農(nóng)村資金互助社的治理困境與完善路徑※

孟存鴿

內(nèi)容提要：農(nóng)村資金互助社是農(nóng)村合作金融組織，相比農(nóng)村信用合作社、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司具有一定的發(fā)展優(yōu)勢。我國農(nóng)村資金互助社存在借貸機制不規(guī)范、治理機構不健全、監(jiān)管體系不完善、退出機制不暢通的治理困境。通過對日本農(nóng)村資金互助社的考察，其完善的法律法規(guī)，規(guī)范的市場準入，嚴格的監(jiān)管模式給我們提供了有益的啟示。我國農(nóng)村資金互助社的完善路徑應從建立審貸分離和貸款回收保障制度來規(guī)范內(nèi)部管理，從完善法人治理結構和規(guī)范社員大會召開來完善組織結構，從設立獨立監(jiān)管機構，完善內(nèi)部控制制度和強化外部審計制度來健全監(jiān)督體系，暢通退出機制要發(fā)揮政府在退出中的引導作用，適當調(diào)整互助社市場退出標準和健全互助社市場退出保障制度。

一、 農(nóng)村資金互助社的內(nèi)涵界定與比較優(yōu)勢

1. 農(nóng)村資金互助社的內(nèi)涵界定

我國的農(nóng)村資金互助社可分為廣義和狹義兩種。廣義的農(nóng)村資金互助社是指以資金互助為目的，由一定數(shù)量的同村(鄉(xiāng))村民(農(nóng)村小企業(yè))入股，在社員間開展存貸款業(yè)務、結算業(yè)務的經(jīng)濟合作組織。這類組織未取得金融許可證，在正規(guī)金融監(jiān)管的范圍之外。狹義的農(nóng)村資金互助社是指獲得金融許可證，受正規(guī)金融監(jiān)管的擁有獨立法人地位的互助社。本文研究的是狹義的農(nóng)村資金互助社。

為縮小城鄉(xiāng)金融差距，改善農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金難的問題，銀監(jiān)會于2007年頒布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)和《農(nóng)村資金互助社示范章程》(以下簡稱《示范章程》)，規(guī)定各鄉(xiāng)村可在符合條件的情況下設立農(nóng)村資金互助社?！稌盒幸?guī)定》第2條規(guī)定，農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)批準，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業(yè)務的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構。可見，農(nóng)村資金互助社并不是傳統(tǒng)的商業(yè)銀行，它只能給入社的成員進行存貸業(yè)務，不能對公眾進行存貸業(yè)務。另外，設立目的是資金互助而不是追求利潤最大化?？梢哉f農(nóng)村資金互助社是一種特殊的銀行業(yè)金融機構，其主要的業(yè)務是在社員之間進行存貸款服務，實現(xiàn)社員間資金互助。

(1) 農(nóng)村資金互助社是農(nóng)村合作金融組織。農(nóng)村資金互助社是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股，將入社成員的閑散資金整合后在成員之間展開借貸服務，滿足成員的生產(chǎn)需求。作為企業(yè)法人，互助社實行民主管理，自助自治，自由退社。因此，互助社符合各國公認的合作金融的自愿、互助、民主原則，具備合作金融的特性，屬于合作金融組織的一種。

(2) 農(nóng)村資金互助社是特殊的微型銀行業(yè)金融機構。由于農(nóng)村資金互助社吸收存款的范圍只限于本社成員，因而并不能將其完全視作銀行。但是《示范章程》第10條指出，農(nóng)村資金互助社可進行六項業(yè)務經(jīng)營，其金融屬性與銀行相通，可將其視為一類特殊的銀行業(yè)金融機構。因其整體存貸款規(guī)模，結算業(yè)務規(guī)模都無法與商業(yè)銀行相比較，資金流通速度和額度低下，故農(nóng)村資金互助社較傳統(tǒng)金融組織而言，是一種特殊的微型銀行業(yè)金融機構。

(3) 農(nóng)村資金互助社是互益性法人。由于農(nóng)村資金互助社是為幫助解決農(nóng)村資金不足而成立的，首要目標不是營利，因此，將其定為營利法人不太準確。農(nóng)村資金互助社服務的對象是入社的成員，并且在其法人終止后，財產(chǎn)返還給各社員，因此，將其定為公益法人也不夠準確。根據(jù)農(nóng)村資金互助社產(chǎn)生的原因，追求的目標及其實際生存的條件等因素，將這類追求互助公益最大化，并通過互助取得利益最大化的農(nóng)村資金互助社歸為互益法人較為恰當。

2. 農(nóng)村資金互助社的比較優(yōu)勢

農(nóng)村資金互助社一方面改善了農(nóng)村的金融環(huán)境，彌補了農(nóng)村金融市場的不足，另一方面也切實解決了農(nóng)戶缺抵押、額度小的資金需求。農(nóng)村資金互助社較之于其他金融機構仍有一定的發(fā)展優(yōu)勢。

(1) 較之于農(nóng)村信用合作社的優(yōu)勢。農(nóng)村信用合作社基于社員入股組成，民主管理，自助自治，主要為社員提供融資服務的農(nóng)村合作金融機構，擁有獨立法人資格。農(nóng)村信用合作社與農(nóng)村資金互助社的區(qū)別如表1所示。

農(nóng)村信用合作社在發(fā)展的過程中合作制原則逐步退化，商業(yè)化性質(zhì)越發(fā)明顯，且產(chǎn)權主體不明晰，農(nóng)戶作為股東并未實質(zhì)參與管理及表決，發(fā)生虧損政府買單屢見不鮮。作為本該服務于三農(nóng)的金融機構，各類條件過于苛刻，農(nóng)戶貸款難度較大。而農(nóng)村資金互助社對農(nóng)村金融服務的針對性更強，社員可以切實參與管理，信息透明度更高，貸款靈活性高，可切實改善農(nóng)村融資環(huán)境。

(2) 較之于村鎮(zhèn)銀行的優(yōu)勢。村鎮(zhèn)銀行也具備獨立法人資格，為股份制金融機構。農(nóng)村資金互助社與村鎮(zhèn)銀行的區(qū)別如表2所示。

表1 農(nóng)村資金互助社與農(nóng)村信用合作社的比較

續(xù)表

表2 農(nóng)村資金互助社與村鎮(zhèn)銀行的比較

村鎮(zhèn)銀行成立要求高，市場準入條件嚴苛，經(jīng)營范圍廣泛，適合在經(jīng)濟較為發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。因其追求利潤最大化為目的，審查成本高、期限長，不符合農(nóng)民實際需求。農(nóng)村資金互助社較之村鎮(zhèn)銀行其成立門檻低，借款人均為本社成員，信息透明度高，可簡化貸款手續(xù)，降低貸款成本，及時解決農(nóng)民貸款需求，可以照顧到較為落后地區(qū)居住散、貸款額度小的農(nóng)民。另外，即使運營不好其殃及面較小，只是本社成員承擔有限責任，更不存在政府買單的情況。

(3) 較之于小額貸款公司的優(yōu)勢。小額貸款公司是由自然人、法人與其他組織投資設立，不以吸收公眾存款為目的，經(jīng)營小額貸款業(yè)務的有限責任公司或股份有限公司。小額貸款公司執(zhí)行國家有關金融方針政策，自主經(jīng)營、自負盈虧、風險自擔。農(nóng)村資金互助社與小額貸款公司的區(qū)別如表3所示。

表3 農(nóng)村資金互助社與小額貸款公司的比較

小額貸款公司市場準入制度的要求最高，融資能力強，有較大的發(fā)展?jié)摿?。但因其是市場化的產(chǎn)物，貸款利率很高，不適合貧困地區(qū)的貸款需求。農(nóng)村資金互助社設立條件和監(jiān)管力度相對寬松，資金源于社員，用于社員，可有效彌補其他金融機構在農(nóng)村的借貸空白。

二、 我國農(nóng)村資金互助社的治理困境

1. 借貸機制不規(guī)范

(1) 貸款發(fā)放不規(guī)范。農(nóng)村資金互助社采取封閉式的運營模式，成立之初會規(guī)定較為規(guī)范的工作流程。如對借款人的申請，互助社進行調(diào)查審核和復核審批后才會借貸，但實踐中互助社并未嚴格按照程序進行。農(nóng)村是一個熟人社會，村民之間都有宗族關系，因此使得人情至上、違規(guī)操作在互助社大行其道，貸前審查和貸后跟蹤流于形式?；ブ缭谑占杩钊说男庞脿顩r、債務情況及償債能力時，一般是通過信貸員分散的非正式方式取得，這些信息的真?zhèn)蝺H憑信貸員對該借款人的了解進行鑒別，借款的額度根據(jù)其交情的深淺而斷定。除此之外，審貸分離本是信貸過程中的一種重要安全措施，但互助社為了降低管理成本，常是審貸一人，會計兼任出納，致使其內(nèi)部管理制度較為混亂(常偉，2016)。再加上村民維權意識不強，有些互助社財務賬目保密，信息不透明，社員根本不了解本社運行情況，極易誘發(fā)金融風險，威脅互助社的平穩(wěn)運行。

(2) 資金回籠有風險。資金能否按時回籠是判斷互助社平穩(wěn)運行的重要指標，而貸款的回收則是互助社資金回籠的關鍵所在。實踐中互助社資金回收存在一系列問題。首先，合同訂立不規(guī)范。實踐中很多農(nóng)村資金互助社在處理一些緊急貸款時，由于期限短又是熟人，就會先采取口頭形式訂立借貸合同，后期再補辦借款手續(xù)(王俊鳳、閆文，2016)。一旦出現(xiàn)糾紛就會造成舉證困難，增加資金回收的風險。其次，擔保形式無保障。我國農(nóng)戶貸款難的主要因素是缺乏有效擔保物。農(nóng)村資金互助社為解決這一難題，在借貸中采取聯(lián)戶擔保，但受利益驅使，如果借款人當年受災且借款數(shù)額較大，很難保證其不會背棄親情攜款外逃。至于聯(lián)保人，互助社在批準借款時對聯(lián)保人的信息收集也只是憑借聽說和信貸員自身對該聯(lián)保人的了解，一旦發(fā)生此類事件，聯(lián)保人是否有償還能力很難保證，而糾紛處理者往往也是束手無策(戴旭宏，2014)。最后，信用制度不健全。目前農(nóng)村資金互助社對借款人的信用評判主要依據(jù)其提供的收入狀況、社會地位及身份證明等，沒有一個統(tǒng)一的信用評價標準和體系，而且商業(yè)銀行的評價體系不能完全套用。加之借款人的財富及信用情況是不斷變化的，亟需建立一套獨立動態(tài)的信用評價體系，降低發(fā)生不良貸款的風險，增加資金回籠的概率。

2. 治理機構不健全

農(nóng)村資金互助社健康平穩(wěn)運行的前提是具有完善的法人治理結構。農(nóng)村資金互助社雖然采用了三權分立的治理模式，但在實際運行過程中，由于缺乏具體細則，加上管理人員水平不高，導致三會并沒有起到很好的制衡作用。一些農(nóng)村資金互助社的社員大會流于形式，互助社的實際控制權被股金投入較大的社員控制，這不僅嚴重違反了民主管理原則，還損害了社員的合法權益。互助社的合作金融特質(zhì)本可以通過共同經(jīng)營的內(nèi)部治理方式實現(xiàn)，可實際上卻被擁有控制權的管理層所取代控制。浙江省瑞安市的匯民資金互助社成立后設立了社員大會、理事會和監(jiān)事會，社員共有698戶，但互助社88.5%的股份被僅占社員總數(shù)6.7%的社員代表、理事和監(jiān)事所擁有，而小股金社員的監(jiān)督權由于分紅返利小、交通成本高等因素而放棄，導致互助社的事務被大股金社員控制，也意味著該社的內(nèi)部管理由大股金社員說了算(王春，2016)。這種資本化傾向的權力機構設置很不規(guī)范，一方面會破壞互助社的合作性，另一方面內(nèi)部人控制向自家宗族人員隨意放貸，最終致使資金無法回籠，引發(fā)社員矛盾，會為互助社的發(fā)展埋下禍患。

3. 監(jiān)管體系不完善

監(jiān)管不力的主要原因是信息的不對稱性。盡管實踐和立法都對農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管做出了規(guī)定，但是在其運行過程中仍存在以下監(jiān)管問題：

(1) 監(jiān)管主體缺位。農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管一般都由地方各銀監(jiān)局或銀監(jiān)分局進行，而銀監(jiān)分局又將具體的監(jiān)管交由縣一級的監(jiān)管辦事處執(zhí)行，這一級別辦事處人員配置通常最多不超5人，一般為3人左右(劉偉城、韋德生、韋燕等，2006)，根本無暇顧及農(nóng)村資金互助社，對互助社一般就是要求上報該社相關材料起個信息備案作用，并不能進行有效監(jiān)管。

(2) 監(jiān)管手段落后。目前我國對農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管標準參照對商業(yè)銀行的監(jiān)管標準執(zhí)行，這種標準形式單一、過于嚴苛，不適用于對農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管。加之經(jīng)濟落后地區(qū)的監(jiān)管部門很難吸引人才，學習培訓制度缺失，致使監(jiān)管人員無法運用最新理論進行監(jiān)管指導，更無法構建網(wǎng)絡化監(jiān)管體系。

(3) 內(nèi)控意識淡薄。農(nóng)村資金互助社雖然設置了監(jiān)事會，但監(jiān)事會的成員往往身兼數(shù)職，監(jiān)管流于形式。也不注重自身內(nèi)部控制的建設，很多內(nèi)部監(jiān)管的規(guī)定只是為應付監(jiān)管部門的檢查，和自身并不匹配，可操作性不強，更沒有意識到內(nèi)部控制制度的重要性，內(nèi)部控制制度只是貼在墻上的表面文章。

4. 退出機制不暢通

政府出于維護農(nóng)村金融穩(wěn)定的考慮，在農(nóng)村資金互助社退出的問題上持保守態(tài)度，致使互助社的市場退出機制不夠通暢。

(1) 退市規(guī)定不夠完善?！稌盒幸?guī)定》中對農(nóng)村資金互助社的市場退出規(guī)定過于粗糙，使其市場退出仍有缺陷。一方面，退出標準一刀切?！稌盒幸?guī)定》規(guī)定對農(nóng)村資金互助社的資本充足率實行差別化管理，資本充足率大于8%的，可進行融資；介于2%與8%之間的，禁止融資，限制發(fā)放貸款；低于2%的，限期不達標的要求自行解散。這個資本充足率只關注了資本和加權風險資本，卻沒有考慮農(nóng)村資金互助社的支農(nóng)特性。另一方面，退出規(guī)定較簡單。《暫行規(guī)定》中對互助社退出時清算組的權利和義務沒有做出明確規(guī)定，對于清算后的結果也沒有作進一步說明。只是規(guī)定了互助社解散、撤銷的退出方式，導致監(jiān)管主體在處理農(nóng)村資金互助社市場退出時隨意性較強。

(2) 退出形式行政控制。農(nóng)村資金互助社是否退出，用什么方式退出，政府通過行政命令進行指控。盡管《暫行規(guī)定》和《示范章程》中規(guī)定互助社退出市場時可以采取解散或撤銷，但實踐中農(nóng)村資金互助社退出市場時一般采用強制撤銷，并由政府買單，兌付社員的存款。以江蘇省灌南縣2012年爆發(fā)的資金挪用案為例，灌南縣曾有21家農(nóng)村資金互助社，危機爆發(fā)后整頓清理掉了9家，其中3家清算解散，其余的均被銀監(jiān)會禁止辦理存貸業(yè)務，最終萎縮衰敗(潘軍昌、張學嬌、孔有利，2013)。可見，在我國資金互助社是否退出市場不是取決于其是否符合市場發(fā)展規(guī)律，而是由行政機關決定。

三、 日本農(nóng)村資金互助社的考察與啟示

日本是亞洲國家最早對合作金融進行立法的國家，1900年日本政府頒發(fā)了《日本產(chǎn)業(yè)組合法》，之后農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組合在日本不斷涌現(xiàn)，這個組織就是日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合(簡稱農(nóng)協(xié))的前身。二戰(zhàn)后，日本為振興經(jīng)濟，于1947年制定了《日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，在吸取歐洲先進經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)日本當時國情，研究出“二三三模式”，即政府和農(nóng)民均有投入的二重結構，服務于農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)的三個業(yè)別，自下而上的基層農(nóng)協(xié)、道都農(nóng)協(xié)和全國農(nóng)協(xié)三個層次。農(nóng)民入股基層農(nóng)協(xié)，基層農(nóng)協(xié)入股道都農(nóng)協(xié)，道都農(nóng)協(xié)入股全國農(nóng)協(xié)(陳家濤，2011)，雖然這三層組織之間存有自上而下的層級關系，但卻都各自運行、自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算。其中，基層農(nóng)協(xié)是真正意義上的農(nóng)村金融合作組織，其通過吸收會員存款，向會員提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活的貸款。

隨著農(nóng)協(xié)的影響范圍不斷擴大，為維護農(nóng)村合作金融的健康發(fā)展，注重法律連貫性的日本頒發(fā)了一系列相關法律，如：《日本農(nóng)業(yè)基本法》、《日本農(nóng)林中央金庫法》及《日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合財務處理基準法》等。時至今日，日本農(nóng)村合作金融的法律體系已然發(fā)展的十分完善，在農(nóng)村進行的各種合作金融活動都要遵守以上法律，這種先進的模式在日本已經(jīng)取得卓越的成效，使得農(nóng)村居民的人均收入高于城市居民。

在農(nóng)村合作金融機構的退出方面，日本為典型的以金融廳為主導的政府干預型。由日本銀行及金融廳主管，一般以行政為保障采用合并方式實現(xiàn)退出。由于金融組織的總數(shù)量偏少，只有部分金融機構的規(guī)模相對較大，若大型的金融組織破產(chǎn)，金融市場必定無法承受。而小型的金融機構數(shù)量較多，運行困難時政府可提供救助，因此日本通常選擇合并方式解決退出問題。20世紀末，原東京共同銀行改組后設立了債權清理回收銀行，主要進行普通金融機構不良債權的回購處理。同時，日本政府建立了大量的幫扶政策，分別有存款保險制度、相互援助制度及信用保險制度，這些制度相互協(xié)調(diào)共同運作，維護存款人權益，保證資金的安全性，共同促進日本農(nóng)村金融市場的發(fā)展。

日本的合作金融制度給我們提供了有益的經(jīng)驗啟示：

第一，完善的法律法規(guī)。日本的農(nóng)村金融體系有著完善的法律法規(guī)，促使日本農(nóng)業(yè)規(guī)范、健康地發(fā)展。日本先后制定的一系列相關法律明確規(guī)定了農(nóng)村合作金融具體運作內(nèi)容，使得農(nóng)村合作金融有法可依。完善的法律法規(guī)不僅保證了農(nóng)村金融體系的規(guī)范運行，也較好地規(guī)避了政府干預所帶來的不利影響。

第二，規(guī)范的市場準入。日本三個層次金融機構的設立資金是由日本政府和農(nóng)民共同出資構成，日本農(nóng)林金庫由政府出資20億元特許設立，是農(nóng)協(xié)的最高領導機構。除此之外，基層農(nóng)協(xié)組織進入市場時采用核準主義，須其農(nóng)業(yè)行政主管部門審核批準方可設立，并且后期運作中各級農(nóng)林漁主管部門中的農(nóng)協(xié)科對其進行指導、管理。與此同時，對進入市場的實體條件也進行明確規(guī)定，如在社員準入方面，只有親身從事養(yǎng)蠶畜牧、種植漁業(yè)的個人才可入社，實施“一戶多成員多票”及“一成員一票”的兩種表決制度。

第三，嚴格的監(jiān)管模式。日本的監(jiān)管模式較為獨特，實行雙重監(jiān)管模式對金融機構進行監(jiān)管。日本的監(jiān)管機構主要以金融廳的監(jiān)管為主，包含有金融監(jiān)管廳、中央銀行、農(nóng)政廳、基層農(nóng)林水產(chǎn)部門的金融科。所謂的雙重監(jiān)管就是指金融廳監(jiān)督全國所有的金融組織，而其他金融監(jiān)管部門進行具體的檢查工作，這套完善的監(jiān)管體系推動了日本農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

四、 我國農(nóng)村資金互助社的治理路徑

1. 規(guī)范內(nèi)部管理

農(nóng)村資金互助合作社目前在資金的借貸管理上存有部分違規(guī)貸款的情況，主要是因為經(jīng)營權和管理權未分離，互助社由出資較多的發(fā)起人充當管理者，社內(nèi)的資金借貸、審批及發(fā)放管理由理事長一人決定，極易出現(xiàn)呆賬壞賬。因此，需要規(guī)范內(nèi)部管理，嚴格借貸管理，規(guī)范借貸流程。

(1) 建立信貸員制度。通過培訓培養(yǎng)一大批高素質(zhì)的收集農(nóng)業(yè)信息的信貸員，信貸員對借款人和擔保人認真進行貸前審查，用專業(yè)知識給農(nóng)戶進行合理的投資指導，避免資金浪費。貸款期間信貸員要做好跟蹤服務，及時了解借款者的資金使用情況或農(nóng)戶的經(jīng)營情況，了解農(nóng)戶的關系圈層，以便發(fā)生違約時及時處理，提高還款率(馬濤，2015)。

(2) 建立審貸分離制度。貸款的審核和批準分開設置，以便相互監(jiān)督，相互制約。另外，對信貸員的審批進行復核，以免發(fā)生人情貸款，大額貸款時必須經(jīng)由理事會的全體成員以及監(jiān)事會成員同意才可進行借貸。建立借款人發(fā)放賠償制度，通過微觀層面把控信貸資金發(fā)放的規(guī)模和質(zhì)量。

(3) 建立貸款回收保障制度。我國農(nóng)村資金互助社應建立動態(tài)信用評價體系來保證資金的回籠，動態(tài)信用評價體系內(nèi)分ABC三級評價等級，A級為信用良好，借款者能夠按時還款，對長期此等級的社員可進行貸款利率優(yōu)惠或提升貸款額度；B級為信用危險，對于有逾期未還款項的社員限期歸還，限期未還將其降為C級，如果有3次B級貸款則限制貸款額度；C級為信用不良，有未按時歸還的款項，限期還款，逾期后追究法律責任。未還款項達到一定數(shù)額的，不但要追究責任，社員大會還可將其除名。

2. 完善組織結構

農(nóng)村資金互助社正處于發(fā)展的初級階段，合理的組織結構有助于其在運行過程中進行監(jiān)管，有效控制金融風險。一方面，要完善法人治理結構。構建現(xiàn)代法人組織框架，分離權力機關、運行機關及監(jiān)管機關，營造“三會”各行其職，相互制約的經(jīng)營氛圍(孫飛霞，2015)。管理中要嚴格執(zhí)行民管、民有、民獲益的原則，嚴格按照規(guī)定行使職權理性決策，遵循決策程序，規(guī)范機構運行。另一方面，規(guī)范社員大會召開。社員大會的召開必須要讓入社的廣大社員參與到民主管理中來，社員都是互助社的主人，擁有平等的表決權及選舉權，規(guī)范表決權的用途，要賦予入社成員更多控制權以及話語權。通過優(yōu)化完善農(nóng)村資金互助合作社的組織結構，遵守社員表決制度，民主管理制度，從而保證資金互助組織合作制的本色不變。

3. 健全監(jiān)督體系

農(nóng)村資金互助社的運行依賴于地緣和人緣，如果融資規(guī)模擴大，在利益最大化的驅動下，這種親緣關系將變得不再牢靠，一旦失控，不但會使農(nóng)村資金互助社自身運行崩潰，還會重創(chuàng)整個農(nóng)村金融體系?？梢?，對農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管意義非凡。

(1) 設立獨立監(jiān)管機構。為保證合作金融機構的獨立性，各國政府一般采用設立單獨機構進行管理的方法。建議我國應針對農(nóng)村資金互助社的獨特性設置專門的機構進行管理，確?；ブ绨l(fā)展的獨立性(汪麗麗，2013)。建議從銀保監(jiān)會劃撥出的監(jiān)管機構和地方政府的金融辦公室及農(nóng)業(yè)部的經(jīng)濟管理部門聯(lián)合成立中國農(nóng)村合作金融監(jiān)督管理總局，負責全國合作金融組織的監(jiān)管，并制定相應法律法規(guī)。推行監(jiān)管專業(yè)化制度，配備真正懂金融工作的人才負責農(nóng)村合作金融的領導，并且定期下鄉(xiāng)進行金融常識的宣講，引導農(nóng)民知法守法，營造良好的農(nóng)村金融法律環(huán)境。

(2) 完善內(nèi)部控制制度。一是改善內(nèi)部控制環(huán)境。良好的內(nèi)部控制環(huán)境可以為農(nóng)村資金互助社構建其內(nèi)部控制體系打好根基。培育農(nóng)村資金互助社內(nèi)部控制文化，通過對社員的職業(yè)道德和政治思想等培訓教育，可以有效提高入社成員的職業(yè)道德水平，在根源上遏制道德風險的發(fā)生。同時，強化對社員的業(yè)務技能和專業(yè)知識的培訓(華楚慧、陳東平，2018)，逐步提高社員的職業(yè)能力水平以及業(yè)務素養(yǎng)，方可適應互助社的內(nèi)控要求。重視培養(yǎng)整體社員的內(nèi)控意識，始終把風險管理當作經(jīng)營運行的重心。二是加強經(jīng)營活動控制。嚴格執(zhí)行不相容崗位制度，遵循崗位制衡機制，審貸分離；合理配置稽核人員，選用經(jīng)驗豐富、有責任感、業(yè)務能力強的人才進入稽核隊伍，保證內(nèi)部稽核部門的獨立性和權威性，定期向理事會報告內(nèi)控情況及改進進程(仇琪，2013)。三是強化信息披露機制。農(nóng)村資金互助社的風險管理過程是一個信息交互傳遞及反饋的雙向反應過程，信息的披露及公開可以有效防范有關風險，解決由于社員素質(zhì)偏低、民主管理意識淡薄而引發(fā)的部分管理問題。通過信息披露，可防止“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生，并且使得每位成員均可及時了解互助社的經(jīng)營現(xiàn)狀、風險狀況等(彭澎、張龍耀，2015)。

(3) 強化外部審計制度。外部審計監(jiān)督是發(fā)達國家合作金融監(jiān)管制度方面的重要內(nèi)容，如德國的《德國工商業(yè)與經(jīng)濟合作社法》明確規(guī)定：各類合作金融企業(yè)每年必須接受行業(yè)審計協(xié)會的審計，而且每個合作社必須加入一個擁有審計權的行業(yè)協(xié)會(王東，2007)，如果退出協(xié)會的，管轄法院會在限定期限內(nèi)要求其必須重新獲得一個協(xié)會的會員資格，否則法院就會宣布合作社解體。建議我國農(nóng)村資金互助社可通過會計事務所或行業(yè)協(xié)會進行外部審計的監(jiān)督，允許互助社自主選擇加入一家有審計權的協(xié)會或會計事務所，至少一年進行一次外部審計。外部審計不僅對監(jiān)事會負責，同時也對政府監(jiān)管機構負責，完成審計報告后，由監(jiān)事會向社員通告，同時向監(jiān)管機構進行備案。

4. 暢通退出機制

對于快速發(fā)展的農(nóng)村資金互助社來說，只有完善的準入制度，健全的內(nèi)部治理，有效的市場監(jiān)管，暢通的退出機制，才能保障其各權利主體的利益，避免金融風險的發(fā)生。農(nóng)村資金互助社退出機制的完善，應在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎上結合我國的實際國情，構建真正維護我國農(nóng)村金融市場穩(wěn)定的市場退出機制。

(1) 發(fā)揮政府在退出中的引導作用。金融機構退出市場的模式有行政主導模式、司法主導模式及行政和司法相結合的混合模式。目前，在合作金融比較發(fā)達的德國、日本等，都采用了行政和司法相結合的混合模式，并具有相關法律法規(guī)的制度保障。由于我國農(nóng)村資金互助社的特殊地位，其破產(chǎn)還不能完全交給市場進行選擇，還需銀保監(jiān)會和主管行政機關做出判別。但目前以行政為主導的互助社退出模式嚴重傷害了農(nóng)戶組建農(nóng)村資金互助社的積極性，不利于農(nóng)村資金互助社的健康發(fā)展。農(nóng)村資金互助社的破產(chǎn)退出應盡量融入市場經(jīng)濟體系中，讓市場規(guī)律實現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”。在農(nóng)村資金互助社退出市場的過程中，政府應該是監(jiān)督者、引導者、服務者及規(guī)范者，逐步弱化政府對互助社市場退出的直接干預，建立以市場為主，政府為輔的退出原則，實施多次退市方式，即對還有清償能力但短期流動困難的互助社可提供資金援助(梅波，2005)。而對于長期財務虧損，無法還債的互助社，選擇破產(chǎn)方式果斷退出。

(2) 適當調(diào)整互助社市場退出標準。市場主體在退市時認定的標準一般有以下三種：第一，資產(chǎn)負債標準。如果資產(chǎn)負債表中的資產(chǎn)金額小于負債金額，債務人就可被判定退出市場。第二，流動性標準。如果債務人無法給付已到期的債務，就可認為其不再穩(wěn)健安全，可判定退出市場。第三，監(jiān)管性標準。合作金融組織的資產(chǎn)與監(jiān)管主體的要求不符時，監(jiān)管主體就認為該機構的財務經(jīng)營狀況存在風險，就可判定該機構部分或完全喪失清償能力，一般以資本充足率作為依據(jù)進行判定(齊樹潔，2005)。資本充足率可對金融機構經(jīng)營的穩(wěn)健性和潛在風險性進行衡量，其反映了資本和風險加權資產(chǎn)的比率，是對銀行資本實力的反映。該標準可有效降低權益人的資產(chǎn)損失風險，有利于金融市場的穩(wěn)定。因此，這個標準也是當前通行標準。農(nóng)村資金互助社在退出市場時采取的標準也是監(jiān)管性標準，不管資產(chǎn)負債表顯示情況，只要銀保監(jiān)會認為未達到要求，就可判定其財務狀況失去穩(wěn)健，喪失清償能力。但是我國的農(nóng)村資金互助社是支農(nóng)性、扶貧性的金融機構，所以應將其標準進行適當調(diào)整。當發(fā)放的貸款多為農(nóng)業(yè)性貸款時，適用《暫行規(guī)定》中標準；農(nóng)業(yè)性貸款比例偏低時，可將該標準適當提高，從而使用這個比率督促互助社履行支農(nóng)職責。

(3) 健全互助社市場退出保障制度。一方面要完善農(nóng)村資金互助社存款保險制度。存款保險制度的建立就是當投保金融機構無法支付到期債務或破產(chǎn)時，由投保機構直接支付存款，以避免擠兌維護行業(yè)安全的一種制度，這是一種特殊的保險，它具有政策性、非營利性及經(jīng)營主體特殊性的特點。我國農(nóng)村資金互助社數(shù)量多、規(guī)模小，通過存款保險制度可以保護農(nóng)戶的利益，存款保險制度是農(nóng)村資金互助社退出機制健全的重要保證。根據(jù)農(nóng)村資金互助社自身特點，建議我國建立由財政部、地方政府和農(nóng)村資金互助社三者按不同比例共同出資向銀保監(jiān)會進行投保，對該地互助社進行監(jiān)管救助。另外，為了防止出現(xiàn)拒?，F(xiàn)象，我國應借鑒日本采取強制參保方式，通過制度設計的不斷優(yōu)化，激勵督促農(nóng)村資金互助社審慎性經(jīng)營管理。另一方面，完善農(nóng)村資金互助社緊急救援機制。當農(nóng)村資金互助社出現(xiàn)無法清償債務的情形時，銀保監(jiān)會向其提供援助的制度就是農(nóng)村資金互助社的緊急救援機制。雖然這不是嚴格意義上的市場退出機制，但由于互助社是銀行業(yè)性質(zhì)的金融組織，為了保持農(nóng)村經(jīng)濟秩序的平穩(wěn)運行，對農(nóng)村資金互助社應以預防挽救為主，因此有必要采取接管緊急救援機制。對面臨破產(chǎn)，但還有經(jīng)營價值的互助社，當其存在資不抵債、資本虧空、惡意違反禁令、經(jīng)營惡化、資本充足率不達標及違法行為可能造成存款人利益損毀的其中之一情形時(何暢、李倩，2005)，銀保監(jiān)會可成立接管組織，行使互助社的經(jīng)營管理權，期間債權債務關系不變，對其資金進行整合，人員進行調(diào)整，查點財產(chǎn)清收債權，根據(jù)結果或是清算，或是轉賣承接，在規(guī)定的時限內(nèi)快速處理好互助社的問題，制止事態(tài)惡化，進而保護債權人的利益。