我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)經(jīng)濟補償制度研究

楊 蕾

（江西財經(jīng)大學，南昌330013）

一、概述

（一）礦產(chǎn)資源的含義

礦產(chǎn)資源是指由自然界的地質(zhì)成礦作用產(chǎn)生的，裸露與地表或深埋于地下，具有一定的開發(fā)價值的礦物質(zhì)或有利用價值的元素聚集體。礦產(chǎn)資源作為一種重要的自然資源，需要經(jīng)歷幾千年甚至是上億年的地質(zhì)變化才能夠產(chǎn)生，是社會發(fā)展及人類生活賴以生存的物質(zhì)基礎。礦產(chǎn)資源具有不可再生、儲量有限、地區(qū)分布不均衡等特點。目前世界已探明的礦產(chǎn)資源達160種以上。礦產(chǎn)資源按照用途及特點分類，主要包含能源礦產(chǎn)資源、金屬礦產(chǎn)資源、非金屬礦產(chǎn)資源以及水氣礦產(chǎn)資源等四類。

（二）生態(tài)經(jīng)濟補償?shù)暮x及內(nèi)容

生態(tài)經(jīng)濟補償（Eco-economic compensation）的含義具有狹義和廣義之分。從廣義角度而言，生態(tài)經(jīng)濟補償包含兩個內(nèi)容，一是對自然資源以及生態(tài)系統(tǒng)進行保護而獲得的效益及獎勵，二是因破壞自然資源以及生態(tài)系統(tǒng)而遭受的損失或獲得賠償。從狹義角度而言，生態(tài)經(jīng)濟補償?shù)亩x僅包含前者。生態(tài)經(jīng)濟補償是用經(jīng)濟手段來保護以及可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)功能，合理調(diào)節(jié)利益相關者之間的矛盾。生態(tài)補償主要包含四個方面，一是補償保護或破壞生態(tài)系統(tǒng)的成本。二是利用經(jīng)濟手段使經(jīng)濟效益內(nèi)部化。三是補償個人及區(qū)域因保護生態(tài)系統(tǒng)而產(chǎn)生的資本投入或機會成本。四是投入成本保護具有重大生態(tài)價值的對象或自然區(qū)域。

二、現(xiàn)狀

（一）礦產(chǎn)資源供給不足

隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及人們生活水平的不斷提高，礦產(chǎn)資源作為我國工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及居民生活的最主要能源，需求量不斷增長。根據(jù)《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，經(jīng)初步統(tǒng)計，我國2016年全年消耗43.6億多噸標準煤，其中能源消耗總量的62%為煤炭資源，相比上年煤炭消耗量同比增長1.4%。同時，原油及天然氣的全年消耗量也有所增長。與日俱增的礦產(chǎn)資源消耗量加大了礦產(chǎn)資源的開采量，礦產(chǎn)資源保護與供給之間的矛盾日益嚴峻。當前形勢下，我國礦產(chǎn)資源供給較為不足。一方面，長期以來的大規(guī)?？碧脚c開采，大部分埋藏在淺層地下或裸露在地表的礦產(chǎn)資源已被探明或開發(fā)利用。另一方面，由于目前技術資源、資本投入有限以及開發(fā)風險較大，大量埋藏在深層地下的礦產(chǎn)資源很難被開發(fā)利用，同時新探明的礦產(chǎn)資源總儲量及種類增長較為緩慢。

（二）生態(tài)環(huán)境日益惡化

長期以來“掠奪式”的礦產(chǎn)資源開采，雖然在一定程度上大大促進了我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，但也使我國付出了巨大的生態(tài)經(jīng)濟代價，造成礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)周圍的環(huán)境日益惡化。以煤炭開采為例，煤炭作為我國主要的能源，開采過程存在的環(huán)境污染問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面，一是開采過程耗水量大且污水排放量大，造成礦區(qū)周圍嚴重的水污染。二是含二氧化硫、粉塵等有毒有害物質(zhì)的廢氣隨意排放，造成了嚴重的大氣污染。三是煤炭的盲目、大量開采造成了地表塌陷、地面崩塌、泥石流等地質(zhì)災害，煤矸石大量堆積嚴重破壞了土地資源。四是礦區(qū)的搭建破壞了野生動物的生存環(huán)境，加劇了野生生物物種的減少。[1]由此可見，完善生態(tài)經(jīng)濟補償制度、保護礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境尤為重要。

（三）經(jīng)濟代價巨大

礦產(chǎn)資源開采雖然拉動了當?shù)厥杖氲脑鲩L，但卻使礦區(qū)的環(huán)境嚴重惡化，周邊居民賴以生存的家園被毀，導致了周邊居民的生活貧困，使其付出了巨大的生態(tài)恢復經(jīng)濟代價及生產(chǎn)生活經(jīng)濟損失。

三、存在的問題

（一）相關法律法規(guī)不完善且未成體系

《環(huán)保法》《礦產(chǎn)資源法》是我國主要的與礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)經(jīng)濟補償相關的環(huán)境保護法。然而，這些法律法規(guī)尚不完善，難以為生態(tài)經(jīng)濟補償制度的實施提供有力的保障。主要表現(xiàn)在以下三個方面，一是《環(huán)保法》相關規(guī)定不完善，相關法律條款主要偏向于防治污染，缺少對環(huán)境進行生態(tài)經(jīng)濟補償?shù)囊?guī)定，且對監(jiān)管部門的責任與義務劃分不清。二是《礦產(chǎn)資源法》有關規(guī)定存在缺陷，相關法律條款雖然對環(huán)境資源有償使用制度有所規(guī)定，但補償標準收費較低、收費范圍狹窄，難以與自然承擔的生態(tài)效益損失相匹配。三是尚未形成統(tǒng)一的生態(tài)經(jīng)濟補償法律監(jiān)管體系，立法部門尚未頒布專門的生態(tài)經(jīng)濟補償法律，零星散布于單行法律中的與生態(tài)經(jīng)濟補償相關的法律條款細化程度不足、適應性不強，有時甚至存在著矛盾與爭議。[2]

（二）政府監(jiān)管不足且市場及社會的參與度不高

以政府監(jiān)管為主，市場及社會廣泛參與是目前我國采用的推進生態(tài)經(jīng)濟補償制度模式。首先，在政府補償制度方面，政府轉移支付、財政專項補貼、行政監(jiān)管等政府管理方式是我國進行生態(tài)經(jīng)濟補償?shù)闹饕侄?。然而，由于政府人員能力及技術有限且管理機構龐大，相關生態(tài)經(jīng)濟補償政策存在科學性不足、落實不到位等問題。其次，在市場補償制度方面，排污交易權作為最主要的市場補償制度，是通過市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)環(huán)境保護的有效手段，但由于我國的排污許可制度仍處于試點階段，排污交易權涵蓋的范圍十分狹小，相關法律法規(guī)滯后，導致市場調(diào)節(jié)未能在強化生態(tài)經(jīng)濟補償制度方面充分發(fā)揮效力。最后，在社會補償制度方面，民間資金募集、社會捐款投入是社會補償制度的主要方式，然而我國社會公眾生態(tài)經(jīng)濟補償意識不高，社會環(huán)保組織的規(guī)模及數(shù)量不足，且社會公眾及團體的參與度不高，使得社會補償難以發(fā)揮其應有的作用。

（三）礦產(chǎn)資源生態(tài)經(jīng)濟補償稅費體系不健全

現(xiàn)階段，我國礦產(chǎn)資源生經(jīng)濟補償稅費體系尚不健全。我國生態(tài)經(jīng)濟補償稅費體系主要包括有生態(tài)經(jīng)濟補償性質(zhì)的生態(tài)稅費及無生態(tài)經(jīng)濟補償性質(zhì)的稅費。一方面，生態(tài)稅費征收不嚴格且應用范圍狹窄。生態(tài)稅費是指通過量化生態(tài)環(huán)境的價值，對因礦產(chǎn)資源開采而產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境惡化外部成本征收稅費，并作為生態(tài)經(jīng)濟補償?shù)馁Y金來源。我國生態(tài)稅費主要包括礦區(qū)環(huán)境恢復治理保證金和排污費兩大類。然而，就排污費而言，我國政府向礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)征收的排污費收費標準較低，難以彌補生態(tài)效益的損失且未能起到刺激礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的作用。排污稅費的應用范圍較為狹小，稅收資金僅僅應用于當?shù)匚廴局卫?，而未能應用到整個區(qū)域環(huán)境的優(yōu)化上。同時，礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補償稅、增值稅、企業(yè)所得稅等無生態(tài)經(jīng)濟補償性質(zhì)的稅費，主要針對的是調(diào)整采礦人的采礦權與礦產(chǎn)資源所有者的所有權之間的經(jīng)濟利益關系，征稅目的是對所有者使用權利喪失進行補償，尚未能起到補償生態(tài)效益損失的作用。

四、對策建議

（一）完善相關法律法規(guī)

首先，立法部門應該明確生態(tài)經(jīng)濟補償制度的憲法地位，將生態(tài)經(jīng)濟補償制度有關法律規(guī)定寫進憲法，為專門法的制定提供憲法支撐，為我國礦產(chǎn)資源生態(tài)經(jīng)濟補償稅費體系的健全打下基礎。同時，進一步完善《環(huán)保法》，在其中增設生態(tài)經(jīng)濟補償制度有關條款，明確與量化礦區(qū)環(huán)境的生態(tài)價值。最后，應盡快出臺一部專門的生態(tài)經(jīng)濟補償法，明確生態(tài)經(jīng)濟補償?shù)膬?nèi)涵、補償手段、法律責任等內(nèi)容，調(diào)節(jié)其他法律規(guī)定中存在的相關矛盾，從而為落實生態(tài)經(jīng)濟補償提供最有力的法律保證。

（二）調(diào)節(jié)政府監(jiān)管力度并強化社會及市場參與度

“政府監(jiān)管、市場激勵、社會協(xié)作”的生態(tài)經(jīng)濟補償模式是我國實施礦產(chǎn)資源生態(tài)經(jīng)濟補償制度的有效手段。[3]為了發(fā)揮該模式的最大效力，可以從以下幾點出發(fā)，一是進一步完善政府補償制度，在中央向地方垂直財政轉移支付的基礎上，加強地區(qū)間橫向財政轉移支付，加大生態(tài)專項資金的發(fā)放力度，并加強生態(tài)專項資金的規(guī)范性、公平性、合理性。二是推進排污交易權的落實，利用市場機制的激勵作用，盡快建立礦產(chǎn)資源生態(tài)價值體系，以經(jīng)濟利益引導社會補償機制的推進。三是提高社會公眾對生態(tài)經(jīng)濟補償制度的認識，強化公民的責任意識，積極引導社會團體及個人參與到落實生態(tài)經(jīng)濟補償制度中。

（三）構建生態(tài)稅費體系并落實生態(tài)經(jīng)濟補償制度

為了盡快落實生態(tài)經(jīng)濟補償制度，應該盡快從礦產(chǎn)資源勘探及礦產(chǎn)資源開采兩個過程出發(fā)構建一套全面、規(guī)范、調(diào)控有力的生態(tài)稅費體系。一方面，規(guī)范探礦使用權及探礦權價款的征收，并引入其中一定比例的收入構建礦產(chǎn)資源勘探生態(tài)風險補償基金，把礦產(chǎn)資源開發(fā)的開端作為生態(tài)稅費體系的開端，在源頭上控制礦產(chǎn)開發(fā)環(huán)境污染。另一方面，對相關礦產(chǎn)資源稅費進行梳理，調(diào)節(jié)稅款征收矛盾，彌補生態(tài)稅收漏洞，進一步完善排污費、礦區(qū)環(huán)境恢復治理保證金等生態(tài)稅費，并建立專門的生態(tài)經(jīng)濟補償稅費，擴大生態(tài)稅費體系的征收范圍、征收標準以及使用范圍。

[1]李海東，沈渭壽，賈明，等.大型露天礦山生態(tài)破壞與環(huán)境污染損失的評估[J].南京林業(yè)大學學報：自然科學版，2015(6)：112-118.

[2]楊 煉.礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度的制度缺陷及法律完善[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊：資源環(huán)境，2015(2)：14-15.

[3]張紅振，王金南，牛坤玉，等.環(huán)境損害評估：構建中國制度框架[J].環(huán)境科學，2014(10)：4015-4030.