國外旅游市場治理經(jīng)驗比較及對海南省的啟示研究

李 慧，鮑富元

（三亞學(xué)院 國際酒店管理學(xué)院，海南 三亞 572022）

引言

隨著全球化進(jìn)程升級以及社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，各國家與地方政府都在尋求經(jīng)濟(jì)、效率、效益與公平之間的平衡，如何協(xié)調(diào)政府、私營企業(yè)、社區(qū)居民之間的關(guān)系，形成良性的互動和決策過程，是各個地方政府面臨的新治理難題。在海南省進(jìn)一步深化改革開放的過程中，明確提出要推動旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級，打造共建共治共享的社會治理格局。由于旅游業(yè)特殊性，旅游治理中面臨一系列困難，如何破解旅游市場治理中的困境，形成政府、旅游企業(yè)、旅游組織、旅游社區(qū)、旅游者之間的可持續(xù)治理模式是海南省推進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級中亟須解決的問題。本文旨在通過對國外旅游市場治理經(jīng)驗的總結(jié)，結(jié)合海南省實際，探索一條具有海南省特色的旅游市場發(fā)展思路，應(yīng)對新一輪的發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境變化。

一、治理與旅游治理

治理的起源是為了協(xié)調(diào)多方利益相關(guān)者從而達(dá)到主體治理的目的。因此治理是一個過程，其主體可以是政府、市場或組織，其對象則是如家庭、部落、正式或非正式的組織，一個領(lǐng)土或跨領(lǐng)土的社會系統(tǒng)，其方式可以包括法律、規(guī)范、權(quán)力或語言等多種途徑[1]。治理是主體所制定的各項規(guī)則、規(guī)范和行動被結(jié)構(gòu)化、被持續(xù)、被規(guī)定和被信任的方式。其正式化的程度取決于一個給定組織的內(nèi)部規(guī)則以及其外部的合作伙伴或利益相關(guān)者。因此，治理可能有很多種形式，被很多種不同的動機(jī)所驅(qū)動，產(chǎn)生多樣化的結(jié)果。此外，沒有決策權(quán)的外部參與者對治理的過程亦有影響。因此治理范式倡導(dǎo)政府與私營部門以及社會公民的伙伴關(guān)系，主張政府、市場、公民社會以及個體公民共同參與管理一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)，追求實現(xiàn)4E（經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平）之目標(biāo)[2]。

旅游治理一般指的是旅游目的地對于旅游市場的治理。因此其治理的主體是旅游目的地，其治理的方式是通過制定與旅游業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策、制度以及執(zhí)行的過程中所構(gòu)建出的互動規(guī)則等，協(xié)調(diào)政府部門、非政府組織、旅游企業(yè)、旅游者之間的關(guān)系，建立一套可以實現(xiàn)社會公平公正、生態(tài)可持續(xù)、經(jīng)濟(jì)效益、文化多元化等多種目的的健康治理體系。目前國外旅游研究中對旅游治理的概念和內(nèi)涵的闡述主要集中在政府管理視角、社會自組織治理以及政府與社會共同治理等三個視角，我國對旅游治理的研究則主要集中在政府制定的旅游政策法規(guī)對旅游市場治理的影響方面，比如《旅游法》的制定如何規(guī)范旅游市場的發(fā)展，以及政府在旅游治理中扮演的角色等，因此主要還是從政府角度來闡述旅游治理的過程與變化[3]。從研究內(nèi)容上，國外對旅游治理的研究主要集中在資源保護(hù)以及可持續(xù)性發(fā)展議題上[4]。而國內(nèi)則主要是從行政管理的視角和旅游市場的視角進(jìn)行治理研究，但隨著我國對資源環(huán)境的高度關(guān)注和重視，下一階段的旅游治理中，資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展將成為旅游治理的重要構(gòu)成。

二、國外常見的旅游治理模式

（一）IUCN旅游保護(hù)區(qū)治理四種模式

國際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）在研究旅游目的地保護(hù)區(qū)治理中所提出的模型，包括政府管理、多利益相關(guān)者管理、私營管理、傳統(tǒng)社區(qū)管理等4種管理形態(tài)。其中，政府管理包括國家或省級機(jī)構(gòu)管理、當(dāng)?shù)鼗蚴姓芾?、代表管理三種形式，多利益相關(guān)者管理則包括協(xié)作管理和聯(lián)合管理兩種形式，私營管理則包括個人管理、非營利性組織管理以及營利性企業(yè)管理三種形式，傳統(tǒng)社區(qū)管理則包括本地人管理和傳統(tǒng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理兩種形式。IUCN提出這四種模式并不存在最優(yōu)模式，而是要根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍v史、文化、法律和目的地承載力等多種要素要決定最適合的治理模式，同時在治理的過程也不可或缺地存在著分權(quán)化的問題。在分權(quán)化的過程中存在著權(quán)力下放、代表管理、分權(quán)管理、轉(zhuǎn)讓權(quán)力管理四種方式。

權(quán)力下放指的是將權(quán)力下放給自治的、獨立的，并具有法律承認(rèn)地理邊界的地方政府單位；代表管理指的是將政府決策和行政權(quán)力移交給半獨立的地方單位，但是這些單位仍然對中央政府負(fù)有法律責(zé)任，如將治理權(quán)力下放地方旅游行政管理部門，既對中央旅游管理部門負(fù)責(zé)，也對地方政府負(fù)責(zé)；分散管理則是將有限的權(quán)力轉(zhuǎn)移到地區(qū)辦事處等，通常中央保持對它們的嚴(yán)格控制；轉(zhuǎn)讓權(quán)力管理則是將行政管理轉(zhuǎn)移到自愿的私人或非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

旅游治理中的權(quán)力轉(zhuǎn)移一般會涉及到三個方面的問題。第一個問題就是權(quán)力下放是否會導(dǎo)致權(quán)力從中央或國家層面轉(zhuǎn)移，這就涉及到管理上的領(lǐng)土轉(zhuǎn)移和功能轉(zhuǎn)移兩種類型。第二個問題就是如果真正的權(quán)力下放到較低層級的行政級別或機(jī)構(gòu)，其是否擁有足夠的資源來執(zhí)行或控制它們。第三個問題是這種分權(quán)治理是否有助于加強(qiáng)公眾參與政策過程的能力，從而提高了治理過程中的政治合法性。

（二）國外新型旅游治理方法

1.協(xié)作治理

協(xié)作治理是將政府、社區(qū)、私營機(jī)構(gòu)等多元化的利益相關(guān)者和公共部門聚集到一個共同的平臺以實現(xiàn)共識導(dǎo)向的管理[5]。協(xié)作治理的形成需要三個要素，分別是支持、領(lǐng)導(dǎo)和一個共同的決策平臺。其中，支持層面用于識別要確定的政策問題；領(lǐng)導(dǎo)層面則將各個利益相關(guān)者聚集到一個共同平臺中；然后，所有的利益相關(guān)者在平臺中一起協(xié)作制定政策和解決方案。

2.網(wǎng)絡(luò)治理

網(wǎng)絡(luò)治理是在協(xié)作治理的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，旨在建立起一個基于網(wǎng)絡(luò)、人際關(guān)系、信任和互惠的管理模式。目前常見的網(wǎng)絡(luò)管理有三種類型。第一種為參與者管理網(wǎng)絡(luò)。采用的是自下而上的管理網(wǎng)絡(luò)，通過利益相關(guān)者之間非正式的橫向管理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以便于信息流動、知識共享和學(xué)習(xí)。第二種是牽頭組織管理。這種網(wǎng)絡(luò)是由扮演協(xié)調(diào)角色的公共部門牽頭組織的，通常是集中式的，并從上而下進(jìn)行管理。這些牽頭組織一般聚焦于政策的形成和實施，以及獲取旅游目的地的資源以及營銷和推廣。第三種是網(wǎng)絡(luò)外部的組織協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。一般是由網(wǎng)絡(luò)外部的中間機(jī)構(gòu)來對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行管理，該網(wǎng)絡(luò)管理組織將網(wǎng)絡(luò)管理為一個既不完全依賴外部行政機(jī)構(gòu)，也不完全來自網(wǎng)絡(luò)參與者支持的獨立結(jié)構(gòu)。

3.適應(yīng)性共同管理

適應(yīng)性共同管理是一種動態(tài)的治理方法，通過“干中學(xué)”的方式來不斷調(diào)整治理的方法。它建立在不同利益相關(guān)者群體的積極參與和合作基礎(chǔ)之上，廣泛用于自然資源環(huán)境治理[6]。

（三）國外旅游治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

相對國內(nèi)以政府主導(dǎo)的旅游治理結(jié)構(gòu)，國外旅游治理結(jié)構(gòu)更加簡化和商業(yè)化，以美國伊利諾斯州芝加哥市為例，芝加哥市政府下并無單獨的旅游行政管理部門，而Choose Chicago是由芝加哥市長官方發(fā)布的旅游目的地營銷組織，隸屬市政府的委員會之一，目標(biāo)是通過一個簡化的機(jī)構(gòu)重構(gòu)所有的旅游收入和營銷活動，并列出明確可衡量的目標(biāo)來跟蹤這些活動，以吸引區(qū)域、國家和國際的商務(wù)和休閑游客，增加城市、社區(qū)和會員單位的收入。這個機(jī)構(gòu)的官員只有4名，其中除主席外的其他3名均來自行業(yè)，其他還包含了來自芝加哥市各個旅游企業(yè)的40名委員會成員。該機(jī)構(gòu)每年定期發(fā)布芝加哥市旅游目的地營銷報告呈現(xiàn)本年度委員會的運營情況、資金使用情況、經(jīng)濟(jì)影響、訪客情況、酒店、會展、重點活動、美食、營銷媒體、文化旅游、合作伙伴、全球發(fā)展、公共政策和社區(qū)事務(wù)等。在一定程度上將國內(nèi)的旅游委和旅游協(xié)會的職能合二為一，采用企業(yè)化的治理結(jié)構(gòu)，更加簡化，行業(yè)和企業(yè)參與的作用更加明顯，而且結(jié)果更容易追蹤，效果更明顯。

通過國外旅游治理模式的總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，目前國外對于旅游治理是一個系統(tǒng)性的過程，更加強(qiáng)調(diào)多方面利益相關(guān)者的參與，尤其是非政府部門如協(xié)會、私營部門、社區(qū)等的參與，因此其治理方式更加多樣，治理的過程和評價的方式也更加科學(xué)，主要治理的領(lǐng)域集中在旅游目的地的資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。這對海南省旅游業(yè)的市場治理和行業(yè)發(fā)展具有積極的參考意義。

三、海南省旅游市場治理現(xiàn)狀

（一）海南旅游市場治理結(jié)構(gòu)

從治理結(jié)構(gòu)上，海南省對于旅游目的地的治理是由國家旅游主管部門、地方政府、旅游委、行業(yè)協(xié)會、旅游企業(yè)等共同來完成，其中國家旅游主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國旅游業(yè)的發(fā)展，政策法規(guī)的制定，并指導(dǎo)各個省域旅游行政管理部門的執(zhí)行；地方政府協(xié)調(diào)整個區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其在海南省，旅游產(chǎn)業(yè)作為龍頭產(chǎn)業(yè)是地方政府管理的重點產(chǎn)業(yè)；旅游委主要負(fù)責(zé)貫徹國家旅游工作政策法規(guī)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省旅游業(yè)發(fā)展；編制全省旅游規(guī)劃；推進(jìn)國際旅游島建設(shè)；全省旅游招商引資、市場開發(fā)、市場秩序管理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化；審批和審核入境和出境旅行社；全省旅游人才發(fā)展管理；指導(dǎo)旅游協(xié)會及其他行業(yè)組織等工作；旅游協(xié)會則主要負(fù)責(zé)行業(yè)自律、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建議、市場調(diào)研、協(xié)助政府開展質(zhì)量管理工作、行業(yè)交流、行業(yè)信息等工作；旅游企業(yè)則在地方旅游行政管理部門以及行業(yè)協(xié)會的指導(dǎo)下按照規(guī)范開展經(jīng)營活動和市場推廣活動。

從治理結(jié)構(gòu)上來看，海南省與國內(nèi)其他省市的旅游市場治理結(jié)構(gòu)差異不大，主要特點就是通過國家旅游治理和地方旅游治理權(quán)限下放而形成的代表性管理，主要的管理機(jī)構(gòu)是旅游發(fā)展委員會（簡稱旅游委），行業(yè)協(xié)會和旅游企業(yè)在旅游委的指導(dǎo)下開展工作，以政府管理為主導(dǎo)。

（二）海南旅游市場治理創(chuàng)新舉措

1.建立“一二四”旅游市場綜合治理體系

“一二四”旅游市場綜合治理體系包括一個三亞市民游客中心，兩條旅游熱線（12345、12301，）以及包含了旅游警察、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調(diào)解委員會和各行政執(zhí)法部門四位一體的治理系統(tǒng)。形成旅游咨詢投訴、執(zhí)法監(jiān)管、案件調(diào)解審理的一站式旅游監(jiān)管服務(wù)，解決游客在海南旅游過程中出現(xiàn)的各類旅游糾紛。

2.建立旅游綜合治理監(jiān)管辦公室

建立旅游綜合治理監(jiān)管辦公室，作為三亞市旅游市場和環(huán)境綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的一個常設(shè)執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)，形成多部門共同參與，能夠綜合協(xié)調(diào)、檢查督辦、部門聯(lián)動、分工協(xié)作、統(tǒng)一行動的旅游綜合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。下設(shè)的旅游綜合執(zhí)法隊以問題為導(dǎo)向，采取日常檢查與專項檢查結(jié)合、明查與暗訪并舉等方式，對投訴集中的重點問題、媒體關(guān)注的焦點問題和屢治屢犯的難點問題實施重點監(jiān)管，集中查處。從機(jī)構(gòu)上保證旅游市場中出現(xiàn)的問題能夠得到及時解決。

3.加大旅游立法力度

在國際旅游島戰(zhàn)略提出后，海南省集中出臺了8部旅游法規(guī)，包括修訂了《海南省旅游條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游價格管理規(guī)定》和《海南省旅游景區(qū)管理規(guī)定》等系列法規(guī)，通過制度規(guī)范來促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展。

4.定期采取旅游市場綜合整治行動

為規(guī)范旅游市場秩序，加大市場監(jiān)管力度，海南省根據(jù)旅游節(jié)假日的情況，定期開展旅游市場綜合治理活動。

從海南省的旅游治理舉措來看，其主導(dǎo)部門為政府，政府通過組建專門的旅游綜合治理機(jī)構(gòu)從而規(guī)避由于多頭管理而導(dǎo)致的問題，主要手段是通過國家法律、地方政策法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，對于違反法律法規(guī)的各類企業(yè)和個人嚴(yán)格懲處而實現(xiàn)治理過程的持續(xù)性和可信性，其治理內(nèi)容主要集中在旅游市場，治理的目的是創(chuàng)造一個讓游客滿意的旅游市場環(huán)境，避免負(fù)口碑事件的出現(xiàn)，進(jìn)而打造良好的旅游目的地形象。

四、國外旅游市場治理經(jīng)驗對海南省的啟示

（一）國外旅游市場治理與海南省的差異

通過國內(nèi)外旅游市場治理經(jīng)驗的對比，可以發(fā)現(xiàn)二者在治理主體、治理內(nèi)容、治理手段、治理過程等方面均有較大差別。其中，在治理主體上，國外的治理主體相對多元化，囊括了政府、非政府組織、私營企業(yè)以及游客等多個利益主體的參與，而海南省的治理主體還是以政府為主；在治理內(nèi)容上，國外主要是以旅游目的地的資源保護(hù)為主，也包括旅游目的地資源的營銷和推廣，而海南省的旅游市場治理以規(guī)范旅游市場的運行為主要目標(biāo)；治理手段上，國外主要使用到的權(quán)力下放、功能私有化以及政策、規(guī)范等多種形式，更加強(qiáng)調(diào)治理結(jié)果的可評估性，而國內(nèi)旅游治理使用的主要手段是法律法規(guī)以及相應(yīng)的懲罰措施等形式；在治理過程中，國外主要以多利益主體的協(xié)商、合作，建立協(xié)作平臺或網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)治理中的多方參與，而海南省則主要是政府機(jī)構(gòu)治理為主。

究其原因，主要在于國內(nèi)外旅游市場發(fā)展階段不同，國外相對而言立法完備，旅游市場比較成熟，整個旅游市場秩序良好，社會信用體系完善，因此旅游市場秩序的維持是旅游治理中很小的一個方面。也正因為此，國外旅游目的地的治理則主要在旅游資源的保護(hù)、開發(fā)以及旅游目的地的營銷、推廣方面。而在這些層次的治理過程中，需要政府、私營企業(yè)、非政府組織以及旅游者的多方參與方能實現(xiàn)，因此其治理更加注重協(xié)作平臺的搭建以及治理模式的創(chuàng)新。而國內(nèi)近幾年由于大眾旅游的興起，旅游立法尚不完備，導(dǎo)致整個旅游市場秩序的維持依賴政府的監(jiān)管，且各個地方更加重視旅游在目的地發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)功能的實現(xiàn)，因此治理的重點在于建立旅游市場的良好秩序，避免負(fù)口碑事件的出現(xiàn)，樹立旅游目的地形象的同時為旅游者創(chuàng)造一個放心的旅游市場環(huán)境。

（二）國外旅游市場治理經(jīng)驗對海南省的啟示

在未來的發(fā)展中，旅游市場秩序運行良好只是對海南發(fā)展旅游最底線的要求，其旅游治理的主體、內(nèi)容、手段等都必須隨著新一輪的發(fā)展而進(jìn)一步升級。對比國外旅游市場治理的經(jīng)驗，海南省旅游市場治理可以從以下方面著手。

1.鞏固旅游市場治理的效果，建立市場信用體系

（1）完善旅游行業(yè)立法及地方法律法規(guī)。在執(zhí)行《旅游法》以及海南省現(xiàn)有的國家和地方旅游政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合海南未來建立自由貿(mào)易港、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心等的目標(biāo)定位，完善現(xiàn)有的地方法規(guī)，并將分散的地方政策法規(guī)合并成為1—2個綜合性的地方政策法規(guī)，以支撐海南省下一步的旅游發(fā)展。

（2）建立旅游企業(yè)和從業(yè)人員的信用管理體系。相對國外治理體系而言，國內(nèi)旅游市場治理在旅游市場秩序維護(hù)上投入較多，主要原因在于國內(nèi)旅游企業(yè)和從業(yè)人員的信用體系尚不夠完善，因此在下一步建立國際旅游消費中心的進(jìn)程中必須建立一套完善的旅游企業(yè)和從業(yè)人員的信用體系，并采取一票否決制，豐富投訴渠道和取證渠道，加大對于擾亂市場秩序行為的懲處和教育力度，以及信用體系的社會公開力度，讓信用體系成為默認(rèn)程序。

2.構(gòu)建分類分區(qū)的旅游目的地生態(tài)治理體系

全面梳理海南省的旅游資源，對不同類型的旅游景區(qū)進(jìn)行分類開發(fā)，建立分類分區(qū)的旅游目的地生態(tài)治理機(jī)制。以自然生態(tài)為主的旅游資源開發(fā)，根據(jù)資源等級，參考美國國家公園制度，以保護(hù)為主進(jìn)行適度開發(fā)。成立專門部門負(fù)責(zé)資源保護(hù)和開發(fā)，將生態(tài)保護(hù)納入地方政績考核。引入第三方環(huán)保組織進(jìn)行規(guī)劃和保護(hù)，建立嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測體系。對地區(qū)居民建立長效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以政府控制為主。對于以文化為主的旅游資源，以凝聚文化核心為主進(jìn)行文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)，以補(bǔ)充現(xiàn)有的海南旅游商品種類不足和文化底蘊欠缺，政府采取政策鼓勵企業(yè)對于文化資源的深度開發(fā)，同時保護(hù)本土文化的傳承，形成更加寬松的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，加大企業(yè)在文化旅游資源開發(fā)中的作用。

3.依托特區(qū)優(yōu)勢，創(chuàng)新多方利益團(tuán)體的參與治理機(jī)制

地方旅游市場治理可根據(jù)市場的發(fā)展分為三個階段。第一個階段以立法為主，建立市場的法律體系；第二個階段以行業(yè)自律為主，建立市場的信用體系；第三個階段以地方、行業(yè)、企業(yè)發(fā)展為主，建立合力共贏的治理平臺。目前海南省尚處于第一和第二階段，以政府治理為主。海南省旅游治理結(jié)構(gòu)和模式需要與未來的發(fā)展定位相匹配，依托特區(qū)優(yōu)勢、自由貿(mào)易港建設(shè)的政策，創(chuàng)新旅游治理結(jié)構(gòu)，效仿國外的協(xié)作和網(wǎng)絡(luò)治理模式，形成多方利益團(tuán)體的參與治理機(jī)制，進(jìn)一步簡化并形成有效的市場治理結(jié)構(gòu)。加大旅游企業(yè)和行業(yè)協(xié)會在旅游目的地市場中的主動性，引入中立的第三方機(jī)構(gòu)，對旅游目的地的規(guī)劃、發(fā)展和資源保護(hù)情況進(jìn)行客觀評估，同時建立社區(qū)居民在區(qū)域旅游發(fā)展中的參與機(jī)制，形成政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用窈偷谌皆u價組織的共同治理平臺。

4.優(yōu)化現(xiàn)有市場結(jié)構(gòu)，形成和諧健康的旅游輿情

根據(jù)國家對海南省未來發(fā)展的定位，湖南省要成為國際旅游消費中心，還需要優(yōu)化現(xiàn)有的市場結(jié)構(gòu)，加大國際高端游客的比重。因此，在下一階段的發(fā)展中，對入境旅游市場的針對性營銷活動也是政府和企業(yè)工作的重點。同時，要加強(qiáng)對旅游者行為的軟約束，提升游客在海南旅游的文明水平，避免劣幣驅(qū)逐良幣，通過對旅游法制環(huán)境、旅游企業(yè)和從業(yè)者信用體系、當(dāng)?shù)鼐用竦暮每臀幕ㄔO(shè)以及旅游者行為的規(guī)范，形成有利于海南省進(jìn)一步發(fā)展的健康和諧的輿情環(huán)境。