房地產(chǎn)稅與土地財(cái)政的關(guān)系及其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)

李汝霞

（駐馬店市征地事務(wù)所，河南駐馬店463000）

一、房地產(chǎn)稅對(duì)土地財(cái)政的價(jià)值

（一）有助于理順地方財(cái)政體制

由于房地產(chǎn)稅有較強(qiáng)的區(qū)位性，以及房地產(chǎn)稅對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的扭曲程度小，因此房地產(chǎn)稅可以促進(jìn)地方財(cái)政的發(fā)展，便于地方稅務(wù)機(jī)關(guān)爭(zhēng)稅，具有稅源穩(wěn)定、規(guī)模穩(wěn)定，解決地方財(cái)政收支不平衡作用。進(jìn)一步研究房地產(chǎn)稅可以發(fā)現(xiàn)，首先，通過(guò)征收房地產(chǎn)稅可以有效規(guī)范地方政府的土地財(cái)政行為，有效規(guī)范了土地尋租等違規(guī)行為，對(duì)于控制地方政府的土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，將地方土地財(cái)政納入法制軌道，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源這一稀缺生產(chǎn)要素的有效控制有重要的價(jià)值。其次，通過(guò)房地產(chǎn)稅還可以調(diào)節(jié)土地權(quán)過(guò)分集中和高度壟斷帶來(lái)的問(wèn)題，房地產(chǎn)稅可以有效的遏制開(kāi)發(fā)商將成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，同時(shí)提高了土地資源的優(yōu)化配置率。第三，房地產(chǎn)稅進(jìn)一步把土地、房產(chǎn)全部納入到稅制框架當(dāng)中，遏制了地方政府擅自使用財(cái)政立法權(quán)問(wèn)題，同時(shí)控制土地財(cái)政收入與支出，進(jìn)而保障私人利益與政府的平衡。

（二）提高土地財(cái)政效率

房地產(chǎn)稅是宏觀調(diào)控土地經(jīng)濟(jì)的重要手段，它更優(yōu)于傳統(tǒng)的行政命令，通過(guò)房地產(chǎn)稅可以更好規(guī)范土地財(cái)政行為，房地產(chǎn)稅的征收結(jié)構(gòu)可以直接反映在土地規(guī)劃當(dāng)中，通過(guò)房地產(chǎn)稅可以體現(xiàn)出比土地財(cái)政更好的地方經(jīng)濟(jì)的調(diào)控效果，更可以與我國(guó)長(zhǎng)期的稅制改革進(jìn)行銜接，從而有助于緩沖制度變遷帶來(lái)的壓力。房地產(chǎn)稅是兼顧效率與公平的手段，它在促進(jìn)地方房地產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的同時(shí)，可以進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化土地財(cái)政的結(jié)構(gòu)，可以有效的節(jié)約土地財(cái)政的成本，在穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的同時(shí)，能夠提高土地財(cái)政的效率。首先，可以使土地財(cái)政的資金流向更加合理，可以在房地產(chǎn)稅的指導(dǎo)下更加科學(xué)的規(guī)范土地財(cái)政的行為。其次，可以進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，解決傳統(tǒng)的土地財(cái)政高投入與低回報(bào)的問(wèn)題，可以在現(xiàn)有通脹水平下實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政資金的保值增值。房地產(chǎn)稅部分實(shí)現(xiàn)了土地財(cái)政功能，有助于土地財(cái)政達(dá)到再平衡。

（三）調(diào)節(jié)土地財(cái)政收入

通過(guò)房地產(chǎn)稅可以調(diào)節(jié)土地財(cái)政收入，尤其對(duì)于遏制土地財(cái)政的過(guò)高收入問(wèn)題有重要的價(jià)值。房地產(chǎn)稅的主要社會(huì)功能就是為了調(diào)節(jié)收入與分配的關(guān)系。房地產(chǎn)稅可以起到控制地方土地財(cái)政收入與合理分配土地財(cái)政的效應(yīng)。房地產(chǎn)稅是衡量房地產(chǎn)價(jià)值的重要標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)房地產(chǎn)稅可以有效解決以往土地財(cái)政無(wú)法解決的調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)上漲、遏制投資過(guò)快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形的問(wèn)題。首先，通過(guò)征收財(cái)產(chǎn)稅可以有效的控制地方政府財(cái)政收入比，從而達(dá)到控制土地財(cái)政規(guī)模和結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。其次，特別是隨著我國(guó)房產(chǎn)稅低稅率、低覆蓋問(wèn)題的解決，房地產(chǎn)稅將會(huì)在政府財(cái)政收入中的占比不斷增加，這一方面有助于實(shí)現(xiàn)公平負(fù)稅的目標(biāo)，另一方面可以解決當(dāng)前相關(guān)稅過(guò)高的問(wèn)題。第三，有力的解決了當(dāng)前地方政府普遍存在的財(cái)力不足問(wèn)題，解決了土地財(cái)政，有的年份多，有的年份少的現(xiàn)象，進(jìn)一步減少了政府隨意劃定土地出讓金額度現(xiàn)象，對(duì)于優(yōu)化地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，保證地方財(cái)政收入源，減少管制性稀缺和政策性稀缺有重要意義。第四，房地產(chǎn)稅也減少了地方政府對(duì)土地財(cái)政路徑依賴(lài)，使政府經(jīng)營(yíng)城市行為更加合理?？梢哉f(shuō)房地產(chǎn)稅是實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政跨越發(fā)展的主要推手。

二、房地產(chǎn)與土地財(cái)政之間矛盾

（一）兩者沖突現(xiàn)象

當(dāng)前房地產(chǎn)稅與土地財(cái)政還存在著一定沖突，土地出讓金本質(zhì)上屬于地租，而房地產(chǎn)稅則是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)稅，首先，一些學(xué)者認(rèn)為征收房地產(chǎn)稅后，土地增值從法理上無(wú)法給公共服務(wù)帶來(lái)收益。其次，還有一些學(xué)者認(rèn)征收房地產(chǎn)稅從很大程度上影響了土地出讓金的收入，房地產(chǎn)稅現(xiàn)階段無(wú)法彌補(bǔ)土地出讓金大額度減少帶來(lái)的財(cái)政資金缺失問(wèn)題。第三，從成本收益原則的角度講，征收房地產(chǎn)稅的成本更高。土地出讓金可以在短期內(nèi)就獲得大量的財(cái)政資金，而且征收的成本相對(duì)較低，并且認(rèn)為房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期探索，土地出讓金在短期內(nèi)不會(huì)退出市場(chǎng)。第四，當(dāng)前在分稅體制下，我國(guó)中央政府將財(cái)權(quán)層層向上移動(dòng)，但是事權(quán)向下下放，這使得到地方財(cái)力不足問(wèn)題突顯，大量公共事務(wù)客觀事實(shí)上造成了地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴(lài)，而房地產(chǎn)稅一時(shí)解決不了收支不平衡的問(wèn)題，這也是當(dāng)前地方政府認(rèn)為房地產(chǎn)稅與土地出讓金的最大矛盾。

（二）房地產(chǎn)稅現(xiàn)實(shí)狀況

目前房地產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中的所占比重較小，雖然房地稅收入總體上不斷上漲，房地產(chǎn)稅的規(guī)模不斷增加，房地產(chǎn)的“五稅”收入增速不斷提高，但是房地產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入的比重仍較低，房地產(chǎn)稅在地方財(cái)政中的地位較為微弱，房地產(chǎn)稅改革有較大空間，但是改革速度仍有待提高。這主要是由于我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制度仍是上世紀(jì)90年代的制度，現(xiàn)有房地產(chǎn)稅制度與當(dāng)前日益繁榮的房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成鮮明反差，一些房地產(chǎn)稅稅收收入難以達(dá)到政策預(yù)期效果，同時(shí)也喪失了穩(wěn)定的稅收來(lái)源，影響了納稅對(duì)象積極性，而且未形成房地產(chǎn)稅納稅習(xí)慣。而且當(dāng)前地方政府注重地方財(cái)政收入的最大化，也導(dǎo)致土地出讓金成為地方財(cái)政收入絕大部分，這也使得房地產(chǎn)稅在地方財(cái)政中的占比縮小，因此存在著房地產(chǎn)稅與土地出讓金本末倒置現(xiàn)象。

（三）房地產(chǎn)稅的主要問(wèn)題

當(dāng)前房地產(chǎn)稅的主要問(wèn)題在于稅基狹窄，房地產(chǎn)稅征稅主要局限在城市范圍內(nèi)，房地產(chǎn)稅還未能覆蓋我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，而且個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)性質(zhì)的房產(chǎn)是免征房產(chǎn)稅的。當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)稅的稅基狹窄，征稅范圍較小，這使得房地稅的稅收有限?，F(xiàn)行的房地科稅的結(jié)構(gòu)不合理，存在著重交易與輕保有的現(xiàn)象。現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅主要在房地產(chǎn)的取得、轉(zhuǎn)讓和保有三個(gè)環(huán)節(jié)，而且在土地取得時(shí)是一次性的爭(zhēng)稅，轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)只有增值稅和契稅，現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅的稅種相對(duì)較少，且房地科的占有環(huán)節(jié)爭(zhēng)稅較低，轉(zhuǎn)讓與收益環(huán)節(jié)的征稅較高，因此影響房產(chǎn)稅的有效性，這不僅不利于優(yōu)化地方稅資源，而且也不利于促進(jìn)房地產(chǎn)稅的公平。目前我國(guó)房地產(chǎn)稅的征收還存在著稅費(fèi)并立的現(xiàn)象。而且稅輕費(fèi)重的現(xiàn)象仍然長(zhǎng)期的存在，房地產(chǎn)稅無(wú)法反映公共產(chǎn)品差異，這已經(jīng)成為目前我國(guó)房地產(chǎn)稅的主要問(wèn)題。現(xiàn)有房地產(chǎn)稅種種問(wèn)題也制約其為地方財(cái)政服務(wù)水平。

三、房地產(chǎn)稅與土地財(cái)政發(fā)展走向

（一）試點(diǎn)改革階段

為了更好的發(fā)揮房地產(chǎn)稅的價(jià)值，有效解決當(dāng)前土地財(cái)政制度的不足，應(yīng)當(dāng)在3-5年時(shí)間內(nèi)進(jìn)行房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)工作，著力積累房地產(chǎn)稅的經(jīng)驗(yàn)，為全面鋪開(kāi)房地產(chǎn)稅積累經(jīng)驗(yàn)。首先，在現(xiàn)有的重慶和上海兩地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上還應(yīng)當(dāng)增加省級(jí)試點(diǎn)，著力從不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平著眼探索有效的房地產(chǎn)征稅方式。其次，當(dāng)前還應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)房地產(chǎn)稅的立法工作。具體應(yīng)當(dāng)在完善房地產(chǎn)稅征稅環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)節(jié)房地產(chǎn)稅的比例結(jié)構(gòu)，有必要建立起房地產(chǎn)稅的保有環(huán)節(jié)的稅收，在改革中重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政政策與房地產(chǎn)金融政策的同向，切實(shí)提高房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)高端房產(chǎn)項(xiàng)目的能力。第三，應(yīng)當(dāng)從城市房地產(chǎn)稅向更廣闊的范圍擴(kuò)展，使房地產(chǎn)稅更好的適當(dāng)我國(guó)城市化的速度，著力把行政體制改革與各級(jí)政府權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分，保證后土地財(cái)政時(shí)代的房產(chǎn)稅更好的登上歷史舞臺(tái)，在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上推動(dòng)房地產(chǎn)稅改革。

（二）正式實(shí)施階段

正式實(shí)施階段的房地產(chǎn)稅與我國(guó)城鎮(zhèn)化水平高度發(fā)達(dá)呈正相關(guān)關(guān)系。這一階段土地收入銳減，城市中心土地的供應(yīng)呈現(xiàn)更加稀缺的現(xiàn)象，因此可以適時(shí)推動(dòng)房地產(chǎn)稅正式登上歷史舞臺(tái)。雖然房地產(chǎn)稅正式實(shí)施會(huì)經(jīng)歷陣痛，但是可以促進(jìn)政府由城市經(jīng)營(yíng)者的角色向著公共治理者的角色轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)公共財(cái)政有效減少對(duì)土地的依賴(lài)。雖然在執(zhí)行之初可能使部分地方政府面臨著較大的財(cái)政壓力，但是從長(zhǎng)期看可以使地方財(cái)政收入趨向平衡，從而滿(mǎn)足稅收管理的需求。房地產(chǎn)稅與土地財(cái)政合并形成主流趨勢(shì)，已經(jīng)成為房地產(chǎn)改革的必然走向。

四、房地產(chǎn)稅與土地財(cái)政融合策略

（一）租稅分流策略

當(dāng)前房地產(chǎn)稅還處在研究階段，土地財(cái)政仍未能有效退出舞臺(tái)的情況下，可以探索使用租稅分流的方式，這樣可以兼顧房地產(chǎn)稅改革的效率與公平，在激發(fā)市場(chǎng)活力的基礎(chǔ)上，更好實(shí)施多目標(biāo)與建設(shè)成綜合性的財(cái)稅體制。具體可以在土地房產(chǎn)、建筑物分別征稅的基礎(chǔ)上更好適應(yīng)較低財(cái)產(chǎn)稅的需求。租稅分流可以精準(zhǔn)的估值房產(chǎn)及建筑各部分的分別價(jià)值，從而滿(mǎn)足擴(kuò)大稅源，差異性征稅需求，全面提高稅收有效性。而且還可以采用多次調(diào)節(jié)房地產(chǎn)稅，以及通過(guò)房屋稅與地價(jià)稅的方式來(lái)進(jìn)行調(diào)控。當(dāng)前，我國(guó)正在土地供應(yīng)制度改革的基礎(chǔ)上探索施行明租的方式，具體把土地批租制度改為土地年租制度，從而在土地保有期間進(jìn)行綜合征稅，這對(duì)于提高雙軌制的效率，更好地根據(jù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)租稅有重要價(jià)值。

（二）租稅合一策略

租稅合一指的是房地產(chǎn)稅改革采用綜合性的財(cái)稅方式，主要將土地出讓金并入到房地產(chǎn)稅中進(jìn)行征收，可以將土地出讓金、現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用契稅等結(jié)合，從而在原來(lái)的房產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)稅。租稅合一的模式可以帶來(lái)財(cái)政收入的大規(guī)模的增加，土地出讓金在租稅合流模式下可以轉(zhuǎn)化為保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅，會(huì)使土地出讓金規(guī)模不斷縮小，但是可以一次性的收取土地出讓金轉(zhuǎn)為保有房地產(chǎn)稅，然后由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一征收。目前合租制度主要從稅收的取得、交易、保有環(huán)節(jié)進(jìn)行改革，著力解決重交易與輕保有的問(wèn)題。

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