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    新型城鎮(zhèn)化進程中地方治理體系與治理能力研究

    2018-12-05 09:13:20劉仁華
    經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 2018年25期
    關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化決策法治

    劉仁華

    (中共重慶市酉陽縣委黨校,重慶 409800)

    隨著市場經(jīng)濟與社會文明的穩(wěn)步發(fā)展,我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。新型城鎮(zhèn)化對地方政府治理提出了更高的要求,不斷挑戰(zhàn)地方政府的治理能力。同時,新型城鎮(zhèn)化作為政府深化改革與經(jīng)濟增長的有力杠桿,為地方治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供了平臺,地方政府需要向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)治理體系的構(gòu)建和治理能力的提升。

    一、新型城鎮(zhèn)化進程中對地方政府治理提出了新要求

    我國地方政府要走向治理現(xiàn)代化,必須轉(zhuǎn)變治理觀念,適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化對地方政府治理提出的新要求。

    1.治理模式由“統(tǒng)治”向“治理”轉(zhuǎn)變?!敖y(tǒng)治”與“治理”都是一種管理過程和管理模式,但兩者有著明顯的區(qū)別,在統(tǒng)治模式下,強調(diào)的是服從;在治理模式下,強調(diào)的是協(xié)同。地方政府作為地方治理的主體,需要高度關(guān)注民眾的呼聲,汲取與調(diào)動民間力量,從統(tǒng)治模式向治理模式徹底轉(zhuǎn)變,提高政府科學(xué)決策的能力與政府辦事效率。

    2.政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。建設(shè)服務(wù)型政府,既順應(yīng)了世界公共行政發(fā)展的潮流,也滿足了人民群眾的迫切愿望。地方政府通過改變觀念和改革創(chuàng)新來建設(shè)服務(wù)型政府,就能解決政府在履行職能過程中的形式主義、官僚主義的問題,通過為社會提供完善、高效的公共服務(wù)來提高民眾的生活質(zhì)量與達到社會秩序的穩(wěn)定,這是走向治理現(xiàn)代化的必要前提之一。

    3.治理范圍從全能型向有限型轉(zhuǎn)變。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,政府的主要職責(zé)是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。地方政府應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)代化社會發(fā)展要求,向市場分權(quán)、向社會分權(quán),解決好職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法的問題,政府的作風(fēng)建設(shè)才會取得實實在在的成效,才能從全能政府走向有限政府,從低效政府走向高效政府。

    4.治理方式由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變。“人治”代表的是個人意志,體現(xiàn)的是個人利益,出發(fā)點是維護個人利益。而“法治”代表的是人民的意志,體現(xiàn)的是人民的利益,出發(fā)點是維護全體人民的權(quán)益。全面依法治國要求地方政府治理由人治向法治的轉(zhuǎn)變,由權(quán)力至上走向法律至上的轉(zhuǎn)變,這樣才能改善治理效果,才能讓一個地方長治久安、繁榮富強。

    5.治理格局由“封閉”向“透明”轉(zhuǎn)變。地方政府系統(tǒng)要治理有效和保持活力,需要保持開放的狀態(tài)。地方政府治理政策制定由封閉神秘方式向公眾參與、多方協(xié)商、透明決策轉(zhuǎn)變,其履行的職責(zé)和工作的過程,都要讓人民群眾了解、知情,使一些行政行為在社會的監(jiān)督下進行。地方政府把自己置于陽光之下,增強政府工作的透明度,有利于充分保障本區(qū)域公民的知情權(quán),取信于民,進一步激發(fā)公民對社會事務(wù)的參與熱情,提高地方政府治理的效果。

    二、地方政府治理與新型城鎮(zhèn)化進程不相適應(yīng)的表現(xiàn)

    新型城鎮(zhèn)化進程中,地方政府發(fā)揮了不可替代的作用,然而在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,也存在地方政府治理能力不足、一些管理體制、管理方式還有不相適應(yīng)的地方。

    1.職能定位不夠準,越位缺位錯位時有發(fā)生。目前地方政府尚不能正確處理好與企業(yè)、與市場的關(guān)系,政企不分的問題仍然沒有得到解決,地方政府履行職能越位、缺位、錯位時有發(fā)生。一方面,行政審批不合理和過多過濫,政府干了不該干的事情和管了不該管的事情,包攬了許多本該由市場調(diào)節(jié)的經(jīng)濟職能。另一方面,本來應(yīng)當由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù),政府卻沒有充分盡職盡責(zé),甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。同時,地方政府部門職能交叉、重疊,職權(quán)劃分不清楚,互相推諉扯皮,政出多門的問題時有發(fā)生。

    2.決策機制不完善,公眾參與形同虛設(shè)。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,政府決策機制改革出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象。由于權(quán)力過分集中,一些地方政府行政長官聽不見群眾意見,專斷決策、“拍腦袋”決策,甚至違法決策的現(xiàn)象時而有之,科學(xué)民主依法決策機制尚未形成。決策缺乏專家客觀公正的咨詢論證,公眾參與、風(fēng)險評估和集體討論決定越來越形式主義。決策過程中的公眾參與、專家論證,只是為了符合制度規(guī)定和程序的需要,實際操作過程往往是領(lǐng)導(dǎo)早已下了結(jié)論。

    3.法治觀念不深入,長官意志仍然盛行。長期以來,地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于“人治”思維和行政思維,缺乏法治思維,違背法治精神,損害了人民利益,也破壞了法治秩序,其結(jié)果導(dǎo)致的是人民群眾普遍“信訪不信法”。由于部分領(lǐng)導(dǎo)干部不懂法、不敬法、不守法,導(dǎo)致法治意識淡薄,“人治”思想、長官意志嚴重,腦子里沒有法律這根弦,或目無法紀,以言代法、以權(quán)壓法,或把法律當擺設(shè),知法犯法、徇私枉法。在依法行政過程中主體多頭執(zhí)法、執(zhí)法人員自由裁量權(quán)大,權(quán)責(zé)脫節(jié)、執(zhí)法程序不規(guī)范。

    4.出臺政策不連續(xù),地方政府公信度低。有的地方政府出臺的政策不連續(xù),主要表現(xiàn)在地方政府政策的朝令夕改,有的前后矛盾,地方政府換屆的政策變動即所謂的“一屆政府一朝政策”。人為地破壞政策的穩(wěn)定性和連貫性,就會使公眾對政策的未來缺乏穩(wěn)定的預(yù)期和信心,公眾與政府之間的信任程度將會降低,政府的公信形象也將遭到損害。

    5.監(jiān)督機制不健全,違法亂紀依然存在。決策必須接受監(jiān)督,這是促進決策科學(xué)化、民主化,保證決策正確性的必要環(huán)節(jié)。目前,地方政府的決策監(jiān)督機制還不健全,決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互制約的運行機制沒有真正建立,決策反饋糾偏機制和決策責(zé)任追究制度相當薄弱。甚至于一些地方政府和部門有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生,少數(shù)公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法、徇私枉法,違法亂紀現(xiàn)象依然存在。

    三、新型城鎮(zhèn)化進程中地方治理體系重構(gòu)的主要內(nèi)容

    構(gòu)建好現(xiàn)代社會地方治理體系,才能打造共建共治共享的地方治理格局。構(gòu)建地方治理體系,必須立足現(xiàn)實,科學(xué)設(shè)計,穩(wěn)步推進。

    1.構(gòu)建地方治理結(jié)構(gòu)體系,處理好治理主體之間的關(guān)系。地方治理結(jié)構(gòu)首先要有多元化、負責(zé)任的治理主體,應(yīng)該包括“黨、政、企、社、民、媒”等。要按照黨的十八大報告明確提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”建設(shè)目標,突出黨委總攬全局和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的領(lǐng)導(dǎo)地位,突出政府在社會治理體系中的主導(dǎo)地位,突出人民當家做主的主體地位,突出依法治國的基礎(chǔ)地位。

    2.構(gòu)建地方治理功能體系,解決好治理體系發(fā)揮什么作用的問題。治理體系要發(fā)揮作用,就要保證社會治理的基本運行。由以下幾種形態(tài)構(gòu)成:一是依法有序治理。法治是一種民主的治理模式,是一種理性的行為原則,蘊含著底線的正義追求和社會公正的價值取向。二是合作協(xié)商治理。就是治理主體由政府“本位”向多元轉(zhuǎn)化,它超越了政府治理過程的公眾參與。三是社會自治治理。它是我國未來基層社會治理體系的基本取向,需要推進現(xiàn)有自治組織功能轉(zhuǎn)化的問題。四是社會綜合治理。它重視治理主體的多元性、重視治理手段的綜合性,重視治理目標的多向性。

    3.構(gòu)建地方治理制度體系,處理好保障治理結(jié)構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)的問題。治理制度體系是社會治理的靈魂,是構(gòu)成現(xiàn)代社會治理有機整體的骨架和命脈。它由基本制度體系、運行制度體系和保障制度體系三個子體系構(gòu)成。社會治理的基本制度體系是由國家治理的基本法律制度所構(gòu)成的,它是社會治理的根本制度,具有普適性、穩(wěn)定性、基礎(chǔ)性和衍生性。運行制度體系是社會治理實踐的主要依據(jù),是社會治理過程中的基本參照,是各社會治理主體的行為規(guī)范。在基本制度和運行制度體系的基礎(chǔ)上,必須建立起制度間的相互約束機制、制度運行的監(jiān)督機制和推動制度落實的保障機制。

    4.構(gòu)建地方治理方法體系,解決好靠什么手段進行治理的問題。地方治理需要多元方法和手段的協(xié)同使用。一是法律手段,要依法嚴厲打擊和制止一切違反法律的行動。二是行政手段,在經(jīng)濟、社會等多個領(lǐng)域適時采取高效的行政命令。三是經(jīng)濟手段,更多地采取符合價值規(guī)律的經(jīng)濟手段,引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟的協(xié)調(diào)高效發(fā)展。四是道德手段,加強社會公德建設(shè),引導(dǎo)個體加強自我約束,實現(xiàn)社會和諧。五是教育手段,要強調(diào)各行各業(yè)開展繼續(xù)教育和民眾社會教育。六是協(xié)商手段,建立健全多主體協(xié)商機制,疏通利益表達渠道。

    四、新型城鎮(zhèn)化過程中提升地方政府治理能力的路徑選擇

    新型城鎮(zhèn)化進程中,地方政府治理主要承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和決策、計劃和組織、控制和監(jiān)督等職能,應(yīng)當是一個全新的治理模式,才能適應(yīng)時代需要。

    1.樹立地方政府治理新理念。地方政府理念的更新,是地方政府創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)。要突破政府自身利益局限,提高公共服務(wù)效率和公共服務(wù)能力,處理好地方經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的關(guān)系。要以人為本,注重人的城鎮(zhèn)化,切實解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的各類問題及障礙因素,不斷增強小城鎮(zhèn)對農(nóng)村及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的輻射力和帶動力。要改變重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象,建立健全完善的城鎮(zhèn)化建設(shè)管理體制,構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。要逐步引入市場機制,發(fā)揮企業(yè)家精神,創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機制,減少政府對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù),按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。要推動產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展,促進城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)調(diào)推進,要引導(dǎo)地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。

    2.完善地方政府治理結(jié)構(gòu)。我國政府是為人民服務(wù)的政府,人民具有當家做主的權(quán)利,單靠地方政府治理已跟不上新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長的要求,需要用“請民做主”取代“為民做主”,需要發(fā)揮社會組織和積極公民的作用。城鎮(zhèn)化的有序推進,需要政府自身治理能力的提升,也需要政府加強與多元主體的溝通與合作,構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元主體共同治理的治理結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)建立并完善有效的溝通渠道,縮短與公眾的距離,創(chuàng)新公民參與途徑,積極引導(dǎo)和鼓勵公民以多種方式參與城鎮(zhèn)化決策。政府應(yīng)培育和發(fā)展多元的公共事務(wù)管理和服務(wù)組織,積極鼓勵各種社會組織參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來。應(yīng)建立政府與多元治理主體之間的伙伴關(guān)系,發(fā)揮它們各自在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的優(yōu)勢,政府與其他社會組織之間應(yīng)實現(xiàn)優(yōu)勢整合,最大程度地保證城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。

    3.優(yōu)化地方政府治理方式。治理方式的創(chuàng)新是地方政府治理模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容,是提高社會治理水平的必然要求。要堅持系統(tǒng)治理,在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下,逐步實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動,形成社會治理人人參與的局面。要堅持依法治理,強化地方領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念,提高其運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力和水平。要堅持綜合治理,強化道德約束,切實發(fā)揮道德力量的示范和引導(dǎo)作用;規(guī)范社會行為,促進社會和諧;調(diào)節(jié)利益關(guān)系和協(xié)調(diào)社會關(guān)系,化解社會矛盾、保護群眾利益。要堅持源頭治理,從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾是社會治理的重點,堅持標本兼治、重在治本;以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向,健全基層服務(wù)管理平臺;建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制,有效預(yù)防和化解各種社會矛盾,解決各種實際困難和問題。

    4.創(chuàng)新地方政府治理體制機制。體制的創(chuàng)新是地方治理的根本,必須切實轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)服務(wù)型地方政府。提高行政效能,最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理,市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動,一律取消行政審批。創(chuàng)新政府管理,改進政府治理模式和工作方式,打造政務(wù)服務(wù)平臺,完善各級政務(wù)服打造公共資源交易平臺,打造電子政務(wù)平臺。規(guī)范權(quán)力運行,著力整治“門難進、臉難看、事難辦”現(xiàn)象,嚴格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé),著力整治優(yōu)惠政策不兌現(xiàn)問題,完善行政問責(zé)制度和績效管理制度,對無故不兌現(xiàn)、不落實的要嚴格追責(zé)。

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