何增科：監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過分依賴專門監(jiān)督機構(gòu)，有何風(fēng)險？

曾勛

“政 治監(jiān)督體系的目標(biāo)是達(dá)成國家治理現(xiàn)代化的三個基本目標(biāo)，即強有力的國家、受約束的國家和負(fù)責(zé)任的國家。這三大目標(biāo)之間維持均衡是現(xiàn)代國家治理體制的基本要求，若失去均衡，則可能導(dǎo)致國家治理體制的病變。”首屆天府廉政論壇上，北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心何增科教授做題為“中國政治監(jiān)督40年來的變遷、成績與問題”的主題發(fā)言。

何增科強調(diào)，政治監(jiān)督制度在鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和加強放風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗方面取得了顯著的成效，但也尖銳地指出，現(xiàn)行政治監(jiān)督體系遇到一些問題和挑戰(zhàn)，贏得了現(xiàn)場與會者的普遍贊同。

現(xiàn)行政治監(jiān)督體系面臨哪些問題和挑戰(zhàn)？如何加強對“一把手”的約束？當(dāng)專門監(jiān)督機構(gòu)權(quán)力擴張不受制約，會出現(xiàn)什么風(fēng)險，如何應(yīng)對？針對這些問題，本刊專訪了何增科。

廉政瞭望：改革開放40年以來，我國政治監(jiān)督取得了一些績效，也面臨一些亟需解決的問題，這些問題主要有哪些？

何增科：

上世紀(jì)80年代，權(quán)力下放，政企分離，致富成了不少人的目標(biāo)，中國開始出現(xiàn)了一個新富階層，其中既包括工商企業(yè)家群體，也包括一部分掌握實權(quán)的官員及其親屬，他們的致富一定程度上背負(fù)著腐敗的“原罪”。

作為處于雙重轉(zhuǎn)型之中的國家，當(dāng)前中國官員的腐敗機會空前增多，但腐敗程度能夠有所改善，反映了中國黨和政府堅定不移地反腐敗在一定程度上遏制了腐敗發(fā)展蔓延的勢頭。由于改革仍在路上，對一把手約束偏軟，巡視、派駐、追逃等機制性缺陷仍然存在，導(dǎo)致反腐敗形勢仍舊嚴(yán)峻。

廉政瞭望：隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和新媒體的興起，社會監(jiān)督已經(jīng)形成了一股重要的監(jiān)督力量，目前社會監(jiān)督存在哪些困境？未來如何突破？

何增科：政治監(jiān)督的支柱可分為兩大類，一類是黨和國家政權(quán)內(nèi)部的制度支柱，可簡稱為黨和國家監(jiān)督體系，它屬于一種內(nèi)部、同體或自我監(jiān)督；另一類是由公民、社會組織、自媒體等構(gòu)成的社會和民眾監(jiān)督體系，屬于黨和國家政權(quán)外部的監(jiān)督和異體監(jiān)督。政治監(jiān)督體系需要均衡發(fā)展，紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督誠然重要，但單靠一兩根制度支柱支撐政治監(jiān)督體系大廈必然難以持久。需要為公民、網(wǎng)民和社會組織監(jiān)督提供法律制度保障，使之能夠有效發(fā)揮作用。

剛才提到的對一把手的監(jiān)督，也要靠公民和媒體的力量，而他們發(fā)揮作用還要靠信息公開。目前政府信息公開條例位階低，覆蓋范圍有限，應(yīng)盡快制定公共信息公開法，公開范圍包括黨務(wù)、司法、國有企事業(yè)單位等公共部門重大事項。這些部門的預(yù)算、工資福利等重大事項都要納入公共信息范圍，依法予以公開。同時，公共信息公開法要為侵害公民和媒體信息權(quán)的行為提供司法救濟渠道。

將現(xiàn)代信息技術(shù)運用于政治監(jiān)督實踐中已經(jīng)成為重要趨勢。一些地方人大探索實現(xiàn)在線預(yù)算監(jiān)督，專門監(jiān)督機構(gòu)則使用電子監(jiān)察、電子審計、行政審批超時默許等系統(tǒng)，監(jiān)察審計監(jiān)督更加有效。這些專門監(jiān)督機構(gòu)還通過開設(shè)電話熱線、網(wǎng)絡(luò)投訴和舉報受理專區(qū)，為公民監(jiān)督提供了便捷的新平臺。十八大以來，黨和政府積極倡導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，倡導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開放共享，推進(jìn)政務(wù)公開，建設(shè)透明政府，保障了公民的知情權(quán)，為公民監(jiān)督提供了極大的便利。

廉政瞭望：您提到紀(jì)檢監(jiān)察等專門監(jiān)督機構(gòu)成為各級黨委在反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)方面倚重的主要力量并不斷強化，過分依賴專門監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，會產(chǎn)生風(fēng)險和代價？怎么理解？

何增科：專門監(jiān)督機構(gòu)通過嚴(yán)格執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)，清除政治投機分子和腐敗分子，有利于集中力量辦大事，體現(xiàn)了國家治理能力的強大。但與此同時，加強黨內(nèi)和國家政權(quán)內(nèi)部的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)，橫向上會促進(jìn)權(quán)力向一把手集中，縱向上會促進(jìn)權(quán)力向上級黨委政府集中。干部為逃避問責(zé)風(fēng)險會選擇沒有領(lǐng)導(dǎo)指示就不作為的行為策略，懶政怠政現(xiàn)象有增無減。隨著權(quán)力向上級黨委政府的集中，下級的自主權(quán)、主動性和創(chuàng)造性越來越少，簡單地、機械地執(zhí)行上級指示的現(xiàn)象日益增多。

一些地方的黨委主要領(lǐng)導(dǎo)人或?qū)ｉT監(jiān)督機構(gòu)相關(guān)人員濫用紀(jì)檢監(jiān)察、審計、檢察等強制性權(quán)力，肆意侵害公民和黨員的自由和權(quán)利，打擊報復(fù)他人，造成了惡劣的影響。當(dāng)專門監(jiān)督機構(gòu)權(quán)力擴張不受制約的時候，公民的自由和權(quán)利同樣會受到威脅乃至侵害。

為了保障民權(quán)，需要依法劃定不同種類權(quán)力的范圍與邊界、厘定權(quán)力間關(guān)系，通過合理的權(quán)力分配，實現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力的目的。從分權(quán)制約的角度看，對監(jiān)察監(jiān)督制度的改造需要使監(jiān)督機關(guān)獨立于作為監(jiān)督對象的黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部，解決人事編制和經(jīng)費預(yù)算受制于同級政府的問題。

國家和地方各級監(jiān)察委員會的成員要由人民代表大會選舉或任命、接受人大的質(zhì)詢并加以罷免，從而對人大負(fù)責(zé)并可由人大實行問責(zé)。另外，合理劃分監(jiān)察權(quán)與起訴權(quán)、審判權(quán)的邊界，檢察院可以利用起訴權(quán)和批捕權(quán)、法院可以利用審判權(quán)對監(jiān)察權(quán)實行有力的制約，避免將所有權(quán)力都集中于監(jiān)察委員會，而使之成為一個“超級機構(gòu)”。最后，監(jiān)察委員會還需要接受社會的監(jiān)督。