我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值存在的問題及對(duì)策探析

竇艷玲

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620）

社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)源泉。社會(huì)保險(xiǎn)基金是老百姓的保命錢、養(yǎng)命錢，關(guān)乎著國(guó)計(jì)民生，也承擔(dān)著國(guó)家“穩(wěn)定器”的功能。社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值，直接影響著參保人的切身利益，決定著參保人的生活質(zhì)量。如何將這份沉甸甸的“保命錢”管好并用好，以實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，并使其具備長(zhǎng)期支付能力，其重要性不言而喻。

一、問題提出及文獻(xiàn)綜述

就目前情況而言，由于法律限制過嚴(yán)，社?；鹬荒艽嫒脬y行或者購(gòu)買國(guó)債，社?；鸬耐顿Y渠道較為單一，且收益率較低，還備受高通貨膨脹率和物價(jià)持續(xù)上漲等剛性壓力的影響，保值皆難，更不要說增值，可以說其長(zhǎng)期支付能力面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因此，我們有必要探討一下如何實(shí)現(xiàn)好社?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}，找到其現(xiàn)存癥結(jié)所在并對(duì)以良策一一解決。

近年來(lái)，我國(guó)一些學(xué)者對(duì)社?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}進(jìn)行了許多積極的研究。石康橋和蘇時(shí)鵬認(rèn)為，在通貨膨脹和人口老齡化的壓力下，我們必須要做好社?；鸨Ｖ翟鲋档墓ぷ?；周偉和鄧波認(rèn)為，社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)理念過于強(qiáng)調(diào)安全性，投資工具和方向單一；王延中認(rèn)為，應(yīng)該建立社會(huì)保險(xiǎn)基金專業(yè)投資機(jī)構(gòu)，創(chuàng)建基金投資監(jiān)管框架；魏志華、林亞清認(rèn)為，社?；鹜顿Y管理的相關(guān)法律限制過嚴(yán)，且統(tǒng)籌層次低，呈現(xiàn)出“碎片化”管理的格局；張麗云認(rèn)為，應(yīng)該適度放寬投資渠道，理性看待安全與效益的關(guān)系；趙倫鈞、石金明認(rèn)為，應(yīng)該提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)；郭愛英、靳秉強(qiáng)認(rèn)為，應(yīng)建立和完善多層次的社會(huì)監(jiān)督體系、統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以及完善立法，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的法制化。

二、社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的必要性

1．通貨膨脹帶來(lái)了巨大的基金貶值壓力。市場(chǎng)貨幣供給量超過貨幣需求量而引起的貨幣貶值、物價(jià)上漲的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，即指通貨膨脹?？焖俚慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然會(huì)導(dǎo)致高的通貨膨脹率，隨著通貨膨脹率的居高不下必然會(huì)造成人們生活費(fèi)用的同步增加以及已籌集的社會(huì)保險(xiǎn)基金的貶值損失，要想更切實(shí)地保障參保者的基本生活，必須保證讓其領(lǐng)取更多的保險(xiǎn)金。因此，我們必須竭力做好社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值工作以規(guī)避通貨膨脹的不良影響[1]。

2．人口老齡化帶來(lái)了巨大的社會(huì)保險(xiǎn)支付壓力。目前，中國(guó)已經(jīng)成為世界上老年人口最多的國(guó)家，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，截至2050年，全世界老年人口將達(dá)到20．2億，其中中國(guó)老年人口將達(dá)到4．8億，約占全球老年人口的1/4[2]。嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)，意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)支出的大幅度增加。如果某地區(qū)退休人員月均領(lǐng)取2 000元退休金，那么到了2050年，將需要為新增的近3億的老人一年支付約60 000億元的養(yǎng)老金。顯然，要想獲得更多的保險(xiǎn)基金，且保證在繳費(fèi)率不增的前提下，只能設(shè)法讓基金保值增值。

綜上可見，由于通貨膨脹和人口老齡化等壓力的迫近，社?；鹈媾R著巨大的貶值風(fēng)險(xiǎn)和增值壓力，因此竭力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值已經(jīng)刻不容緩。那么，該如何更好地保證社?；鸬陌踩院捅Ｖ翟鲋?，更大程度地減輕參保者的生活負(fù)擔(dān)和提高其生活質(zhì)量呢？關(guān)鍵之處就在于先要抓準(zhǔn)社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的問題所在，然后對(duì)癥下藥。

三、社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值存在的問題

1．投資運(yùn)營(yíng)理念過于強(qiáng)調(diào)安全性，投資工具和方向單一。目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資方向主要用于銀行存款和國(guó)債，而二者的利率較低，生息能力較差，且不具備規(guī)避通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)的能力，投資模式明顯單一，投資運(yùn)營(yíng)理念過于偏向保守，過于強(qiáng)調(diào)安全勝于收益。然而，收益與風(fēng)險(xiǎn)呈正相關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)越高，則收益越大；風(fēng)險(xiǎn)越低，則收益越小。倘若一味地過于強(qiáng)調(diào)安全性而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將社會(huì)保險(xiǎn)基金的結(jié)余部分“保護(hù)”起來(lái)，那么就等同于放任這筆龐大的社會(huì)保險(xiǎn)基金遭受貶值，更不要說是增值，甚至連最基本的保值都很難保證。社會(huì)保險(xiǎn)基金的保守自閉的投資運(yùn)營(yíng)理念和下文即將論及的法律限制過嚴(yán)的現(xiàn)實(shí)，這兩方面的原因共同導(dǎo)致了社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資方向較為單一狹窄，不允許基金進(jìn)行其他風(fēng)險(xiǎn)性的金融和經(jīng)營(yíng)性投資。雖然這在一定程度上規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)，但是其實(shí)際收益率極低，增值效果微茫。同時(shí)，由于國(guó)家發(fā)行的債券都有一定的時(shí)限和規(guī)模，而且保險(xiǎn)基金的積累額都是按月或按季不斷波動(dòng)變化的量，這樣就會(huì)導(dǎo)致一定數(shù)量的保險(xiǎn)基金在一定時(shí)期內(nèi)處于閑置放空狀態(tài)，何談保值，甚至可以說是在貶值[3]。

2．相關(guān)法律規(guī)定嚴(yán)格，限制過于嚴(yán)苛。目前，我國(guó)對(duì)于社?；鹜顿Y管理方面有相關(guān)明確且嚴(yán)格的規(guī)定。比如，在1997年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》第7條中著重強(qiáng)調(diào)，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余額應(yīng)全部購(gòu)買國(guó)債和存入專戶，嚴(yán)禁投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)。此外，2012年3月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)保障基金財(cái)政專戶管理有關(guān)問題的通知》也強(qiáng)調(diào)，即應(yīng)轉(zhuǎn)存定期存款和購(gòu)買國(guó)家債券，地方財(cái)政部門不得動(dòng)用基金結(jié)余進(jìn)行任何其他形式的直接或間接投資[4]。一方面，法律限制過嚴(yán)確實(shí)在一定程度上保證了社?；鸬陌踩?。另一方面，也確實(shí)導(dǎo)致了投資渠道過于狹窄自閉，難以獲得較好的投資收益。鑒于社?；鹑找婷媾R著居高不下的通脹率、嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)以及沉重的社保支付壓力，國(guó)家也需要盡快將適度調(diào)整相關(guān)法律和適當(dāng)放寬社保資金投資渠道提上日程。

3．統(tǒng)籌層次較低，管理碎片化。目前，我國(guó)尚存2 000多個(gè)省、市、縣級(jí)社保統(tǒng)籌單位，各個(gè)統(tǒng)籌單位規(guī)模都比較小，而且養(yǎng)老金地區(qū)分布嚴(yán)重失衡，東部省份結(jié)余過多，而勞動(dòng)力流失嚴(yán)重的省份則收不抵支，大量依靠地方財(cái)政補(bǔ)貼。而且從統(tǒng)收統(tǒng)支的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的只有天津、北京、上海等7個(gè)省市，而其他省份采用的是一種過渡形式——省級(jí)調(diào)劑金制度。由于參與社會(huì)保障基金的管理和統(tǒng)籌的各部門和各級(jí)別相關(guān)機(jī)構(gòu)在總體數(shù)量上較多，在空間結(jié)構(gòu)上較分散，所以社?；鸬墓芾碇黧w過于分散且龐雜，突出表現(xiàn)為“碎片化管理”和異地社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難等問題。此外，根據(jù)2012年《全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》，截至2011年底，全國(guó)仍有17個(gè)省份尚未完全達(dá)到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，總的來(lái)說，社保管理體系的統(tǒng)籌層次水平較低。社?；鸬摹八槠惫芾恚环矫?，使得基金的投資運(yùn)營(yíng)難以形成合力，基金的投資收益較低，且增加基金管理的難度和成本。另一方面，使得勞動(dòng)者跨地區(qū)流動(dòng)或者進(jìn)行轉(zhuǎn)換職業(yè)時(shí)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例等方面不同，從而導(dǎo)致社保關(guān)系難以轉(zhuǎn)續(xù)。

4．監(jiān)管體系不健全，監(jiān)督機(jī)制松懈。目前，由于相關(guān)監(jiān)管法制的不健全，導(dǎo)致我國(guó)對(duì)于社?；鸬谋O(jiān)管有些力不從心，事實(shí)上陷入“松監(jiān)督、嚴(yán)管制”的窘境?！八杀O(jiān)督”意指由于監(jiān)管立法滯后導(dǎo)致監(jiān)管松懈乏力，“嚴(yán)管制”意指政府對(duì)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)出臺(tái)限制過嚴(yán)的政策。具體而言，一方面，從法制外部環(huán)境來(lái)看，即使我國(guó)于2010年10月出臺(tái)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，但不可否認(rèn)的是，我國(guó)對(duì)于社?；鸬氖铡⒅?、管、運(yùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作的指導(dǎo)和落實(shí)依然處于章法缺位的狀態(tài)，缺乏可操作性的條例、辦法和政策來(lái)具體指導(dǎo)實(shí)踐。由于上位法本身規(guī)定具有空泛性和模糊性，比如，在相關(guān)法律條文中都會(huì)呈現(xiàn)諸如“依法予以查處”“依法進(jìn)行處罰”或“及時(shí)給予糾正”等字眼，但具體依據(jù)什么法、如何處罰和誰(shuí)來(lái)處罰這樣的問題就讓人摸不著頭腦了，而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有貫徹落實(shí)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，只能建議整改，僅停留在表層意義的隔靴搔癢，由此造成難以追究落實(shí)相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)違法違規(guī)行為根本不足以產(chǎn)生約束力和震懾力[5]。在現(xiàn)實(shí)生活中屢有發(fā)生的擠占和挪用社?；鸬葐栴}皆是明證。比如，一些地方政府部門將社?；鹚阶耘灿糜趶浹a(bǔ)財(cái)政赤字、大興樓堂宿舍和購(gòu)買小汽車等。此外，甚至有少數(shù)管理人員對(duì)社保基金萌生了貪念，中飽私囊。這些現(xiàn)實(shí)中暴露的諸多問題皆可證明社?；鸨O(jiān)管立法和執(zhí)法規(guī)范力度明顯不夠。另一方面，從監(jiān)管實(shí)踐自身來(lái)看，監(jiān)督力量較為乏弱，即專職從事社?；鸨O(jiān)管工作的機(jī)構(gòu)和人員缺位不足。此外，社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管部門不可避免地會(huì)受到地方政府的橫向行政干預(yù)，而且各級(jí)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)模糊，行政管理與業(yè)務(wù)管理冗雜，容易滋生政出多門、互相掣肘等難題?？傮w而言，竭力加強(qiáng)我國(guó)社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)監(jiān)管已勢(shì)在必行。

四、社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的對(duì)策

為了解決上述問題，筆者總結(jié)出了以下幾條有針對(duì)性的良策。

1．正確處理安全與效益的關(guān)系，適度放寬投資渠道?，F(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理理念過分保守，而忽略了效益的價(jià)值。這樣一來(lái)，由于投資方向單一而嚴(yán)格，容易致使社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)際上陷入更大程度的投資風(fēng)險(xiǎn)境地。從投資角度而言，過分保守求穩(wěn)會(huì)導(dǎo)致貶值虧損，與社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的要求背道而馳，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從實(shí)際出發(fā)，采取多途徑、多渠道、多元化的保值增值的投資手段，賦予投資者更多的選擇權(quán)[6]。不僅僅聚焦于安全性較高的政府債券，也可以適當(dāng)選擇收益性高、但風(fēng)險(xiǎn)也較高的項(xiàng)目，比如公司債券和股票，優(yōu)先選擇大額資本股票。當(dāng)具備一定投資經(jīng)驗(yàn)后，可以選擇小型股票、一小部分的風(fēng)險(xiǎn)投資和實(shí)業(yè)項(xiàng)目，如房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等?？傊褪且硇园盐瞻踩c效益的關(guān)系，促進(jìn)投資品種多元化，拓寬投資渠道，從而合理地分散風(fēng)險(xiǎn)，在真正意義上實(shí)現(xiàn)保值增值。

2．提高整體統(tǒng)籌層次，打破“碎片化”管理格局。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，但還應(yīng)在助力實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌上下真功夫。提高統(tǒng)籌層次，一方面能夠提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，增強(qiáng)互濟(jì)功能；另一方面也可以提高基金的管理水平，簡(jiǎn)化管理環(huán)節(jié)，擴(kuò)大保險(xiǎn)基金的規(guī)模，使保險(xiǎn)基金在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，更大程度地分散基金管理的風(fēng)險(xiǎn)，從而更好地促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值，實(shí)現(xiàn)基金的規(guī)模效益[7]。因此，我們應(yīng)該設(shè)定一個(gè)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的長(zhǎng)遠(yuǎn)愿景，努力讓社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，社?；鸺薪y(tǒng)一管理，并且能在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)。當(dāng)個(gè)人選擇跨地區(qū)流動(dòng)或者進(jìn)行職業(yè)轉(zhuǎn)換時(shí)，不用再受制于社保不能轉(zhuǎn)移所帶來(lái)的不便，解決社保關(guān)系異地轉(zhuǎn)續(xù)難題。

3．完善監(jiān)管體系，提高監(jiān)管效率。第一，完善監(jiān)管立法，加大執(zhí)法的規(guī)范力度。鑒于以上問題，首先，我們應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)條文，使我國(guó)對(duì)于社?；鸬氖?、支、管、運(yùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管有章可循、有法可依，抓補(bǔ)空白，切實(shí)制定具體的可操作性的條例、辦法和政策來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐以及規(guī)范不法行為，營(yíng)造出良好的法制監(jiān)管外部環(huán)境。其次，在依據(jù)什么法、如何處罰和誰(shuí)來(lái)處罰模糊無(wú)解的前提下，我們應(yīng)在相關(guān)條文中翔實(shí)填補(bǔ)此塊空白，更應(yīng)落實(shí)賦予相應(yīng)層級(jí)一定的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，這樣有利于提高其對(duì)違法違規(guī)行為的震懾力和規(guī)范力度，使不法分子心有余悸，行要三思，不敢再犯。第二，建立和完善多層次的社會(huì)監(jiān)督體系。既然監(jiān)管力量薄弱，我們就應(yīng)該廣泛動(dòng)員各方力量，壯大監(jiān)管隊(duì)伍，夯實(shí)監(jiān)管力量。一是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。建立社會(huì)監(jiān)督組織，其通過制定完善的監(jiān)督制度和明確的監(jiān)督目標(biāo)，對(duì)基金管理和使用情況定期進(jìn)行檢查監(jiān)督，并定期向社會(huì)公布，以提高其透明性和科學(xué)性。二是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》第24條對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的審計(jì)監(jiān)督有相關(guān)明確規(guī)定。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)檢查企業(yè)是否按時(shí)按量繳費(fèi)，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是否按規(guī)定管理和使用保險(xiǎn)基金，檢查政府及有關(guān)部門是否公權(quán)私用，借用行政手段挪用、貪污基金。三是加強(qiáng)輿論監(jiān)督。有關(guān)新聞媒體應(yīng)定期向社會(huì)公布社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的進(jìn)展情況，保險(xiǎn)基金的收、支、管、用與保值增值的情況，提高其透明度并增強(qiáng)其公開性[8]。第三，建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政事分開。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理過于依附政府權(quán)勢(shì)，主要表現(xiàn)為政事合一，各級(jí)行政監(jiān)管部門的職責(zé)不夠明確，呈現(xiàn)出互相掣肘的局面。對(duì)此，我們應(yīng)該設(shè)立統(tǒng)一的獨(dú)立的專門管理保險(xiǎn)基金的機(jī)構(gòu)，努力做到執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)相分設(shè)，行政管理與基金管理相脫鉤，基金應(yīng)交由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)管理，管理經(jīng)費(fèi)應(yīng)直接列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，不得擅自挪用資金，更不準(zhǔn)從基金中直接提取，從而保證?？顚Ｓ茫桂B(yǎng)老基金全部用在刀刃上，不濫用基金的一分一毫。

4．完善立法，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的法制化。盡管《勞動(dòng)法》明確規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金?！钡珨D占、挪用、濫用、貪污保險(xiǎn)基金的問題仍屢見不鮮，這些由于監(jiān)管不力所導(dǎo)致的問題，究其深層原因主要是保險(xiǎn)立法的滯后。相較而言，國(guó)外社會(huì)保險(xiǎn)管理體制最顯著的特征就是立法先行、法制健全，“他山之石，可以攻玉?！边@對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。因此，應(yīng)該向國(guó)外立法看齊，必須盡快逐步完善基金管理立法。一方面，應(yīng)打破基金投資工具和方向單一的嚴(yán)格規(guī)定，并以立法的形式鼓勵(lì)放寬投資渠道，推行投資手段多元化。另一方面，應(yīng)該進(jìn)一步出臺(tái)和細(xì)化《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例，使處理和監(jiān)管實(shí)際情況時(shí)有法可依，有章可循。另外，在立法的同時(shí)，也要加強(qiáng)執(zhí)法力度和監(jiān)管力度，以保證社?；鸬南嚓P(guān)管理機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)營(yíng)，努力實(shí)現(xiàn)社?；鸸芾砗瓦\(yùn)營(yíng)的法制化。

社會(huì)保險(xiǎn)基金是老百姓幸福生活和安享晚年的“保命錢”，社?；鸬谋Ｖ翟鲋蹬c社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定皆息息相關(guān)，做好社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值的保駕護(hù)航工作已經(jīng)刻不容緩。因此，國(guó)家及相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)“保命錢”管理和運(yùn)營(yíng)過程中所存在的問題給予足夠的重視，并及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的改善措施，對(duì)癥下藥，盡力做到藥到病除。在加快社保制度改革步伐的同時(shí)，更切實(shí)地保障參保人的切身保險(xiǎn)利益，從而促進(jìn)社會(huì)和諧、國(guó)泰民安。