)警周期長，預(yù)警結(jié)果滯后；對債務(wù)規(guī)模用平均償債年數(shù)進(jìn)行平滑，隱性地方政府債務(wù)按10%計算償還責(zé)任，人為降低了地方政府債務(wù)率，預(yù)警結(jié)果偏樂觀，例如某縣按照目前使用的模型測算的綜合債務(wù)率僅為71.6%，而該縣實(shí)際債務(wù)率達(dá)到了285%。預(yù)警結(jié)果過于樂觀直接導(dǎo)致市縣政府未按要求建立起地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制，對債務(wù)償還缺少規(guī)劃，短期流動性風(fēng)險事件高發(fā)，為還舊債不得不違規(guī)舉借新債。

(五)金融風(fēng)險與債務(wù)風(fēng)險相互交織。部分市縣政府通過出具承諾函、簽訂政府購買協(xié)議、“名股實(shí)債”等方式違法違規(guī)融資舉債，打破了財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的“防火墻”，使地方政府債務(wù)風(fēng)險與金融風(fēng)險相互交織，放大了融資平臺公司的違約風(fēng)險，出現(xiàn)任何一筆貸款逾期，就可能對地方政府信用產(chǎn)生巨大沖擊，引發(fā)銀行收貸潮，從而形成區(qū)域性系統(tǒng)風(fēng)險。

二、當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險向區(qū)域性金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化的傳導(dǎo)路徑方式

(一)借新債還舊債。這是地方政府債務(wù)風(fēng)險的根本傳導(dǎo)機(jī)制。經(jīng)初步測算，目前，個別市縣融資平臺公司本息借新還舊率達(dá)到了80%。有部分地方政府官員認(rèn)為，地方政府債務(wù)“太多而不能倒”和商業(yè)銀行“太大而不能倒”，一旦地方政府債務(wù)出現(xiàn)問題，為維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定，中央政府必然會采取兜底措施。在這種虛幻的假設(shè)下，金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人明知地方政府在玩借新還舊的把戲，也不會去拆穿。因?yàn)椴徊鸫胤秸梢酝ㄟ^不斷借債來彌補(bǔ)債務(wù)還本付息支出，金融部門可以通過令人眼花繚亂的衍生產(chǎn)品擊鼓傳花似的將風(fēng)險不斷轉(zhuǎn)嫁出去。但是這種平衡非常脆弱，受宏觀政策影響大，一旦政策收緊，金融機(jī)構(gòu)無額度可用，借新還舊的鏈條就會被打破，隨即引發(fā)違約潮。

(二)舉債“棘輪效應(yīng)”。地方政府舉債的行為動機(jī)很多，寬松宏觀政策刺激和地方發(fā)展路徑依賴是驅(qū)動地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長的重要原因。分析我國地方政府債務(wù)的擴(kuò)張軌跡，不難發(fā)現(xiàn)每輪寬松政策都伴隨著政府債務(wù)規(guī)模的膨脹，最近這一輪地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張與穩(wěn)增長關(guān)系更為密切。發(fā)展路徑依賴會形成“棘輪效應(yīng)”，導(dǎo)致地方政府只知道大拆大建，舉債上新項(xiàng)目、鋪新攤子。寬松的宏觀政策疊加發(fā)展路徑依賴，會放大這種“棘輪效應(yīng)”，刺激地方政府的舉債欲望，瘋狂舉借債務(wù)、囤積資金。地方政府的借貸循環(huán)鏈條逐漸變長，影響面也在拓寬，從“表內(nèi)”轉(zhuǎn)向“表外”，并逐步游離于監(jiān)管之外，形成風(fēng)險。

(三)社會融資鏈條相互依存。一定時空范圍之內(nèi)，資產(chǎn)和資金是有限的，資產(chǎn)與資金流向哪一部門，必然會減少向其他部門的流入。政府融資活動的擴(kuò)張以及地方政府融資需求的增長，必然導(dǎo)致流入企業(yè)部門的資金減少，加劇企業(yè)融資難。同時，政府融入資金增加，勢必加深政府對社會經(jīng)濟(jì)的介入程度，對民營資本形成擠出效應(yīng)，并且會通過供應(yīng)鏈將風(fēng)險直接傳遞給下游的供應(yīng)商，如建安、房地產(chǎn)企業(yè)等。政府借款還會增加，從而引發(fā)社會融資成本上升，放大整個系統(tǒng)的風(fēng)險。

三、建議

(一)高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險問題。地方政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)主動作為、敢于擔(dān)當(dāng)，將思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的部署上來。市縣政府應(yīng)認(rèn)真落實(shí)新的發(fā)展理念，積極轉(zhuǎn)變政績觀和發(fā)展觀，及時制止和糾正違法違規(guī)融資舉債行為，堅(jiān)決避免過度超前、不計成本的政府投資行為。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根除政府會兜底的“幻覺”，提高風(fēng)險管控要求，在涉及政府融資審查時，不僅要分析項(xiàng)目風(fēng)險，還應(yīng)審核是否符合政府預(yù)算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規(guī)。

(二)地方政府和金融部門均應(yīng)摸清底數(shù)，加強(qiáng)信息共享。摸清底數(shù)是風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置的前提和基礎(chǔ)。市縣政府及其財政部門應(yīng)盡快組織對本地區(qū)政府債務(wù)和隱性債務(wù)進(jìn)行再次摸底，系統(tǒng)掌握債務(wù)規(guī)模、期限、利率、擔(dān)保方式、用途等基礎(chǔ)信息，并推動建立定期報告機(jī)制，動態(tài)掌控地方政府債務(wù)變化趨勢。金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)也要對本系統(tǒng)的情況進(jìn)行清理，深入評價風(fēng)險狀況。同時，在摸清底數(shù)之前，財政部門、金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，確保統(tǒng)計口徑相一致；之后，各方應(yīng)建立共享數(shù)據(jù)庫，以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步完善風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，提高地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的及時性和準(zhǔn)確性。

(三)地方政府和相關(guān)部門應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，加大對地方政府債務(wù)的管控力度。地方各級政府要想方設(shè)法嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，壓縮存量債務(wù)規(guī)模，省級政府要采取有效措施將全省債務(wù)管控起來，督促市縣逐步將債務(wù)率降到合理范圍內(nèi)。各級財政部門，特別是省級財政部門，要進(jìn)一步提高管理效能，一方面要用足用好政策，開好“前門”，積極發(fā)行專項(xiàng)收益?zhèn)?，依法合?guī)推進(jìn)PPP融資。另一方面要強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)格將債務(wù)本息支出等列入當(dāng)期預(yù)算，無論政府債務(wù)還是隱性債務(wù)，不論合規(guī)與否，對其本息支出至少利息支出必須嚴(yán)格列入預(yù)算；嚴(yán)格政府支出管理，沒有預(yù)算不得支出財政資金，禁止隨意向平臺公司撥付資金。財政部專員辦作為監(jiān)督主體要充分履職，抓典型，促規(guī)范。

(四)金融部門應(yīng)樹立正確的經(jīng)營理念，理性保持對地方政府的融資支持。金融機(jī)構(gòu)要增強(qiáng)風(fēng)險意識，改進(jìn)經(jīng)營理念，理性客觀看待地方政府債務(wù)風(fēng)險，在加大服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度的同時，依法合規(guī)繼續(xù)對地方政府給予融資支持。一方面，要繼續(xù)維持對符合政策要求的棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷等民生項(xiàng)目的支持力度。另一方面，要有大局意識和責(zé)任意識，在確保地方財政運(yùn)行平穩(wěn)的前提下，逐步穩(wěn)妥收回對地方政府的違法違規(guī)融資。

(五)管理好幾個具體風(fēng)險。一是要注意避免在防范化解風(fēng)險的過程中引發(fā)新的風(fēng)險，形成“處置風(fēng)險的風(fēng)險”，甚至引發(fā)風(fēng)險的疊加，造成更大的風(fēng)險。地方政府不應(yīng)把所有風(fēng)險都攬?jiān)谏砩?，而要做好分層，引?dǎo)各方主動承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。二是全方位加強(qiáng)對民間融資，特別是對非法集資的監(jiān)管。三是高度關(guān)注企業(yè)債券集中兌付等可能引發(fā)的流動性風(fēng)險，控制好違約規(guī)模與違約范圍。