文 王磊
2015年2月,全國人大常委會授權在全國33個試點地區(qū)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、土地征收制度改革、宅基地制度改革試點。作為試點縣之一,4年來,長垣縣堅持以土地制度改革引領農(nóng)村綜合改革,努力實現(xiàn)“一舉多效”的效果,推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)了政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等效益的全面提升,探索形成了可復制、可推廣的改革成果。
強化組織領導。把試點工作作為重要的政治任務和歷史使命,成立以縣委書記為組長、縣長為常務副組長的領導小組,下設辦公室,明確一名副縣級干部專職牽頭,抽調(diào)9個單位骨干力量脫離原崗位集中辦公,建立縣四大班子包鄉(xiāng)包村推進、定期分析研判、周例會、周安排、周通報等工作機制。
營造輿論氛圍。通過多次召開由縣、鄉(xiāng)、村三級千名干部參加的動員大會和培訓會,縣電視臺全天候滾動播放改革內(nèi)容,村廣播循環(huán)播放介紹改革的音頻,進村入戶發(fā)放宣傳手冊,使全縣上下對改革工作有了全面的認識,調(diào)動了支持改革、參與改革的積極性。
明確改革方向。開展“征地和入市土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡”等專題研究,系統(tǒng)設計城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策體系,出臺改革配套文件42個;及時調(diào)整工作部署,形成2018年“改革作戰(zhàn)圖”。
改革審批制度。改革土地征收審批流程,對征收集體建設用地和未利用地的,由縣政府直報省政府進行審查,履行審批手續(xù);改革農(nóng)轉(zhuǎn)用審批程序,充分利用試點期間享受的省轄市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權;改革“增減掛”審批程序,縣政府享有復墾驗收和調(diào)整入市審批權,大幅提高了審批效率。
強化系統(tǒng)保障。開展“多規(guī)合一”村級編制工作,設立50億元宅基地退出、復墾專項開發(fā)基金;投資3800多萬元,加快推進農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)權證書發(fā)放,建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場交易平臺。
該縣堅持以土地制度改革引領農(nóng)村綜合改革,全面助力實現(xiàn)激活土地市場價值,撬動鄉(xiāng)村振興、助推脫貧攻堅、實施環(huán)境污染治理、推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化建設,并取得了積極的效果。
圍繞城鄉(xiāng)融合發(fā)展,建立“同權同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。通過制度設計賦予集體經(jīng)營性建設用地與國有土地相同權能,制定與國有土地用途分類相統(tǒng)一、地價水平相銜接的集體建設用地基準地價體系;建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺,實現(xiàn)國有土地與集體土地交易信息同平臺推送;完成全縣所有行政村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織組建,作為入市實施主體,賦予市場主體地位;設立2000萬風險補償金,為入市地塊提供信貸支持,保障抵押權實現(xiàn)。
目前,已入市集體土地141宗3417畝,成交價款2.85億元,入市土地實現(xiàn)工業(yè)、商業(yè)、住宅等用途全涵蓋,就地入市、調(diào)整入市、城中村整治入市三條入市途徑全實踐,出讓、租賃、作價入股三種入市方式全嘗試,并通過打造“入市+創(chuàng)業(yè)園區(qū)、扶貧車間、新興產(chǎn)業(yè)、公益設施項目”模式,助推了縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
圍繞保護農(nóng)民土地權益,健全程序規(guī)范、補償合理、保障多元的農(nóng)村土地征收制度。嚴格劃定征收范圍,出臺《土地征收目錄》界定公共利益范圍,列舉了9大類26小類的征地類型;規(guī)范完善征收程序,實施征地穩(wěn)定風險評估和民主協(xié)商制度、爭議協(xié)調(diào)裁決機制,嘗試與集體經(jīng)濟組織簽訂征地協(xié)議,將用地報批前的程序由原來的9個步驟簡化為5個;探索多元化保障機制,重點推行“社保+現(xiàn)金”安置模式,今年新增加的失地農(nóng)民全部納入社保安置,可自由選擇企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民保險,政府給予每人26890元的社保補貼;從征地區(qū)片前5年出讓土地平均增值收益中提取10%,以現(xiàn)金形式按7∶3比例分配給被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體。
目前,完成土地征收34宗6975畝,為354名失地農(nóng)民參保并補貼資金952萬元,被征地農(nóng)民和農(nóng)民集體分享土地增值收益3208萬元,實現(xiàn)了縮小征地范圍、提高補償標準、規(guī)范征收程序、建立多元保障機制和分享土地增值收益全方位探索。
圍繞維護農(nóng)民宅基地權益,建立健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的宅基地管理制度。確定了三種改革類型。第一種是村莊整合模式,整合村莊42個,建設社區(qū)18個,節(jié)約騰退土地4300畝;第二種是灘區(qū)遷建模式,將黃河灘區(qū)22個村莊搬遷至縣城區(qū)周邊集中安置,已有2個行政村856戶3316人搬遷至新址;第三種是有償使用和有償退出模式,重點整治全縣4萬余畝空閑宅基地。探索宅基地“三權分置”具體實現(xiàn)形式。所有權定義為在行使宅基地流轉(zhuǎn)、分配、抵押等環(huán)節(jié)中,集體經(jīng)濟組織要通過表決的方式行使土地所有者的決定權;資格權為農(nóng)村村民取得宅基地使用權的資格(宅基地分配權),農(nóng)民自愿無償退出宅基地后,其農(nóng)戶資格權予以保留,農(nóng)民有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地后,其農(nóng)戶資格權不再保留;適度放活使用權,允許城市規(guī)劃區(qū)外的宅基地,在全縣集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn),允許擴展宅基地單一居住用途。
目前,宅基地改革已在全域全面鋪開,村集體收取宅基地有償使用費2072戶125.7萬元,騰退宅基地4462.3畝。
圍繞協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進,發(fā)揮改革最大疊加效益。統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市與盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地,騰退并盤活宅基地7861畝,促進了就地入市和調(diào)整入市,8.65億元的土地資產(chǎn)價值得到全面顯現(xiàn);統(tǒng)籌縮小征地范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市,33宗895畝土地不符合征地目錄被縮減,以集體土地入市的方式取得土地;統(tǒng)籌三項試點中國家、集體、個人三者的利益關系,入市試點中實行土地增值收益調(diào)節(jié)金制度,被占地農(nóng)民除獲得相當于征地補償款的補償外,每畝還可獲得約3萬元的入市增值收益,剩余部分留歸村組集體,用于公共事業(yè);統(tǒng)籌其他相關改革,將入市收益、宅基地有償使用費等集體收益納入集體資產(chǎn)統(tǒng)籌使用,彌補農(nóng)村集體常年無收入的短板,將宅基地整治指標收益返還村集體,對黃河灘區(qū)遷建村莊宅基地復墾后,以宅基地復墾券的形式在全省范圍內(nèi)交易,籌集資金6億元,實現(xiàn)土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、脫貧攻堅和生態(tài)建設等“1+N”效應。
改革實施以來,該縣增加了農(nóng)民群眾收入、壯大了集體經(jīng)濟、優(yōu)化了農(nóng)村用地布局、提升了土地管理和保障發(fā)展能力,有力推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)了政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等效益的綜合提升。今年5月25日,長垣縣在全國推進會上作典型發(fā)言;7月5~6日,自然資源部對長垣縣進行督導,認為長垣縣試點工作形成的模式切實可行,積累的經(jīng)驗彌足珍貴。
撐大了農(nóng)民增收的“錢袋子”。入市讓農(nóng)民和農(nóng)村集體直接獲得收益2.5億元,征地制度改革讓被征地農(nóng)民綜合獲益較之前提高了40%,宅基地的使用功能拓展和盤活利用,發(fā)展了鄉(xiāng)村旅游,實現(xiàn)了家門口就業(yè),增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收益。
牽住了縣域發(fā)展的“牛鼻子”。通過村莊集體建設用地整治,為經(jīng)濟建設提供用地指標,鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)園落地近200家小微企業(yè),吸引了經(jīng)濟能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和近萬名外出務工人員回流,推動了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,支撐了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,鄉(xiāng)村發(fā)展新動能得到全面強化,發(fā)展后勁明顯增強。
找出了鄉(xiāng)村治理的“藥方子”。通過征地制度改革規(guī)范了政府的征收權,改善了政府、集體、群眾之間的關系。土地入市制度改革彌補了農(nóng)村集體常年無收入的短板,集體經(jīng)濟組織的服務能力得到顯著提升。集體產(chǎn)權制度改革使農(nóng)民之間松散的自治關系變?yōu)榫o密的法制和市場關系,鞏固了執(zhí)政基礎,鄉(xiāng)村治理持續(xù)改善。
綁牢了土地管理的“鐵鏈子”。通過“多規(guī)合一”規(guī)劃編制,農(nóng)村房地一體登記,集體經(jīng)濟組織組建,宅基地有償使用和退出,實現(xiàn)了鄉(xiāng)村有效治理。國有土地和集體土地推行多元化的供地方式,使全縣經(jīng)濟社會發(fā)展用地得到及時有效保障,違法用地風險得到化解。2017年與2015年相比,全縣因宅基地糾紛造成的上訪事件同比下降19%,新增違法違規(guī)用地下降70.2%,耕地保有量增加1.1萬畝。
下步工作中,長垣縣將按照打造中西部地區(qū)典型的目標定位,對標中央明確的改革任務,對試點工作進行再梳理,邊試點、邊總結(jié),爭取提煉出能推廣、可復制的經(jīng)驗做法和制度創(chuàng)新性成果,努力形成長垣樣板、河南經(jīng)驗。