淺議完善森林生態(tài)效益補償法律制度

包玉華，張長宏

（東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱150040）

一、完善森林生態(tài)效益補償法律制度的必要性

（一）森林生態(tài)效益自身特點的必然要求

外部性理論是指在具體的經(jīng)濟活動中，某一經(jīng)濟主體的行為對其他經(jīng)濟主體產(chǎn)生了效應(yīng)，但是這種效應(yīng)卻沒能通過正常的市場機制反應(yīng)出來，而是不同經(jīng)濟主體之間非市場性的外部影響。[1]公共產(chǎn)品是指每個人消費這種產(chǎn)品不會導(dǎo)致別人對該產(chǎn)品消費的減少。[2]公共物品具有三個特性：效用的不可分割性、消費的不排他性和受益的不可阻止性。正是因為公共物品存在這樣的特性，所以在公共物品使用過程中極易出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。森林生態(tài)效益是典型的公共物品符合外部性理論的相關(guān)特性，因此，雖然森林所有者或者經(jīng)營者為其他經(jīng)濟主體帶來了巨大的經(jīng)濟利益和生態(tài)效益但是并沒有得到或者極少得到經(jīng)濟回報，大大地打擊了其主動性和積極性。為增強森林所有者或經(jīng)營者經(jīng)營森林的積極性，加快促進國家生態(tài)文明建設(shè)，必然需要通過建立一套完整森林生態(tài)效益補償法律制度，將排他性和競爭性帶入森林生態(tài)效益這種公共物品之中，集結(jié)社會力量提升森林所有者或經(jīng)營者的經(jīng)濟回報，充分調(diào)動其積極性。同時，森林生態(tài)效益補償法律制度的完善也是對森林生態(tài)效益的法律肯定，促進傳統(tǒng)的林業(yè)經(jīng)營思想向林業(yè)生態(tài)文明的現(xiàn)代化之路轉(zhuǎn)變。

（二）林業(yè)分類經(jīng)營管理的必然要求

林業(yè)分類經(jīng)營是以社會對生態(tài)和經(jīng)濟的需要為基礎(chǔ)，按照對森林各種功能和主導(dǎo)利益的不同，對森林進行分類，并分別設(shè)立不同的經(jīng)營管理措施。建國以后很長的一段時間內(nèi)，我們國家僅僅把森林當(dāng)做一種資金進行開發(fā)利用，通過采伐等方式對森林資源進行掠奪性開發(fā)，導(dǎo)致我國森林覆蓋率急劇下滑，造成了較為嚴(yán)重的生態(tài)問題。在廣大法律學(xué)者和社會人士的呼吁下，1984年我國制定的《森林法》首次確立了林業(yè)分類經(jīng)營管理制度，填補了我們國家在該領(lǐng)域的空白。1984年《森林法》第四條規(guī)定，森林分為五類，即，防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林、特種用途林。雖然1984年《森林法》將森林分為了五類，但是我們可以根據(jù)其功能性質(zhì)和主導(dǎo)利益的不同按照林業(yè)分類經(jīng)營管理理念將以上五類森林劃分為商品林和公益林兩大類。以產(chǎn)出木材、漿果、薪柴以及其他林產(chǎn)原料為主的用材林、經(jīng)濟林、薪炭林劃屬于商品林，商品林產(chǎn)出的木材、漿果、薪柴以及其他林產(chǎn)原料通過市場流通買賣實現(xiàn)其價值，獲取數(shù)量可觀的經(jīng)濟效益，進而可以維持或者擴大生產(chǎn)規(guī)模，保障商品林可持續(xù)經(jīng)營。防護林和特種用途林的主要經(jīng)營目是保護環(huán)境，遏制生態(tài)惡化，促進生態(tài)文明建設(shè)，屬于公益林。公益林的經(jīng)營目的決定了其不能通過砍伐等方式獲取經(jīng)濟利益，但是其提供的生態(tài)效益又因?qū)儆诠伯a(chǎn)品無法通過流通買賣實現(xiàn)其價值，公益林的發(fā)展因此陷入了兩難的境地?；诖?，為了充分發(fā)揮森林生態(tài)效益，促進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)公益林經(jīng)營管理的目的，有必要進一步完善森林生態(tài)效益補償制度，對森林所有者或經(jīng)營者按照市場化模式進行經(jīng)濟補償，大幅提高其經(jīng)濟收益，進而維持或者擴大公益林面積。森林生態(tài)效益補償法律制度的完善將會進一步提升公益可持續(xù)發(fā)展活力，為林業(yè)發(fā)展提供內(nèi)在動力，從而順利實現(xiàn)林業(yè)分類經(jīng)營管理。

（三）彌補我國公益林建設(shè)資金缺口的需要

由于國力限制和生態(tài)觀念的不足，公益林在建設(shè)伊始，國家的財政投入嚴(yán)重不足，公益林建設(shè)資金缺口巨大。比如1998年，全國林業(yè)十大生態(tài)工程實際完成中央投資二十多億元，僅占中央規(guī)劃總投資的3.9%，平均每公頃造林費用中央投入僅為50多元，折算每畝僅3.5元，與實際造林成本相差甚大。再比如，2004—2009年，國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)僅為每年每畝5元，遠遠不能滿足實地的費用需求。更為雪上加霜的是，公益林造成投入低，管護費用的投入更加微不足道，直接后果就是樹木成活率低，成林的就更少。近年來，隨著我國國力的提升和生態(tài)文明觀的不斷深入人心，公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提升。從2010年起，中央財政依據(jù)國家級公益林權(quán)屬實行不同的補償標(biāo)準(zhǔn)：對國有的國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元；對屬集體和個人所有的國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)從原來的每年每畝5元提高到每年每畝10元。[3]2013年開始，中央財政進一步將屬集體和個人所有的國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)提高到每年每畝15元。盡管近年來我國在公益林建設(shè)上投入的資金有所增加，但是森林生態(tài)效益和林木經(jīng)濟效益相比，現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，在加上歷史欠賬過多等原因，公益林建設(shè)的資金缺口依然巨大。通過完善森林生態(tài)效益補償法律制度，可以在政府作為主要補償主體的基礎(chǔ)上，引入市場補償機制，以利益吸引企業(yè)和個人對公益林建設(shè)進行資金投入，豐富森林生態(tài)效益的補償主體。補償主體的增多可以在政府財政投入之外吸納社會資本，建立多元化的資金籌集渠道，既有利于防止森林生態(tài)效益補償金出現(xiàn)資金鏈斷裂等風(fēng)險，又能夠極大地提高公益林造林、管護等相關(guān)費用的補償標(biāo)準(zhǔn)，彌補我國公益林建設(shè)資金缺口。

二、完善森林生態(tài)效益補償法律制度的可行性

（一）環(huán)境保護和生態(tài)文明觀念深入人心

20世紀(jì)80、90年代，隨著我國經(jīng)濟的崛起騰飛，各類環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題也日漸突出。為改變這種以破壞環(huán)境換取經(jīng)濟增長的不良發(fā)展模式，政府環(huán)保部門逐漸加強對高污染企業(yè)的管控和處罰，并聯(lián)合各類生態(tài)保護公益組織開展了形式多樣的環(huán)境保護和生態(tài)文明教育工作。這些工作使普通民眾認識到環(huán)境污染和生態(tài)破壞的危害性，全面提高了全社會的環(huán)境保護意識和環(huán)境法制觀念。進入新世紀(jì)以來，特別是黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提高到了國家“五位一體”總體布局之一，生態(tài)文明建設(shè)被提高為國家發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)文明觀念得到了黨和國家空前的重視。與此同時，隨著人民生活水平的提升和近年來霧霾等空氣污染問題的日益惡化，廣大人民群眾越來越認識到生態(tài)環(huán)境對身體健康的重要影響，也意識到森林生態(tài)效益在改善空氣質(zhì)量，有效保障自身身體健康等方面發(fā)揮著重要作用。環(huán)境保護和生態(tài)文明觀念深入人心為完善森林生態(tài)效益補償法律制度提供了堅實的思想基礎(chǔ)。

（二）雄厚的綜合國力提供了資金保證

改革開放40年，我們國家始終堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，走出了一條符合我國社會主義初級階段基本國情的社會主義道路，創(chuàng)造出了舉世矚目的世界經(jīng)濟奇跡。2017年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值827 122億元，比上年增長6.9%，GDP占世界經(jīng)濟比重15%，是世界第二大經(jīng)濟體，年末國家外匯儲備余額達到31399億美元，外匯儲備穩(wěn)居世界第一。就林業(yè)產(chǎn)業(yè)而言，2017年全國林業(yè)產(chǎn)業(yè)總值首次突破7萬億元,林產(chǎn)品進出口貿(mào)易額達1500億美元，五年來林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值年平均增速達12.1%，我國繼續(xù)保持全球林產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易第一大國地位，林業(yè)產(chǎn)業(yè)勢頭發(fā)展良好。完善森林生態(tài)效益補償制度必然需要大量的資金投入，而我國目前雄厚的綜合國力和林業(yè)產(chǎn)業(yè)較好的發(fā)展基礎(chǔ)可以為其提供有力的資金保證。

（三）國外相關(guān)立法實踐提供了有益的借鑒

相較我國而言，西方國家對森林生態(tài)效益的理論研究和立法實踐開始較早。目前主要的西方國家均非常重視發(fā)揮森林的生態(tài)效益，對其資金投入的開始時間較早且補償金額較高，這些國家已經(jīng)在它森林生態(tài)效益補償領(lǐng)域取得了眾多理論成果，制定了一系列森林生態(tài)效益補償法律制度以及相關(guān)切實可行的辦法。日本的《森林法》規(guī)定，對于被劃分為保安林（相當(dāng)于我國的公益林）而遭受經(jīng)濟利益損失的森林所有人，國家應(yīng)對其給予適當(dāng)?shù)难a償，受益于保安林的企業(yè)和個人亦需要支付與其享受的利益相當(dāng)?shù)难a償費用；[4]美國法律十分重視發(fā)揮森林的生態(tài)效益，通過設(shè)立保護性退耕項目增加生態(tài)公益林的面積，并制定了詳盡的可行性措施。除了立法以外，一些國家的相關(guān)政策辦法也值得我們借鑒。例如，法國政府利用稅收杠桿，對公益林的經(jīng)營所產(chǎn)生的利潤收入給予免除稅款的優(yōu)惠政策；哥斯達黎加政府通過向石油、天然氣等化石燃料征收銷售稅解決作為發(fā)展中國家在森林生態(tài)效益補償過程中存在的資金不足問題；加拿大則是規(guī)定在國家公園、保護區(qū)、植物園等以森林資源作為主要旅游景觀的旅游場所，必須從其門票收入中按一定比例補償給森林管理維護部門。國外的森林生態(tài)效益補償法律制度研究起步早并且較為完善，我國完全可以學(xué)習(xí)借鑒上述國家的做法，通過增加補償主體、利用稅收增加補償資金等方式，進一步完善森林生態(tài)效益補償法律制度，充分發(fā)揮我國森林的生態(tài)效益，加快促進生態(tài)文明建設(shè)。

在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，完善森林生態(tài)效益補償法律制度既有必然性也具有可行性。我國目前有關(guān)森林生態(tài)效益補償法律制度的規(guī)定過于簡單和抽象，缺乏可操作性，為適應(yīng)新形勢下的新需要，應(yīng)盡快完善我國森林生態(tài)效益補償法律制度。

[1] 庇古.福利經(jīng)濟學(xué)[M].何玉長，丁曉欽，譯.上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2009.

[2] See Paul A.Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure [M]- The Review of Economics and Statistics,Volume36.Issue 4.1954.

[3] 呂杰宏.生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)探討[J].民營科技，2017(2).

[4] 梁增然.發(fā)達國家森林生態(tài)補償法律制度分析與借鑒[J].鄭州大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2015(4).