讓法規(guī)成為行業(yè)改革的后盾
——以《杭州市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》修訂實(shí)踐為例

文 曾慶元

2018年3月31日，浙江省第十三屆人大常委會第二次會議批準(zhǔn)了修訂后的《杭州市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》，自5月1日起正式施行，這是國內(nèi)第一部將網(wǎng)約出租車納入立法規(guī)范對象的設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，是杭州市以地方立法形式落實(shí)國家對客運(yùn)出租汽車行業(yè)管理頂層設(shè)計(jì)的重要實(shí)踐?；仡櫁l例的修訂，更加體會到這是一次與時(shí)俱進(jìn)、保障改革、順應(yīng)民意的地方立法活動。

立足改革、提升服務(wù)開展第四次條例修訂

原有的《杭州市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》（以下簡稱原條例）于1991年頒布，并于1996年、2004年、2006年進(jìn)行了三次修改，對促進(jìn)和規(guī)范本市客運(yùn)出租汽車行業(yè)發(fā)展起到了積極作用，但是在此次修訂前已經(jīng)不能適應(yīng)形勢需要。

杭州市客運(yùn)出租汽車行業(yè)在較長一段時(shí)間內(nèi)存在“打車難”、服務(wù)質(zhì)量不高、社會形象欠佳的問題，與人民群眾期待的“安全、便捷、舒適、經(jīng)濟(jì)”的要求存在一定差距，亟需予以改革。而2015年以來，杭州發(fā)布了多個(gè)規(guī)范性文件，積極推動客運(yùn)出租汽車行業(yè)的改革，但由于規(guī)范性文件效力層級較低、剛性不足，客運(yùn)出租汽車行業(yè)改革的成果需要通過地方立法予以鞏固。

當(dāng)時(shí)，新的經(jīng)營形式已經(jīng)對原有經(jīng)營格局形成了沖擊，網(wǎng)約出租車已經(jīng)成為客運(yùn)出租汽車市場一支不可忽視的力量。過去客運(yùn)出租汽車行業(yè)僅有巡游出租車一種經(jīng)營方式，原條例僅把巡游出租車作為規(guī)范對象是符合實(shí)際的，但隨著和巡游出租車并行的網(wǎng)約出租車迅速發(fā)展成為不容忽視的市場組成部分后，原條例關(guān)于網(wǎng)約出租車的管理規(guī)范缺失的問題就充分凸顯出來，完善立法迫在眉睫。

2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在國家層面基本明確了客運(yùn)出租汽車行業(yè)管理改革的頂層設(shè)計(jì)，為此次立法修訂指明了方向。而杭州市前期實(shí)施的出租車行業(yè)改革工作則為此次立法修訂打下了實(shí)踐基礎(chǔ)，立法條件已經(jīng)成熟，條例修訂水到渠成。

新《條例》五大亮點(diǎn)讓司機(jī)、乘客雙雙獲益

修訂后的《條例》具有五大亮點(diǎn)，對理順巡游車管理體制機(jī)制、規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營行為、推進(jìn)新老業(yè)態(tài)融合發(fā)展、回應(yīng)社會及公眾的關(guān)切具有重大意義。

強(qiáng)調(diào)與時(shí)俱進(jìn)，擴(kuò)大法規(guī)適用范圍。截至此次修訂前，杭州市共有巡游出租車企業(yè)80余家，車輛1.35萬輛，從業(yè)人員2.8萬人；合規(guī)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車平臺公司12家、已辦證車輛1.1萬輛，已辦證從業(yè)人員1.2萬人。兩種業(yè)態(tài)既相互競爭，又不斷快速融合發(fā)展。為適應(yīng)新形勢，條例將網(wǎng)約出租車也納入適用范圍，并根據(jù)網(wǎng)約出租車的自身特點(diǎn)，在經(jīng)營資質(zhì)、經(jīng)營管理規(guī)則等方面作出了專門規(guī)定。

妥處新舊銜接，完善經(jīng)營權(quán)管理。原條例規(guī)定，巡游出租車車輛經(jīng)營權(quán)通過競投等方式實(shí)行有償使用。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，要“改革經(jīng)營權(quán)管理制度”“新增出租汽車經(jīng)營權(quán)全部實(shí)行無償使用，并不得變更經(jīng)營主體”“建立完善以服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)為導(dǎo)向的經(jīng)營權(quán)配置和管理制度”。條例據(jù)此明確規(guī)定，車輛經(jīng)營權(quán)實(shí)行無償、有期限使用。同時(shí)，考慮到存量經(jīng)營權(quán)（既有的巡游出租車經(jīng)營權(quán)）是在條例此次此次修訂之前采用有償使用的形式配置，配置時(shí)允許有條件轉(zhuǎn)讓，并且2015年杭州市推進(jìn)巡游出租車行業(yè)改革時(shí)也未禁止存量經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和延續(xù)。于是，為了保持政策的連續(xù)性，條例規(guī)定新增經(jīng)營權(quán)（新配置的經(jīng)營權(quán)）不得轉(zhuǎn)讓，存量經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，進(jìn)行區(qū)別管理，體現(xiàn)了實(shí)事求是的理念。

促進(jìn)行業(yè)融合，完善從業(yè)資格管理。原條例未明確客運(yùn)出租汽車駕駛員的資格條件，但客運(yùn)出租汽車行業(yè)是關(guān)系到城市形象的服務(wù)性行業(yè)，其從業(yè)人員的素質(zhì)關(guān)系到乘客安全和服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)國家和省有關(guān)規(guī)定，結(jié)合杭州市實(shí)際，條例具體規(guī)定了客運(yùn)出租汽車駕駛員應(yīng)當(dāng)具備的各項(xiàng)條件，并放寬了申請從業(yè)資格考試人員的限制，對從業(yè)年齡限制明確為65周歲，同時(shí)不再區(qū)別巡游出租車駕駛員從業(yè)資格與網(wǎng)約出租車駕駛員從業(yè)資格，凡是取得出租汽車駕駛員從業(yè)資格證的，在巡游出租車和網(wǎng)約出租車兩個(gè)業(yè)態(tài)之間可以通用。這些規(guī)定更符合杭州實(shí)際，有利于擴(kuò)大駕駛員隊(duì)伍，緩解客運(yùn)出租汽車企業(yè)用工難的問題，并且從勞動力市場推進(jìn)新老業(yè)態(tài)的融合發(fā)展，減少了行業(yè)壁壘。

尊重市場規(guī)律，減少政府管制。與原條例對客運(yùn)出租汽車行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入、數(shù)量、價(jià)格管制相比，修訂后的條例充分體現(xiàn)了“開放市場”“放松管制”的特點(diǎn)，為全面推進(jìn)出租汽車行業(yè)市場化改革提供法律保障。一方面，修訂后的條例放松了運(yùn)力規(guī)模和對運(yùn)價(jià)的管制。對網(wǎng)約出租車不作總量和價(jià)格管制，實(shí)行市場調(diào)節(jié)；對巡游出租車數(shù)量實(shí)行動態(tài)調(diào)整，運(yùn)價(jià)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，逐步實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)。另一方面，將市場準(zhǔn)入由封閉轉(zhuǎn)向開放。允許存量巡游出租車經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓交易，持有一定數(shù)量經(jīng)營權(quán)的企業(yè)可以申請獲得巡游出租車經(jīng)營許可證，符合條件的企業(yè)均可申請網(wǎng)約出租車經(jīng)營許可證，這些規(guī)定降低了依法參與客運(yùn)出租汽車經(jīng)營服務(wù)的準(zhǔn)入門檻。

《杭州市客運(yùn)出租車汽車管理?xiàng)l例》新聞發(fā)布會

堅(jiān)持立法為民，貫徹以人民為中心的理念。條例把保障人民群眾合法權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，修訂工作充分尊重民意。首先，條例認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院“先照后證”改革和本省“最多跑一次”改革精神，明確巡游出租車經(jīng)營者、網(wǎng)約出租車經(jīng)營者的許可條件和程序，要求完善信息化監(jiān)管體系，采用網(wǎng)上申請、就近辦理、數(shù)據(jù)共享等方式，提高了審批辦事效率。其次，條例強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)，規(guī)定將客運(yùn)出租汽車服務(wù)區(qū)、候客泊位、停靠站、充電樁、加氣站等配套服務(wù)設(shè)施納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，并落實(shí)有關(guān)單位維護(hù)和管理，為客運(yùn)出租汽車運(yùn)營服務(wù)提供保障，建設(shè)巡游出租車公共信息服務(wù)平臺，更好地為社會公眾提供服務(wù)。再次，條例針對目前問題突出、社會各界反映強(qiáng)烈的拒載、繞道、甩客、強(qiáng)行拼載等違法行為，作出了更為清晰的表述，提高了處罰幅度，既有利于執(zhí)法部門的具體執(zhí)法，又能夠更好地維護(hù)乘客權(quán)益。同時(shí)，條例完善服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，規(guī)定建立巡游出租車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核制度和網(wǎng)約出租車服務(wù)質(zhì)量測評制度，及時(shí)向社會公布相關(guān)信息，加強(qiáng)對經(jīng)營服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。

在此次條例修訂工作中，杭州市人大常委會堅(jiān)持民主立法、開門立法，開展了廣泛的調(diào)研，召開了多領(lǐng)域、多層次的座談會、專家咨詢會，廣泛征求社會各界意見，并學(xué)習(xí)借鑒了兄弟城市好的經(jīng)驗(yàn)和做法。杭州市人大法制委員會還專門舉行了一次立法聽證會，聽取客運(yùn)出租汽車行業(yè)、普通市民代表等各相關(guān)方面的意見，凝聚各方智慧，體現(xiàn)了社會各方面的最大共識。