地方政府融資平臺風險研究

葉楚豪

（江西財經(jīng)大學，南昌330013）

一、地方政府融資平臺公司的產(chǎn)生和發(fā)展

伴隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，大量基礎設施建設與公共事業(yè)發(fā)展需要巨額的資金支持，僅憑地方政府的財政撥款是不夠的，向內(nèi)無法獲得足夠的資金，那就給政府隱性融資提供了機會，也就為地方政府融資平臺公司帶來了需求和挑戰(zhàn)。

因此，地方政府融資平臺公司應運而生，通過地方政府注資組建的投融資公司，雖為地方政府直接控股，實質(zhì)上為公司制企業(yè)獨立運營。地方經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與地區(qū)城鎮(zhèn)化的興建，要求巨額的投資資金投入，然而分稅制改革背景下地方政府往往資金不充裕，政府預算無法支持大規(guī)模的基建項目同時開展，經(jīng)濟建設支出亦無法全部投入到城市建設中去。在這種情況下，地方政府融資平臺的興建與融資渠道多元化便起到了決定性的作用，很好的緩解了地方政府融資的壓力。

二、地方政府融資平臺風險

（一）戰(zhàn)略風險

戰(zhàn)略風險簡單理解成企業(yè)戰(zhàn)略導致企業(yè)處于不利地位的可能性。從地方政府融資平臺的角度來研究，戰(zhàn)略風險主要是平臺類企業(yè)因為公司戰(zhàn)略變動或者宏觀政策變動所產(chǎn)生影響企業(yè)正常運行或使企業(yè)蒙受損失的可能性。作為政府融資平臺，正常的導向直接決定平臺類企業(yè)的存續(xù)，是平臺企業(yè)發(fā)展的方向標，但由于近年來監(jiān)管政策的多次頒布，地方政府融資平臺融資變得很艱難。此外，由于平臺公司一般規(guī)模較小，管理人才素質(zhì)不足，缺乏自主規(guī)劃戰(zhàn)略、啟動戰(zhàn)略、運行戰(zhàn)略以及戰(zhàn)略控制與評估的能力。而且在建設項目龐大的融資規(guī)模以及融資債券到期壓力下，平臺類公司面臨著巨大的轉型風險，如果不轉型，可能會被市場淘汰。

（二）運營風險

從地方政府融資平臺公司來說，因地方政府直接控股，大部分管理層均為政府部門直接指派，多數(shù)形同虛設，且由于缺乏對市場的了解和經(jīng)營管理經(jīng)驗，無法很好地解決融資公司的運營問題；當?shù)胤秸谫Y平臺要進行角色轉換時，政府融資平臺原有的財政撥款模式逐漸被市場化去掉，不可避免的會出現(xiàn)缺乏核心競爭力的問題，很可能被市場所取代；此外，公司制企業(yè)在日常經(jīng)營活動中往往會遭遇一定的經(jīng)營風險，而作為公司制企業(yè)的地方政府融資平臺公司同樣不可避免，且平臺類企業(yè)其管理層經(jīng)驗不足，很容易與公司經(jīng)營風險形成積累疊加。因而形成風險事件，導致企業(yè)經(jīng)營困難或者發(fā)生虧損。

（三）法律風險

地方政府融資平臺主要面臨的法律風險是由于我國當前監(jiān)管限制融資平臺融資與發(fā)展的文件法規(guī)較多，除預算法外至今未出現(xiàn)正式的立法文件嚴格限制地方政府融資平臺的發(fā)展，經(jīng)營方式單一的地方政府融資平臺會因為將來推出的正式的法律文件而受到巨大影響，對于沒有轉型，或者轉型不徹底的平臺類公司會面臨很大的壓力，從這點來看，平臺類公司還是存在較大的法律變動產(chǎn)生的風險。此外，由于國家對類平臺風險核查越來越嚴格，合規(guī)合法化要求越為重要。

（四）財務風險

財務風險是平臺類企業(yè)最為關注的問題，因為平臺類公司最為突出的特點就是幫政府融資的功能，由于平臺類企業(yè)缺少完善的公司治理架構，在企業(yè)財務管理、資產(chǎn)結構、現(xiàn)金流方面都存在諸多問題。因地方性政府融資平臺償債能力一直是十分關注的財務問題，困擾這平臺企業(yè)與兼管機構，也是因為經(jīng)營性現(xiàn)金凈流量嚴重不足，才引發(fā)企業(yè)不斷對外籌資引起的籌資風險?？傮w來看，大部分平臺類企業(yè)經(jīng)營性現(xiàn)金凈流量持續(xù)為負，主要集中在各類項目運行投入期或公益性項目不具有現(xiàn)金流入的能力，且平臺公司投資風險較為特殊，多是向城市基礎設施建設項目投資，投資收益無法保證，加上其資深投資決策能力較弱，如果企業(yè)投資項目較多，很容易造成投資風險積累爆發(fā)，平臺公司就會立即陷入危機中。

三、地方政府融資平臺風險成因分析

第一，財政機會主義引發(fā)的預算軟約束和晉升激勵制度雙重影響著平臺類企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展，在給財政方面帶來巨大機會的同時，也會帶來負面影響。通過創(chuàng)造業(yè)績所產(chǎn)生的晉升壓力與動力對地方政府官員有很大的影響，價值分稅制以后，地方事權下移，地方政府領導具有了大范圍基建的權利且金融機構對政府信用很認可，得到了創(chuàng)造業(yè)績的機會；加之中國基建事業(yè)如火如荼，眾多官員大多依靠此創(chuàng)造業(yè)績且預算軟約束又為政府官員減少了風險與成本，使動力、機會、自我合理化都具備了條件，那么地方政府債務迅速積累，債務風險迅速增加也就是可以理解的了。

第二，政府擔保。投資人投資城投企業(yè)債券，“不看城投報表，只看地方財政”，以為地方財政底子厚，就放心去投資，沒有對地方政府的隱性負債進行調(diào)查，即使地方政府財政收入不錯，但是由于隱性債務較重，一旦償債規(guī)劃出現(xiàn)問題，擔保就會變得有名無實，很容易就發(fā)生違約現(xiàn)象。這也是導致其風險聚集的原因。

第三，治理結構缺少。由于平臺類公司是由政府直接控股成立的，多數(shù)公司的管理層都是由地方政府部門的領導、工作人員兼任或者監(jiān)管部門直接委派，存在“兩套班子，一套人馬”的現(xiàn)象。因管理層缺乏管理經(jīng)驗和市場敏感度，無法及時解決平臺類公司存在的各類運營問題，導致公司治理形同虛設。公司治理結構確實導致融資與運營方面存在諸多問題，也是形成風險的重大原因。

四、地方政府融資平臺風險防范建議

（一）推進城投債券改革

目前我國大部分地方政府融資平臺依舊是以銀行借款的方式籌集資金，尤其是地方經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，城投公司設立較晚，未達到債券發(fā)行條件，只能通過銀行借款來補充營運資金。而我國當前發(fā)行的企業(yè)債券大多為城投債券，城投債券是地方國企為提高地方經(jīng)濟水平，以項目建設為目的，以政府財政補貼作擔保所發(fā)行的企業(yè)債券。最近出臺的法規(guī)使城投債券與地方政府完全脫離關系，不以政府信用作為背書，投資者關注的重點已經(jīng)從政府財政水平，地區(qū)經(jīng)濟總量轉移到募投項目收益方面，在城投債改革中，可以專門設立城投企業(yè)的專項債替代城投債券，明確收益?zhèn)纪俄椖糠秶?，各地類平臺企業(yè)以發(fā)債的形式參與項目建設募集資金，必須采用規(guī)定的專項債的形式進行，將類平臺企業(yè)債券融資規(guī)模也放到明處，平臺類公司專項債可以成為城投債改革的方向，也可作為平臺企業(yè)未來籌資方法的創(chuàng)新模式。

（二）完善地方政府債務監(jiān)管體系

地方政府必須建立完善的債務監(jiān)管體系，才能避免債務無序發(fā)展帶來的風險。我國目前地方政府職能權限較為分散，債務多頭管理現(xiàn)象較為嚴重，地方政府債務規(guī)模不斷上升。因此，地方政府應對地方政府債務監(jiān)管體系進行不斷完善，理順現(xiàn)有監(jiān)管部門的職責范圍，發(fā)生債務危機時，立即采取措施，及時解決風險。未來長時期內(nèi)我國地方政府仍將面臨城鎮(zhèn)化進程帶來的基礎設施建設資金壓力，單純依靠地方財政無法在短時間籌集足夠資金用于建設。因此，進一步拓寬融資渠道，建立規(guī)范的地方政府投融資模式是解決諸多問題的辦法。發(fā)展以地方政府債券和公私合營為主導的地方投融資體系是解決我國未來地方基礎設施建設資金來源和促進地方經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。

（三）完善公司治理結構和股權結構

民營資本或合資企業(yè)擁有多重優(yōu)勢，在公司治理，企業(yè)利益最大化，優(yōu)化成本，提高利潤，風險管理，經(jīng)營效率等方面都有獨到的見解與優(yōu)勢。這些方面也是城投公司在實際運營中缺少的部分，為城投企業(yè)提供新一輪活力，讓平臺管理者認識到企業(yè)運作的實質(zhì)。維持國有控股的基礎上融入部分民營企業(yè)，發(fā)揮城投類企業(yè)資源優(yōu)勢長板，彌補企業(yè)治理漏洞，管理風險短板，是風險應對的較好方式。民營資本注入城投公司等地方平臺之中，便為“去行政化”開了一扇門；另一方面，資本流入平臺公司也增加了企業(yè)現(xiàn)金流，提升企業(yè)對抗風險的能力。所以城投公司實現(xiàn)股權多樣化實質(zhì)上是一舉多得，有效降低企業(yè)風險的措施。