論積極穩(wěn)妥推進房地產稅改革的關鍵點設計

龐鳳喜，牛 力

(中南財經政法大學 財政稅務學院，湖北 武漢 430073)

一、引 言

2003年中共十六屆三中全會首次提出“條件具備時對不動產開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”，標志著新一輪房地產稅改革就此拉開序幕。此后，我國《“十二五”規(guī)劃綱要》、十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》均寫入“研究推進房地產稅改革”相關內容。十九大報告明確“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”，并擬按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則推進房地產稅改革，2018年李克強總理在《政府工作報告》中則進一步提出“積極穩(wěn)妥推進房地產稅立法”，表明現(xiàn)階段推進房地產稅改革的總目標已日漸清晰。而從實際進展來看，自2003年起財政部和國家稅務總局在部分省市開展的物業(yè)稅模擬評稅試點僅屬于“空轉”，旨在對房產價值評估與征收管理進行技術上的探索；2011年上海、重慶兩地啟動對個人住房征收房產稅的改革試點，則由于征稅范圍過窄、免稅扣除過寬、稅率偏低、計稅依據(jù)均為房產交易價格等因素，其實際收入規(guī)模十分有限，且制度安排也并非現(xiàn)代意義上的房地產稅。因此可以說，實際上房地產稅改革進程在“千呼萬喚”中遲遲未能邁出實質性步伐。

客觀來看，對于居民家庭而言，開征房地產稅直接牽動其核心利益；對于地方政府而言，房地產產業(yè)鏈條之長，稍有不慎，則影響甚遠。正因為如此，社會上始終存在質疑與反對的聲音，這些聲音主要集中于以下方面。

(一)房地產稅的法理依據(jù)與重復計稅問題

有聲音認為，中國實行土地的社會主義公有制，對公有土地之上建造的房產征收房地產稅不具有法理依據(jù)。該觀點認為，一方面，雖然房地產權分置，但房產的評估價值中已包含地價。其中，房屋價值實際上因折舊逐漸降低，而土地長期來看則具有升值趨勢，若以此作為計稅依據(jù)，那么，盡管個人并非土地所有者，卻需要為土地溢價買單(許善達，2013)[1]，也使得民眾對此大多難以接受。另一方面，在居民住宅的房地產開發(fā)環(huán)節(jié)已一次性收取過70年的土地出讓金，若保有環(huán)節(jié)再征收一道房地產稅，有重復征稅、推高稅負之嫌(謝百三，2010)。[2]加之城市住宅用地70年期滿后土地使用權是否續(xù)期，續(xù)期之后是否需要再次繳納土地出讓金，以及如何繳納土地出讓金等問題尚不明確，由此均構成房地產稅不受民眾歡迎甚至產生厭惡情緒的理由。

(二)不同產權性質房屋涉稅處理的相關問題

我國現(xiàn)有房屋產權種類繁多，包括商品房、房改房、央產房、軍產房、經濟適用房、自建房等，同時還存在大量小產權房。而正是由于產權形式不同，即使面積、地段、戶型相同的兩所房屋，其實際購買價格也相距較大。尤其是通過福利形式分得住房的體制內職工，一旦開征房地產稅，且一律按房屋評估價值作為計稅依據(jù)的話，則可能出現(xiàn)納稅人因實際收入偏低而無力承擔高額稅負的情況(劉洪玉等，2012)。[3]此外，如何對法律不認可而現(xiàn)實中大面積存在的小產權房進行涉稅處理也十分棘手(黃維芳，2011；翟翌，2012)。[4，5]

(三)房地產稅對房市的實際調控效果問題

從輿論觀察來看，如果開征房地產稅能夠對房地產市場的投機性購買形成擠出效應，迫使大批存量房投入交易市場，降低房屋空置率，回歸住房的居住功能，進而通過房地產開發(fā)、銷售環(huán)節(jié)配套的稅費改革降低成本，使房價回歸合理區(qū)間，則該稅種的實施將得到社會的廣泛支持。倘若該稅種開征后多套房產擁有者將稅負層層轉嫁，間接推高商品房交易價格與租賃市場價格，普通民眾的利益將進一步被侵害，房地產稅或將進一步扭曲收入分配，造成新的稅負不公，甚至成為影響社會安定團結、引發(fā)社會矛盾的導火索(龔剛敏，2005；楊斌，2007；王智波，2008；夏商末，2011)[6-9]，因而也會招致公眾的反對。

綜上所述，自新一輪房地產稅改革提出伊始，社會公眾的誤解、質疑與焦慮情緒就一直存在。之所以如此，其基本原因在于，房地產稅以居民純收入為稅源基礎，“稅痛”感知更為明顯，而前期討論不足、關門立法又使得信息不對稱進一步加劇。但是，作為在100多個國家普遍開征的稅種，理論與實踐表明，房地產稅應當并能夠成為地方政府提供基本公共服務穩(wěn)定、可靠的自有財源。同時，長期來看，扭轉現(xiàn)行以商品勞務稅占絕對主體地位的稅制結構、充實地方稅體系也亟需提升直接稅的比重，尤其是自然人所負擔的直接稅的比重。況且，部分居民名下所擁有的數(shù)量可觀的房產無疑也為房地產稅的開征提供了豐厚的稅源。因此，我們認為，現(xiàn)階段對居民住宅開征房地產稅勢在必行，而以下關鍵點的設計，對于積極穩(wěn)妥地推進房地產稅的改革將有著極為重要的作用。

二、政策窗口期廣納社會才智，提升決策質量

經過10多年的官方推動與社會輿論的持續(xù)發(fā)酵，目前，社會公眾對開征房地產稅的心理承受能力已大大增強，而針對依舊存在的質疑與誤解，不妨在政策窗口期發(fā)動全民參與稅改草案討論，使決策主體更加公正規(guī)范、決策程序更加公開透明、決策結果更加公平合理。而這既有利于廣納社會才智，提升決策質量，使改革方案充分反映民意，推動各方達成最終共識，也有利于充分保障社會公眾的知情權，逐步扭轉普通民眾對房地產稅不了解、不習慣、不接受的態(tài)度，將改革可能引起的社會摩擦降至最低。

(一)全民參與討論是回應房地產稅反對聲音的最佳方式

房地產稅關乎千家萬戶的切身利益，而社會公眾對該稅種的認可程度也會影響到未來改革的實施效果。實際上，對于房地產稅的課稅原理與功能定位，學術界在本世紀初熱議物業(yè)稅開征時即已有過充分探討，但對社會公眾的普及與闡釋并不充分，以至于在當前房地產稅立法進程加快之際依然爭議不斷。況且，雖然積極穩(wěn)妥地推進房地產稅改革在中央層面已基本達成共識并業(yè)已成為下一步改革的目標，但是，從完成立法到具體實施再到效果顯現(xiàn)可能還需要較長時間的過渡。因此，在這一政策窗口期發(fā)動全民參與討論房地產稅改革，通過政府人員、專家學者、新聞媒體與社會公眾的交流，能夠在充分討論、仔細推敲、反復論證中去偽存真，減少各方因信息不對稱帶來不必要的誤讀，納稅人自身的合法權益也將得到重視與維護。

(二)全民參與討論有利于深化公眾對房地產稅的認識

在廣泛的討論中使民眾了解、知曉、深入領會房地產稅計稅原理與收入用途，是化解民眾對征收房地產稅產生焦慮情緒的重要途徑。房地產稅具有“受益稅”特征，是轄區(qū)居民獲取特定公共服務所支付的對價，其開征并非以土地私有為必要條件，英國、新加坡以及我國香港地區(qū)存在土地公有與征收房地產稅并行不悖的事實也佐證了這一觀點。而土地出讓金是房地產權利人為獲取一定期限內的土地使用權所支付的價格，與房地產稅有本質區(qū)別，且20世紀80年代我國對國有企業(yè)進行“利改稅”的成功實踐也再次印證國家憑借政治權力課稅，與生產資料所有制無關。應回歸房地產稅為地方政府提供特定公共服務籌集資金、改善地方治理的職能，同一轄區(qū)內居民所享受到的公共服務數(shù)量與質量沒有區(qū)別，與此相對應，業(yè)主應履行的房地產稅納稅義務也應當一致，不受房屋產權性質約束。同樣，從征管條件來看，目前全國不動產統(tǒng)一登記工作已經完成，信息聯(lián)網(wǎng)將解決多地擁有房產的業(yè)主涉稅信息不全的問題，國內房地產稅的稅基批量評估技術也逐漸趨于成熟，試點地區(qū)進行的物業(yè)稅“空轉”也為下一步房地產稅的全面推開提供了經驗支撐，因此，現(xiàn)有征管條件也不能構成房地產稅開征的現(xiàn)實障礙。

(三)集思廣益有助于推動各方異見達成最終共識

與房地產稅相關的利益藩籬復雜交錯，學術界對某些涉稅細節(jié)的處理也莫衷一是，而全民參與討論則可以實現(xiàn)群策群力，取各方利益的最大公約數(shù)，實現(xiàn)決策過程更加科學化、民主化，使最終方案基本符合絕大多數(shù)人的預期。目前，各方爭論焦點集中于房地產稅征稅范圍是否應一次性全覆蓋(胡怡建、楊海燕，2017)[10]、 如何解決第一單位扣除問題(吳旭東、田芳，2016)[11]、地方政府征管自主權限如何界定等(朱為群、許建標、姜琳玲，2017)[12]，還有待有識之士建言獻策，使最終方案能夠臻于完善。

三、把握稅制設計要點，通過低稅負平滑稅痛

我國人口眾多，自有住房占有率已逾七成，而房產系大宗采購，終生使用，居民個人或家庭在最終決策時往往慎之又慎。因此，除合理引導輿情外，進行科學、合理的制度設計，并通過低稅負平滑稅痛，也是積極穩(wěn)妥地推進房地產稅改革的關鍵點之一。

(一)征稅范圍廣覆蓋

從居民層面來看，房地產稅稅負公平與稅負高低關乎民眾對該稅種的認可度與接受度。就公平性而言，征稅范圍廣覆蓋與稅基統(tǒng)一是實現(xiàn)稅負公平的核心要件，即凡符合條件的應稅物均應納入房地產稅的征稅范圍。而從政府層面來看，出于稅收收入角度與稅收調控角度考慮，則客觀上要求征稅范圍覆蓋全國各地區(qū)、城鄉(xiāng)所有企業(yè)用房與居民住宅，以實現(xiàn)全國稅政統(tǒng)一，穩(wěn)定運行。

具體來說，首先，房地產稅的基本功能在于為地方政府組織財政收入，以激勵地方政府為轄區(qū)居民提供充分、高效、優(yōu)質的公共服務，而征稅范圍廣覆蓋則是實現(xiàn)稅收收入充足的前提和基礎。其次，將房地產稅逐步培育成為地方政府的支柱財源，在營改增后地方稅主體稅種缺失的大背景下已成為迫切的現(xiàn)實需要，拓寬稅基因而也成為地方政府提高收入汲取能力的重要途徑。此外，征稅范圍廣覆蓋也是實現(xiàn)稅收調控目標的核心要件。我國經濟社會發(fā)展到現(xiàn)階段，居民家庭間收入分配與住房擁有的差距已不能單純以地區(qū)、城鄉(xiāng)作為衡量標準，且發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)已無明顯區(qū)別，城鄉(xiāng)界限越來越難以劃分，某些農村居民生活水平甚至遠高于城市貧困家庭。因此，在進行房地產稅征稅范圍設計時選擇城鄉(xiāng)分置、地區(qū)分置或先試點后推開的漸進式改革，看似能夠確保改革的穩(wěn)妥有序，實際上未能考慮到各方利益訴求與各地復雜情形，可能會進一步導致居民家庭間稅負分配扭曲，有違稅負公平與量能負擔的原則，稅收調控功能也將大打折扣。而通過寬稅基、廣覆蓋將各地區(qū)、城鄉(xiāng)所有居民用房全部納入房地產稅的征稅范圍，則能夠保證房地產稅稅制設計的完整性與規(guī)范性，兼顧稅負分配公平，并為房地產稅調控功能的發(fā)揮提供作用空間。

(二)自主選擇免稅扣除

目前，居民家庭的購房需求日趨多元，除基本住房需求外，一些經濟實力提升、財務狀況良好的家庭，出于家庭成員擴充、贍養(yǎng)老人之便、子女成家教育、追求生活品質、房產投資增值等因素考慮，購置多套房產或在多地置有房產以滿足改善性居住需求的情況已十分普遍。與此同時，伴隨人們婚戀生育觀念的轉變，獨居家庭數(shù)量猛增，因購買、繼承、贈與等多種方式在名下?lián)碛卸嗵追慨a的個人亦不在少數(shù)。而上述基本居住用房、改善性居住用房以及獨居家庭的自用住房實際上均屬于居民合理的居住需求，因此，在進行房地產稅免稅扣除設計時應適當予以保護。

具體政策設計方面，首先，可選擇以家庭為單位計算繳納房地產稅。其基本原因在于，房屋居住通常以家庭為單位，將房地產稅稅負落實到家庭更貼合實際，也更加公平。而如果以個人作為房地產稅納稅單位，則可能出現(xiàn)共有產權房屋存在多個所有者，稅額分配情況復雜、難以統(tǒng)一規(guī)定等問題。其次，按家庭人均住房面積扣除，即以家庭成員數(shù)乘以一定限額的人均住房面積作為減免額，劃定范圍內的房屋面積免稅，超出部分以評估值計稅。若納稅人在多地擁有房產，則可允許自主選擇先進行抵扣的房產，以充分發(fā)揮納稅人的主觀能動性，最大程度維護普通居民家庭的切身利益，減少改革的阻力。目前我國人均住房面積在40平米左右，改革初期可將允許扣除的人均住房面積設置為60平米、80平米甚至100平米。顯然，遠高于現(xiàn)有人均住房面積的扣除力度，以及自主選擇可抵扣房產的政策設計，將更加注重保障居民合理的居住需要，普通居民家庭在此優(yōu)惠下實繳稅額也應非常有限，而通過房地產市場坐擁數(shù)十套甚至上百套房產、已聚斂巨額財富的囤房者與炒房者在此規(guī)定下稅負將大幅提高。

這一政策設計的其他優(yōu)點還在于：一方面，房地產稅的推進過程也是利益格局逐步調整的過程，需要付出必要的代價來解決改革中存在的矛盾和問題。稅收優(yōu)惠是在稅制本身統(tǒng)一性、規(guī)范性基礎上做出的靈活性、及時性調整，通過房地產稅自主選擇免稅扣除政策的柔性切入，政府以稅收優(yōu)惠的形式讓渡一部分利益，在房地產稅推行之初能夠很大程度上得到普通民眾的理解與支持，從而減少反對聲音，有利于房地產稅的順利實施與改革目標的最終實現(xiàn)。另一方面，從稅制結構優(yōu)化角度看，改革開放以來，我國經濟社會已發(fā)生歷史性變革，而稅制及稅制結構與現(xiàn)代化目標卻還有一定距離。當前，我國已具備開征房地產稅的稅源基礎與征管基礎，自主選擇房地產稅免稅扣除的政策設計，符合稅源監(jiān)控的重心由企業(yè)轉向自然人的稅制結構優(yōu)化方向，而且還能夠在財政支出剛性約束情況下，為實體經濟減稅降費留有余地，并為日后個人所得稅改革、遺產稅與贈與稅開征，以及稅收征管體制改革開辟一條新的道路，兼具靈活性與可行性，值得肯定與推行。

(三)稅率從低、負擔從輕

征稅范圍、免稅扣除、計稅依據(jù)、稅率等都是影響房地產稅稅負高低的重要因素，在征稅范圍廣覆蓋、免稅扣除可自主選擇的情況下，可通過低稅率來實現(xiàn)普通居民家庭的低稅負，從而進一步緩和新稅種推行之初征納雙方可能出現(xiàn)的矛盾，給予納稅人對該稅種接受和習慣的時間，助力改革的順利實施。

首先是稅率形式的確定?？v觀世界各國房地產稅稅制，在稅率形式方面存在累進稅率和比例稅率兩種選擇，前者旨在調控房價與收入分配，而后者的優(yōu)點則體現(xiàn)在簡便易行。但是，價格是多個影響因素相互作用的綜合表征，日本、韓國等國的房地產稅征稅實踐表明，從長期來看，稅率累進制對房價的抑制作用有限，且極易引起高端房產所有者的不滿情緒，平添征管難度。因此我們認為，我國未來房地產稅在稅率設計方面應采取比例稅率形式。以此為基礎，適當從低設計稅率，進一步減輕居民稅痛。此外，考慮到居民實際承受能力與接受程度，可以借鑒美國房地產稅收制度當中的“斷路器”政策，即對于劃定范圍內的弱勢群體、低收入家庭或獨居家庭等，如果按已有稅率計算出的稅額超過一定界限，例如所申報的家庭納稅單位總收入某一百分比，納稅人有權利申請繳納該限額稅款即可，限額之上的則不必再繳納。由此，可一并解決福利房評估價值較高但現(xiàn)有工資水平有限的房主，如離退休老人、基層公務員等在開征房地產稅后稅負升高難以承受的問題。

四、明確稅款使用方向，注重提升居民獲得感

受中國傳統(tǒng)農耕文化“安土重遷”觀念的影響，房子歷來被視作一個人或家庭的安身立命之本，而隨著住房從福利化、市場化走向金融化，房產在當代中國社會還作為一種投資渠道，具有財富保值、增值的功能。因此，社會公眾對房地產稅的開征極為敏感。但是，如果納稅人繳稅后能夠切實感受到自身所享受的公共服務質量有所提升，尤其是公眾頗為關心的基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、園林綠化、市政交通等公共服務切實得到改善，無疑也會逐漸對該稅種由厭惡轉向接受、支持。因此，積極穩(wěn)妥推進房地產稅改革，還有必要明確稅款使用方向，以期形成地方財政自我平衡、政府居民互動協(xié)調、征納關系和諧高效的良好局面。

從國際經驗來看，美國、英國、加拿大、澳大利亞、印度、日本、韓國等國均選擇房地產稅作為地方稅主體稅種，稅款用于地方政府道路交通、環(huán)境衛(wèi)生、文化娛樂、中小學教育、消防、園林等方面的支出。目前，日本的市町村稅占地方稅收收入80%左右，韓國地方政府稅收收入的70%來自綜合土地稅，意大利地方政府稅收收入中的50%來自市鎮(zhèn)房地產稅，美國的地方政府收入中房地產稅占比達三分之一。即使在德國，州政府以共享所得稅與流轉稅為主要收入來源，房地產稅占比也達到15%。[13]而我國2016年地方政府收入中房產稅與城鎮(zhèn)土地使用稅收入總和占地方稅收收入比重僅為6.91%，占地方財政一般預算收入比重僅為5.13%[14]，遠低于世界其他國家，地方政府迫于財政壓力轉而走向“土地財政”。但是，“土地財政”具有不可持續(xù)性和不穩(wěn)定性，且極易滋生腐敗與風險，近年來與之相關的一系列群體事件也讓這一籌資模式飽受詬病，以此作為地方政府財力的補充遠非長久之計。因此，明確稅款使用方向，注重提升居民獲得感，也是突出房地產稅受益稅性質、并以此為原則積極穩(wěn)妥推進房地產稅改革的有效途徑。

五、相關配套改革

房地產稅改革不能單兵突進，還需要決策層實施相關配套改革，助力房地產稅開征的順利推進。

一是注重相關稅種聯(lián)動改革。從房地產稅與其他稅種的聯(lián)動作用來看，房地產稅制的完善還將推動個人所得稅等直接稅稅種的聯(lián)動改革。其必要性在于，申請住房貸款是居民家庭解決購房資金不足的常用手段，由此帶來較高的利息支出，進一步抬高了住房購置成本。開征房地產稅后，為對沖保有環(huán)節(jié)居民稅負升高，可借鑒世界各國的普遍經驗，在個人所得稅中對房貸利息進行專項扣除，減輕購房家庭負擔。這樣，通過一增一減的稅負結構性調整，對房地產市場“壓艙促穩(wěn)”、健康有序發(fā)展也能起到推動作用。

二是進一步推進地方政府預算公開。2014年8月全國人大常委會通過《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，規(guī)定“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度”。目前，地方預算公開取得明顯效果。據(jù)統(tǒng)計，2015年全國36個省(自治區(qū)、直轄市，計劃單列市)已全部公開省級財政總預算、“三公”經費總預算、專項轉移支付預算，公開部門預算的省級部門占非涉密部門總數(shù)的95%，其中河北、內蒙古等18個省非涉密部門全部公開部門預算。[15]而繼續(xù)有效推進地方預決算公開工作，提高地方政府財政運行透明度，能夠強化公眾參與意識，使納稅人明確稅款用途，并行使一定的監(jiān)督、問責的權利，由此，進一步調動居民關心房地產稅征收與使用的積極性，從而敦促資金使用效率不斷提升。

三是加強保障性住房建設，發(fā)展住房租賃市場。建立房管、民政、社保、工商、稅務等多部門聯(lián)合的信息共享平臺，健全住房保障監(jiān)管機制。同時，健全住房租賃中介服務體系，打擊違規(guī)亂象，進一步落實“租購同權”，盤活存量房市場。

六、結 語

當前，經濟發(fā)展已進入新常態(tài)，財政收入增速趨緩、剛性支出壓力增大，而且未來也同樣將成為財政運行的“新常態(tài)”。因此，無論出于穩(wěn)增長、調結構、防風險的考慮，還是基于促改革、惠民生的需要，都要求盡快實現(xiàn)稅制結構轉型，而開征房地產稅則是重構地方稅體系、充實地方財力的關鍵環(huán)節(jié)。稅制設計是一門“拔鵝毛”的藝術，積極穩(wěn)妥推進房地產稅改革繞不過民意，唯有兼顧公眾接受度與滿意度，才能盡可能爭取到納稅人的支持，從而降低改革的公共風險，避免引起社會震動和抵制?？梢灶A見，這一稅種在最終實施環(huán)節(jié)還有“硬骨頭”要啃，還可能面臨諸多棘手問題需要妥善解決，基層政府與轄區(qū)居民間的互動機制、稅務機關與自然人納稅人的征納關系還需進一步規(guī)范。而且，改革步入深水區(qū)，各方意見涌現(xiàn)，亟需正本清源，防止產生負面效應，牽制房地產稅的改革進程。因此，應當說，對于房地產稅改革的討論還遠沒有結束，而是才剛剛開始。