土耳其PPP管理經(jīng)驗及對黑龍江省的啟示

譚志強

（黑龍江省農(nóng)業(yè)信貸擔保有限責任公司，哈爾濱150001）

一、土耳其推廣PPP模式的主要做法與經(jīng)驗

（一）高層重視，自上而下推進

PPP模式旨在通過公共部門與私營部門發(fā)揮各自優(yōu)勢共同提供公共服務、共擔風險并共享收益，藉此實現(xiàn)更優(yōu)融資效果。由于社會資源配置和融資信息分布的不均衡，政府作為公共產(chǎn)品供應方，在PPP項目發(fā)起方面較社會資本更具優(yōu)勢。同時，對項目后續(xù)運營、服務水平和風險因素等的有效監(jiān)管，對政府發(fā)揮主導和引導作用提出了必然要求。這一點在土耳其PPP模式發(fā)展歷程得到了充分體現(xiàn)，該國政府高層從中發(fā)揮了重要助推作用。例如，1984年，在時任首相奧扎爾主導下，土耳其政府積極引入民間資金破解基礎(chǔ)設(shè)施融資難題，議會及政府有關(guān)職能部門也能各司其職，推動相關(guān)法律政策建設(shè)和重點領(lǐng)域項目實施工作。這種自上而下的縱向推進方式，使土耳其政府在PPP工作開展初期即較好地解決了頂層設(shè)計和執(zhí)行效率問題，為后續(xù)項目快速推進、實施營造了有利環(huán)境。

（二）法律健全，邊界條件明晰

公私合伙制在土耳其具有深厚的法律基礎(chǔ)。一是土耳其《憲法》第47條允許公私合伙制度的存在，允許政府與私營部門簽訂合同以開展某些公共服務項目。二是在土耳其中央政府的積極推動下，該國于20世紀80年代頒布了世界上第一個BOT法（土耳其法律第3096號），并在世界上首次提出并使用BOT（Build-Operate-Transfer，即建設(shè)-運行-移交）概念，該模式后來成為世界各國普及程度最高的PPP合作模式。三是通過專門法律為不同領(lǐng)域或行業(yè)提供法理支持，例如，為推進醫(yī)療領(lǐng)域設(shè)施及服務項目實施PPP模式，土耳其以第6428號法律明確規(guī)定：經(jīng)土耳其高級規(guī)劃委員會批準后，在該法律下實施的PPP項目，可以不執(zhí)行《國家招標法》和《公眾招標法》，私營部門須向主管機構(gòu)提交投標和履約保證金（不低于投資額3%）以及項目運營保證金（不低于投資額1.5%），私營部門資本投入不得低于投資額20%，同時規(guī)定，PPP合約由民法約束，合約有效期不超過30年，私營部門應對違約、環(huán)境破壞以及對第三方損害承擔賠償責任等。四是為推動政府與私營部門在BOO、BOT及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等運營模式方面的合作，土耳其國家計劃署已經(jīng)著手起草新的BOT法，為規(guī)范項目融資活動運作提供法律依據(jù)。

（三）多措并舉，強化政策扶持

一是在以BOT方式推行政府與社會資本合作之初，土耳其政府強調(diào)該模式要做到“民間投資、用者償還”，即政府無須投入財政資金就可向公眾提供服務并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但要通過減免稅或獎勵計劃以吸引民間投資。二是在收費率公共服務PPP項目的運作中，為保證社會資本投資回報，同時緩解項目服務價格調(diào)整所導致的居民生活成本上升，作為政府整體政策安排的必要組成部分，政府通過向項目所涉居民發(fā)放生活補貼，來解決這些公共設(shè)施的收費漲價問題。三是在融資和付費方面，以醫(yī)療領(lǐng)域為例，私營部門負責融資，公共部門根據(jù)合約執(zhí)行情況進行付費，付費來源為衛(wèi)生部的營運資本或公共預算，如出現(xiàn)通貨膨脹，可按PPI或CPI的一半對合同價格按比例進行調(diào)整，匯率波動也被列入價格調(diào)整考慮因素。四是合理界定不可抗力風險的分擔方式，6428號法律規(guī)定，如果項目因不可抗力在合約到期前終止，項目將由政府部門承擔，經(jīng)內(nèi)閣會議批準后，國庫部將承擔所有債務。上述扶持政策的推行，大大加快了該國PPP模式推廣運用進程。然而，由于部分政府職能部門對項目后續(xù)運營過程和服務價格形成機制缺乏有效監(jiān)管，其中的生活補貼政策一度導致政府財政被合作企業(yè)變相“綁架”，生活補貼跟不上收費漲價，民眾怨聲四起，最終釀成2011年的全國性騷亂。

（四）行業(yè)推進，放大規(guī)模效益

土耳其政府通過分行業(yè)、大規(guī)模集中推進方式，來提高公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務項目對社會資本的融資吸引力，進一步放大了PPP項目的整體推進效果、行業(yè)規(guī)模效益和示范引領(lǐng)作用。多年來，由土耳其交通部和衛(wèi)生部牽頭，在道路、港口、機場、醫(yī)療等項目建設(shè)中積極推廣運用PPP模式。一是于2002年初，土耳其通過基礎(chǔ)實施和公共工程的私有化來加速國家市場化進程。到2009年，共有6個港口、8條收費高速公路、2座跨海大橋、多家大型電廠和公立醫(yī)院以及國家電信被陸續(xù)出售給包括跨國公司在內(nèi)的私營部門。二是從2003年開始，土耳其衛(wèi)生部提出“醫(yī)療PPP規(guī)劃”，擬投資150億美元，通過整合部分公立醫(yī)院、改造現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施及提高設(shè)施利用效能，在全國建設(shè)30個綜合醫(yī)療衛(wèi)生園區(qū)，改進醫(yī)療系統(tǒng)總體服務水平。三是在新的BOT法頒布后，擬在垃圾處理和自來水系統(tǒng)、污水排放系統(tǒng)等領(lǐng)域，復制前期項目實施經(jīng)驗，規(guī)模化推進BOO、BOT等模式的特許經(jīng)營。

（五）廣開渠道，整合優(yōu)勢資源

在PPP項目的伙伴選擇和建設(shè)運營方面，堅持開放思維，破除地域限制，打造“多國部隊”，有效吸納、整合了國內(nèi)外優(yōu)勢融資和技術(shù)資源。例如，安卡拉地鐵M3號線項目，線路采用歐洲標準，由西班牙公司負責施工建設(shè)，而車廂則全部由中國南車設(shè)計制造，中方聯(lián)合土耳其MNG公司成立合資公司，負責車輛制造、保養(yǎng)和維修。又如，預計于2016年完工的伊茲密爾—伊斯坦布爾高速公路項目中，高速路部分由意大利開發(fā)商Astaldi和土耳其建筑公司IIST聯(lián)合承建，博斯普魯斯海峽大橋部分由韓國現(xiàn)代及其合作伙伴SK公司承建，歐亞隧道部分則整合私營部門及歐洲復興開發(fā)銀行貸款，采用德國盾構(gòu)技術(shù)，由土耳其Yapi Merkezi公司和韓國SK公司聯(lián)合承建。再如，2014年啟動實施的“醫(yī)療PPP規(guī)劃”中的首個項目“阿達納綜合醫(yī)療衛(wèi)生園區(qū)項目”，通過招標選擇4家實體組成私營部門聯(lián)合體，共同出資設(shè)立項目公司（SPV），在融資構(gòu)成上，私營部門聯(lián)合體股權(quán)資本投入20%，其余80%為國際發(fā)展融資機構(gòu)（DFI）提供的貸款，借款人為項目公司，DFI貸款主要來自國際金融公司IFC、歐洲復興開發(fā)銀行EBRD、德國投資與開發(fā)有限公司DEG、法國經(jīng)濟合作促進公司PROPARCO以及國內(nèi)商業(yè)機構(gòu)。

二、土耳其PPP經(jīng)驗對黑龍江省相關(guān)工作的幾點啟示和建議

2016年以來，按照黑龍江省委、省政府工作部署，省財政廳等有關(guān)部門密切協(xié)作，重點推進了如下工作：一是采取集中和分片的方式，開展多輪次、多級次PPP管理和業(yè)務培訓；二是建立核心項目儲備，據(jù)最新統(tǒng)計，利用全國和黑龍江省PPP綜合信息平臺錄入、推介黑龍江省項目171個、總投資2341.38億元，其中，已經(jīng)完成社會資本方采購的項目20個，總投資744.27億元，涉及多個公共服務領(lǐng)域；三是聯(lián)合省內(nèi)相關(guān)市縣和主要金融機構(gòu)，設(shè)立規(guī)模1340億元的“PPP融資支持基金”，采取平行基金競爭機制，為省內(nèi)項目提供融資支持，首單融資已落地；四是以全國公開招標方式籌建“黑龍江省PPP咨詢服務機構(gòu)庫”并同步擴容PPP專家?guī)欤扇　伴L名單+短名單”，“質(zhì)量+報價”等創(chuàng)新機制，確保咨詢服務質(zhì)價雙優(yōu)；五是以“互聯(lián)網(wǎng)+”和“眾籌”模式建立全省PPP信息服務平臺，各利益相關(guān)方共建、共管、共享，為PPP工作提供政策、咨詢、融資、項目等方面的數(shù)據(jù)信息服務；六是推進撫遠東極小鎮(zhèn)、哈爾濱地下綜合管廊等多個重點項目建設(shè)，其中，綏大高速等4個項目獲選列入第三批全國PPP示范項目，總投資155億元；七是對接中國政企合作基金、金磚銀行、省內(nèi)擔保機構(gòu)、省內(nèi)外社會資本等多方優(yōu)勢資源，開拓、整合項目融資渠道。然而，受相關(guān)因素制約，黑龍江省在PPP風險管理方面依然面臨著避險手段單一、專業(yè)力量不足、約束手段較少等挑戰(zhàn)。

（一）強化黑龍江省政府對PPP工作的統(tǒng)一領(lǐng)導和統(tǒng)籌安排

一直以來，黑龍江省委、省政府對PPP推廣運用工作高度重視，省領(lǐng)導多次召集專題會議，研究推進舉措。然而，部分地市或部門的重視程度和工作力度有待于進一步強化。以PPP項目申報為例，雖然省發(fā)改委和省財政廳大力征集，各地各部門上報入庫的PPP項目數(shù)量依舊偏少，質(zhì)量參差不齊，準備進程較慢。建議借鑒土耳其由政府高層主導、自上而下的工作推進方式，強化省政府對各級各部門PPP工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，統(tǒng)一思想，提高認識，統(tǒng)籌安排，高效推進相關(guān)工作，讓市縣政府及部門充分認識推廣運用PPP模式的重要意義，擺上重要工作日程，要求相關(guān)部門和人員熟練掌握PPP模式。

（二）完善PPP推廣運用工作的制度保障體系

在法律、行政法規(guī)方面，各級各部門要根據(jù)國家有關(guān)法律、行政規(guī)章規(guī)定，重新梳理與PPP管理相關(guān)的地方性法規(guī)和部門規(guī)章，統(tǒng)一政策口徑，消除制度障礙，提高政策透明度、權(quán)威性和執(zhí)行力。積極開展制度創(chuàng)新，建立完善黑龍江省PPP模式市場準入、操作流程、合同管理、政府采購、預算管理、績效評價、爭議解決等方面的配套辦法、規(guī)程或指南，便于社會資本投資方全面了解相關(guān)程序和規(guī)則，營造穩(wěn)定可預期的、有利于PPP模式快速推廣的整體性政策安排，做到有法可依、有法必依。

（三）深入研究制定推廣運用PPP模式的政策措施

一是充分發(fā)揮黑龍江省PPP融資支持基金作用，采取政府和社會資本共同出資方式，在政府承擔有限責任的前提下，通過股權(quán)、債權(quán)投入等多種形式，為全省PPP項目提供融資增信支持。二是充分利用既有住建、交通、水利等PPP項目所涉領(lǐng)域的專項資金，優(yōu)先支持PPP項目建設(shè)。三是設(shè)立以獎代補資金，支持地方融資平臺等符合條件的存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，化解地方政府債務。四是省政府設(shè)立PPP項目前期工作資金，重點用于PPP項目推廣、業(yè)務培訓、專家咨詢、市場培育和政策研發(fā)。五是省政府設(shè)立省級試點項目專項資金，對省政府確定的省級試點項目給予項目咨詢費、評估費等方面的專項補助，設(shè)立單個項目最高扶持限額。六是建立誠信約束機制，將PPP項目政策執(zhí)行情況作為領(lǐng)導班子業(yè)績考核的內(nèi)容，促進各級政府按收益補償機制規(guī)范運作，誠實守信，兌現(xiàn)政策，切實優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，維護社會資本合法權(quán)益。

（四）充分發(fā)揮各級各行業(yè)主管部門作用

根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）精神，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等13個公共服務領(lǐng)域，廣泛采用PPP模式。隨著黑龍江省PPP模式推廣運用工作深入開展，一是應進一步發(fā)揮各級行業(yè)主管部門的技術(shù)、專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢，深入謀劃、培育、促進生成行業(yè)PPP項目。要求地方政府和省級行業(yè)主管部門按照13個公共服務領(lǐng)域重新梳理申報項目，充實和完善全省PPP項目庫。二是強化分行業(yè)有針對性的培訓，提高不同行業(yè)領(lǐng)域?qū)嶋H操作能力。在前期按區(qū)塊開展PPP綜合政策業(yè)務培訓的基礎(chǔ)上，調(diào)整PPP培訓工作側(cè)重點，結(jié)合國內(nèi)外各行業(yè)PPP典型示范項目案例，強化分行業(yè)、有針對性的行業(yè)領(lǐng)域條線培訓，提高實際操作能力和水平，提高黑龍江省PPP項目質(zhì)量。

（五）完善項目管理，實現(xiàn)PPP模式規(guī)?；焖偻七M

一是進一步完善PPP項目庫，建立PPP項目動態(tài)統(tǒng)計管理信息系統(tǒng)，在現(xiàn)有PPP項目庫的基礎(chǔ)上，通過梳理整合，實現(xiàn)互聯(lián)互通，鑒別遴選后，通過省政府網(wǎng)站及省內(nèi)主要媒體正式對外公布。啟動實施PPP綜合信息管理系統(tǒng)，搭建項目管理平臺和信息服務平臺，實現(xiàn)黑龍江省各級財政與中央財政PPP數(shù)據(jù)采集管理的互聯(lián)互通，擴大黑龍江省PPP項目影響范圍和影響力，積極吸引社會資本參與省PPP項目建設(shè)。二是面向國內(nèi)外社會資本召開PPP項目推介會，為社會資本方創(chuàng)造充分的項目選擇和對接環(huán)境，整合優(yōu)勢資源，搭建合作平臺，推動項目單位、金融機構(gòu)、社會資本和政府部門洽談協(xié)商和雙向選擇。三是及時總結(jié)推廣哈爾濱地下綜合管廊、撫遠東極小鎮(zhèn)開發(fā)、雞西生活垃圾焚燒發(fā)電等國家第二批PPP示范項目和綏大高速等4個第三批全國PPP示范項目實施經(jīng)驗，在重點領(lǐng)域優(yōu)先選擇具有行業(yè)代表性、比較成熟的項目作為省級試點項目先行先試，省政府給予政策支持，以此提煉和形成可復制、可推廣的典型范例。

（六）強化項目風險防控，避免項目風險轉(zhuǎn)化為政府風險

一是應嚴格貫徹國家相關(guān)規(guī)定，依照《政府采購法》規(guī)定的方式和流程，公開透明地選擇社會資本合作方，并依法充分披露PPP采購各階段的重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束，杜絕采購過程中的暗箱操作和尋租空間對后續(xù)運營活動帶來的長期不利影響。二是借鑒成熟市場經(jīng)驗，加快建立和完善適合黑龍江省省情、切實可行的PPP合作方式、政策框架、工作流程等一整套機制、規(guī)則和制度。要完善利益分配制度，應以實現(xiàn)盈利、避免暴利為基本定價方法，根據(jù)未來使用流量、物價水平、利率變化等因素合理定價，并建立動態(tài)價格調(diào)整機制，避免出現(xiàn)虧損或暴利。要推動建立風險分擔制度，根據(jù)對各類風險的實際控制能力來建立相應的風險分擔制度，避免政府“兜底兒”式的大包大攬。要建立完善項目全生命周期監(jiān)督管理制度，著重強化對壟斷行業(yè)定價的監(jiān)督，以及對項目運營及成本、服務效率及質(zhì)量的監(jiān)督。三是吸取土耳其部分政府職能部門對項目后續(xù)運營過程和服務價格形成機制缺乏有效監(jiān)管，導致政府被合作企業(yè)變相“綁架”，引發(fā)全國性騷亂的教訓，通過強化對政府PPP項目補貼的監(jiān)督管理，避免政府財政陷入被動提供補貼“泥潭”。四是借助中介咨詢機構(gòu)的專業(yè)力量，提高政府在與社會資本談判磋商中的主動性。