在借鑒與創(chuàng)新中，推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革持續(xù)深入

廖翥 曾勛

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，是事關(guān)黨和國(guó)家政治體制、政治權(quán)力、政治關(guān)系的一項(xiàng)重大改革。隨著《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的頒布，監(jiān)察范圍得以擴(kuò)大，監(jiān)察力量得以整合，形成了覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)察體系，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的制度化、規(guī)范化、程序化。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，不僅需借鑒古今中外有益經(jīng)驗(yàn)，還需根植于中國(guó)國(guó)情與時(shí)代的要求不斷創(chuàng)新。

古代監(jiān)察制度的優(yōu)勢(shì)與困境

習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“歷史是從昨天走到今天再走向明天，歷史的聯(lián)系是不可能割斷的，人們總是在繼承前人的基礎(chǔ)上向前發(fā)展的。古今中外，概莫能外?！眱汕Ф嗄陙?lái)，隨著封建社會(huì)政治制度的發(fā)展，監(jiān)察制度作為其中重要的部分日益完善，形成了制度化的監(jiān)察機(jī)關(guān)。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)顯學(xué)的法家強(qiáng)調(diào)“明主治吏不治民”，管仲認(rèn)為“治國(guó)有三本”，其核心在于吏治，主張?jiān)O(shè)立專(zhuān)司，以法糾察官吏的不法行為，穩(wěn)固君主的權(quán)威地位，這為建立獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)提供了理論支持。當(dāng)時(shí)的監(jiān)察立法還處于發(fā)軔階段，各國(guó)相繼制訂和頒布成文法，睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)《語(yǔ)書(shū)》中，就記錄了監(jiān)察活動(dòng)的過(guò)程。

秦統(tǒng)一以后，建立御史府，或稱(chēng)御史大夫府，以御史大夫?yàn)殚L(zhǎng)官，官位居丞相之后，與丞相、太尉一起，并稱(chēng)“三公”。御史大夫主要職掌察舉包括丞相在內(nèi)的百官行為，糾舉和彈劾違法犯罪，維護(hù)朝綱，整飭吏治，還兼有討捕奸猾、治理大獄等司法權(quán)力。

兩漢時(shí)，中央最高的監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史臺(tái)，從原有的行政體系中分離出來(lái)，成為與行政系統(tǒng)平行、獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并制定了監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》和《刺史六條》。到唐宋，監(jiān)察制度已經(jīng)趨于完善。唐代發(fā)展了隋代的監(jiān)察制度，將御史臺(tái)分為三院：臺(tái)院、殿院、察院。分別“掌糾舉百僚、審判獄訟、彈劾違法”“糾察朝儀”“巡按州縣、糾視刑獄”等，各司其責(zé)。

古代監(jiān)察通常采取兩種方式：一是固定的監(jiān)察機(jī)構(gòu)；二是巡查制度。這兩種方式相結(jié)合，強(qiáng)化了系統(tǒng)內(nèi)部自我的約束和自我控制能力，在一定程度上制約了權(quán)力濫用。如明代御史和六科給事中可以相互糾舉，都察院內(nèi)部都御史與監(jiān)察御史也可以相互制約。

然而，中國(guó)古代的監(jiān)察法制從屬于封建專(zhuān)制主義的政治制度，雖然能對(duì)君主起到一定的規(guī)諫作用，但對(duì)皇帝從來(lái)沒(méi)有約束、監(jiān)督作用。“人治”大過(guò)“法治”的弊端，使古代監(jiān)察制度有時(shí)演變?yōu)榛实鄣摹捌胶庑g(shù)”。

朝廷派出監(jiān)察官，過(guò)段時(shí)間，監(jiān)察官尾大不掉，皇帝只得派出新的監(jiān)察官“另起爐灶”，滾動(dòng)循環(huán)形成龐大的監(jiān)察官僚系統(tǒng)，監(jiān)察效率低下和監(jiān)察效能銳減就成為了必然。

他國(guó)政治監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)

改革向縱深推進(jìn)的同時(shí)，面臨著一些新課題、新挑戰(zhàn)，加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)察是個(gè)世界性課題，在歷史中汲取營(yíng)養(yǎng)誠(chéng)然重要，放眼全球同樣大有裨益。一些國(guó)家不斷改革反腐敗專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，并在法律框架內(nèi)賦予他們更多的調(diào)查權(quán)限與手段。

新加坡被稱(chēng)為“亞洲最清廉的國(guó)家”，其貪污調(diào)查局的權(quán)力一直很大。他可以在沒(méi)有逮捕證的情況下，逮捕涉嫌違反“反貪污法”的人員；如有必要，貪污調(diào)查局可以調(diào)查被懷疑人的銀行賬戶(hù)、股份賬戶(hù)、費(fèi)用賬戶(hù)，還可調(diào)查其妻子、兒女和代理人的賬目等。

新加坡貪污調(diào)查局只要是依照刑法典進(jìn)行調(diào)查，可視為警方調(diào)查，行使警方調(diào)查的任何權(quán)力。拒絕新加坡貪污調(diào)查局調(diào)查或搞攻守同盟作偽證的，將被處以2000美元以下的罰款或一年以下的徒刑，或兩者并處。

在以清廉著稱(chēng)的北歐，監(jiān)察官具有道義上的權(quán)威。瑞典最早建立監(jiān)察官制度，它的監(jiān)管官的權(quán)力在這幾個(gè)國(guó)家中也最大，除了調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)、建議權(quán)，還擁有一定的處罰權(quán)和作為法律手段的起訴權(quán)。

北歐國(guó)家并不是靠賦予一個(gè)機(jī)構(gòu)權(quán)力來(lái)反腐，而是靠綜合發(fā)力實(shí)現(xiàn)廉潔。正如丹麥駐華大使裴德盛所說(shuō)，在丹麥，反腐敗是一個(gè)“內(nèi)置的”概念，體現(xiàn)在生長(zhǎng)環(huán)境、家庭、學(xué)校、工作場(chǎng)所等眾多領(lǐng)域，“因?yàn)橛辛己玫模ǖ赖隆⒘疂?、法制）教育、可以信?lài)的政府、好的私營(yíng)部門(mén)，因此我們不需要做像貪污腐敗這種危險(xiǎn)的、復(fù)雜的事情”。

歷史與國(guó)內(nèi)外監(jiān)察制度表明，無(wú)論采取議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制，還是在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，他們的共同之處就是，通過(guò)立法保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使，形成強(qiáng)大的監(jiān)察效力——在制度的約束下，強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子；在文化與道德層面，增強(qiáng)不想腐的自覺(jué)。

根植于國(guó)情與新時(shí)代的創(chuàng)制之舉

新中國(guó)成立后，監(jiān)察制度的建立吸收了傳統(tǒng)監(jiān)察思想的精髓，構(gòu)建出既有別于中國(guó)傳統(tǒng)以維護(hù)皇權(quán)為核心的集權(quán)型監(jiān)察機(jī)制，又與西方“三權(quán)分立”下監(jiān)察隸屬于立法或行政機(jī)構(gòu)的模式明顯不同的中國(guó)特色監(jiān)察制度體系，先后經(jīng)歷20世紀(jì)50年代初步構(gòu)建、80年代恢復(fù)、90年代起監(jiān)察部門(mén)與紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公三個(gè)發(fā)展階段。

十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革成效顯著，通過(guò)整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

隨著2018年3月20日第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，監(jiān)察權(quán)力行使更加規(guī)范、邊界更加清晰、運(yùn)行更加透明，確保了反腐敗斗爭(zhēng)在法治軌道行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

這是一部科學(xué)實(shí)用有效、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致周密的法律。為保證有效履行監(jiān)察職能，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時(shí)可以采取談話(huà)、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施；對(duì)監(jiān)督、調(diào)查、處置工作程序作出嚴(yán)格規(guī)定，包括：報(bào)案或者舉報(bào)的處理；問(wèn)題線(xiàn)索的管理和處置；決定立案調(diào)查；搜查、查封、扣押等程序；要求對(duì)訊問(wèn)和重要取證工作全程錄音錄像；特別是對(duì)采取留置措施的情形、程序、被調(diào)查人的合法權(quán)益保障等作出明確規(guī)定。

國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大決策，是實(shí)現(xiàn)黨的監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督相協(xié)調(diào)的客觀(guān)需要，也是推進(jìn)全面依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督?！蓖七M(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，著力解決實(shí)踐中反腐敗力量分散和體制機(jī)制不暢等問(wèn)題，充分展現(xiàn)了以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央不斷強(qiáng)化問(wèn)題意識(shí)，積極面對(duì)和化解矛盾的辯證思維。

回望歷史，國(guó)家監(jiān)察體制改革從全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化自我監(jiān)督出發(fā)，走深化改革、創(chuàng)新體制的路子，將改革成果載入憲法和監(jiān)察法，納入法治化軌道，從而建立起適合于中國(guó)國(guó)情的監(jiān)察體制，這是獨(dú)一無(wú)二的創(chuàng)新之路，也充分體現(xiàn)了新時(shí)代特征、契合新時(shí)代要求。