山東煙臺門樓水庫移民安置政策評估

陳婭靜 紀(jì)欣玥 張嘉慶 姜紹靜

摘要：非自愿性水庫移民安置工作是一項(xiàng)重要并復(fù)雜的工程，因此國家出臺了一系列政策法規(guī)。政策是否落實(shí)到位，移民是否滿意，結(jié)果來自于對非自愿水庫移民安置補(bǔ)償政策全面的績效評估。以山東省煙臺市門樓水庫庫區(qū)移民為背景，以文家村為例，回顧總結(jié)移民安置前的動(dòng)員階段、移民搬遷安置階段和移民安置的后期扶持階段，分析了煙臺當(dāng)前庫區(qū)移民安置的模式、適宜性及其優(yōu)缺點(diǎn)，初步得出移民對城鎮(zhèn)化安置滿意度最高的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：非自愿移民；政策評估；個(gè)案分析

一、前言

門樓水庫移民發(fā)生于上世紀(jì)50-60年代，因水庫上游河流洪災(zāi)頻發(fā)，為了防洪防災(zāi)，造福于人民，煙臺地委、專署決定在內(nèi)、外夾河中游修建一座大型水庫。附近村落為迎合政策響應(yīng)政府號召做出搬遷活動(dòng)，政府頒布一系列搬遷補(bǔ)償政策，[1]政策內(nèi)容包括搬遷前的組織動(dòng)員、物資的運(yùn)輸、經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償及搬遷后住房的安置、生活問題的處理等?？茖W(xué)合理的補(bǔ)償政策有利于維護(hù)移民的合法權(quán)益，并促成移民工作的進(jìn)展，穩(wěn)定移民生活。

水庫移民是指為開發(fā)利用水資源，滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而興建的水利水電工程，并經(jīng)過國家或地方政府動(dòng)員、組織并負(fù)責(zé)安置的非自愿移民。[2]在新中國成立之后就因?yàn)樾藿朔倍嗟乃こ潭a(chǎn)生了大量的非自愿性水庫移民。非自愿性水庫移民補(bǔ)償政策的政策目標(biāo)達(dá)成度非常重要，即政策執(zhí)行的差異度和政策受眾的內(nèi)心回應(yīng)，其目標(biāo)就是要滿足移民生存能力，促進(jìn)發(fā)展能力。[3]陳剛、梁福慶等學(xué)者運(yùn)用多種評估體系和數(shù)學(xué)模型對涉及非自愿性移民的水利建設(shè)進(jìn)行定量化評估，并進(jìn)行了健全完善移民補(bǔ)償政策的有關(guān)理論思考，提出了進(jìn)一步完善和創(chuàng)新移民補(bǔ)償政策的有關(guān)對策。[4]

國內(nèi)的有關(guān)非自愿性水庫移民政策的研究有一些，但是政策評估這一領(lǐng)域涉及較少，并且理論性較強(qiáng)，與實(shí)踐結(jié)合比較少，多是采用定量評估，很少采用案例研究。本文主要對政策效果進(jìn)行評估，通過對選取的個(gè)人的移民安置過程的深入挖掘和細(xì)致描述，呈現(xiàn)當(dāng)時(shí)移民的面貌，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分析、解釋，最終得出較為全面的結(jié)論。

二、門樓水庫移民安置政策在文家村的實(shí)施情況

文家村位于煙臺市福山區(qū)西南端，地處張格莊鎮(zhèn)北部，村落占地7萬平方米，北面東面南面三面皆被水庫環(huán)繞。村落屬暖溫帶濕潤季風(fēng)氣候，氣候宜人，平均海拔80米。1958年受門樓水庫修建的影響，文家村作為唯一一個(gè)整村搬遷的村莊搬遷至東口村，1961年舉村搬回原地附近，但文家村原村淹沒在水庫底部，祖上流傳的老房屋也早已不復(fù)存在，原先近千畝的良田現(xiàn)已所剩無幾，多是貧瘠的山地，對文家村生產(chǎn)生活產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

（一）整村搬遷前的準(zhǔn)備工作

在文家村遷往東口村前，村民存在對故土戀戀不舍等思想，為此煙臺政府專門建立移民委員會，通過組織討論會、聯(lián)系基層組織等多種方式，解除村民們的思想顧慮，為搬遷做好了思想動(dòng)員工作。

上世紀(jì)五六十年代，道路交通還很不方便，因此，移民辦在搬家前做好了各項(xiàng)準(zhǔn)備工作：統(tǒng)一調(diào)配車輛、對不能步行者發(fā)放乘車證、計(jì)劃村莊出入車輛以防堵塞影響交通等。

由于運(yùn)輸車輛有限，因此移民無法把自己所有的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，尤其一些大件很難搬走。因此商業(yè)部門在各村設(shè)立臨時(shí)收購站，對暫時(shí)不需要或者用途不大的物資，移民可自愿賣給國家，價(jià)格合理。據(jù)文家村村民王某回憶：“當(dāng)年家里的大型物件很難搬走，就把它們賣給了國家，得到了一部分錢，給搬家省了很多麻煩，但也使得上一代傳下來的東西丟失了。”此舉雖然導(dǎo)致了部分老物件丟失，但極大地減輕了移民遷移途中的運(yùn)輸壓力。

（二）搬遷到東口村后

文家村整村搬遷到東口村，搬遷之前移民村和安置村都已提前做好準(zhǔn)備工作。東口村按照遷出地區(qū)送來的“移民登記表”所要求的每戶實(shí)需用房并逐戶安排好，確保移民安心定居生活，據(jù)文家村村民鄒某回憶：“咱們到東口給的房子還不錯(cuò)，那些房子都安上了玻璃窗，玻璃門什么的?！?；文家村移民辦加大對移民安置工作進(jìn)行督促檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。移民與本地村民關(guān)系融洽，據(jù)文家村村民袁某說：“那些鄰居都挺好的，經(jīng)常給我們家送魚吃?！钡菛|口村是一個(gè)漁村，土地面積很少，因此搬到東口村后存在的最大問題就是移民無法很好適應(yīng)東口村的生活。文家村村民王某回憶：“遷到東口之后人們都不會打漁，當(dāng)初搬去東口生活還是很遭罪，那里沒有耕地，其他下海的活也不會干。”由于當(dāng)時(shí)處于三年自然災(zāi)害，雖然移民在東口村有食堂可以吃，但是由于東口村土地有限，文家村村民不會打魚又無法從事種植業(yè)，村民還是沒有辦法解決溫飽問題，于是在1961年舉村遷回原地附近。

（三）回遷到文家村后的政府扶持

鑒于文家村是唯一一個(gè)整村搬遷的村落，地勢由低遷高移民后，原先的千畝良田和老房區(qū)被水庫淹沒，剩下的山地土質(zhì)瘠薄又無水利設(shè)施，抗御自然災(zāi)害能力差，糧食產(chǎn)量低，經(jīng)濟(jì)作物發(fā)展緩慢；山路狹窄且崎嶇不平，村莊通往公路、干道不暢，對文家村村民的生產(chǎn)生活造成重大損失，因此，隨著1960年后遷往外地的移民陸續(xù)返回，村民開荒種地，選址建房。政府通過現(xiàn)金直補(bǔ)和項(xiàng)目扶持的方式改善該村的生產(chǎn)生活方式。政府還考慮到回遷人群蓋房難的問題，特別派出煙臺市建設(shè)隊(duì)來幫助文家村進(jìn)行房屋重建，自此出現(xiàn)了“十六間房，十七戶人家”的故事：政府幫助村民建造了十六間連房，供第二批回遷的村民們居住，一房一戶；十七戶人家是因?yàn)楫?dāng)時(shí)有一戶是一個(gè)帶著孩子的寡婦，不符合獨(dú)成一戶的規(guī)定，迫不得已只能和自己的小叔子生活在一間房間里。據(jù)村民回憶道：“剛搬回來的時(shí)候沒有地方住，就幾家住在一起睡大通鋪，一間屋只有一口鍋，輪流做飯，生活很艱苦。”從1960年到1966年，政府按照每間房220元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，由于水庫水位上漲，淹沒大面積良田，大批年輕勞動(dòng)力缺少工作機(jī)會，政府考慮到庫區(qū)的就業(yè)和脫貧，給予安置庫區(qū)適齡青年就業(yè)的優(yōu)惠政策，共轉(zhuǎn)移文家村100名勞動(dòng)力，由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換為工人身份。

從2006年6月開始，國家對門樓水庫移民進(jìn)行為期20年的財(cái)政扶持，文家村每人每年可領(lǐng)取600元的后期扶持直補(bǔ)資金作為糧食補(bǔ)助，并針對水源地居民每月補(bǔ)貼160元，每年根據(jù)實(shí)際情況發(fā)放補(bǔ)貼金額，持續(xù)兩年左右。同時(shí)，政府在醫(yī)療保險(xiǎn)繳納方面提供財(cái)政支持。

四、門樓水庫移民安置政策成效與問題

（一）門樓水庫移民安置政策成效

1.在進(jìn)行大量的思想動(dòng)員和教育宣傳的工作之后進(jìn)行的移民工作，照顧了移民故土難離等思想顧慮，保障了移民安置進(jìn)程的有序進(jìn)行。通過設(shè)立煙臺市移民委員會等移民辦事機(jī)構(gòu)，高效的進(jìn)行搬遷的各項(xiàng)組織領(lǐng)導(dǎo)工作。

2.合理處置了移民的經(jīng)濟(jì)物資，促進(jìn)庫區(qū)移民經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展。對移民經(jīng)濟(jì)物資處理工作中以國家的經(jīng)濟(jì)政策為依據(jù)，保證了整個(gè)經(jīng)濟(jì)物資處理工作順利進(jìn)行，有力的解決移民搬遷過程中移民的財(cái)產(chǎn)問題，基本實(shí)現(xiàn)了國家、集體和個(gè)人三者滿意的要求。

3.搬遷與安置過程進(jìn)行的比較順利，移民在政府提供的交通工具的幫助下迅速進(jìn)行了搬遷，并且保證了運(yùn)輸有秩序的進(jìn)行。移民辦妥善安排了移民在安置村內(nèi)的生活，保障了移民的住房、吃飯等基本生活。

4.為了促進(jìn)庫區(qū)村的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展，門樓水庫庫區(qū)進(jìn)行了兩個(gè)階段的后期扶持工作，緩解了庫區(qū)人多地少的矛盾、增加了庫區(qū)農(nóng)民收入、通過補(bǔ)貼保障移民生活、構(gòu)建了保障體系改善庫區(qū)移民生產(chǎn)生活條件。

（二）門樓水庫移民安置政策存在問題

1958年11月1日，門樓水庫破土動(dòng)工，移民安置工作隨之展開。但水庫移民安置政策正處于探索階段，缺乏法律法規(guī)的指導(dǎo)，再加上當(dāng)時(shí)正處于“大躍進(jìn)”時(shí)期，“左”傾思潮泛濫，水庫移民工作主要靠政治動(dòng)員、行政命令的方式進(jìn)行，嚴(yán)重?fù)p害了群眾利益。由于搬遷要求速度快，因此移民無法妥善處置自己的財(cái)產(chǎn)，因此出現(xiàn)了藏書、老物件等物品丟失的情況。村民們搬遷到安置地點(diǎn)時(shí)正處于三年自然災(zāi)害時(shí)期，加劇了移民基本生活和生產(chǎn)的困難。由于當(dāng)時(shí)缺乏移民安置的理論指導(dǎo)，導(dǎo)致移民村不適應(yīng)安置村的生產(chǎn)與生活方式，出現(xiàn)部分村落回遷的現(xiàn)象。正是這些原因?qū)е乱泼翊宕嬖诤芏鄽v史遺留問題，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、交通不便、房屋質(zhì)量差等問題。除此之外，隨著時(shí)代的發(fā)展，門樓水庫經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾突出。因此，加強(qiáng)移民后期扶持顯得尤為重要，扶持重點(diǎn)應(yīng)放在尋找符合庫區(qū)特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增長途徑，采取多種措施拓寬庫區(qū)農(nóng)民的增收渠道上。

五、結(jié)語

門樓水庫建成后，文家村原有的良田多數(shù)被淹沒，道路及生產(chǎn)設(shè)施被破壞，原有的祠堂、祖墳等精神寄托也被淹沒在水底。文家村的村民艱難的離開自己生活多年的故土，搬到東口的生活也不是很習(xí)慣，像文家村一樣因搬遷既有物質(zhì)損失也有精神損失的村落還有很多，可以說庫區(qū)的移民為煙臺的生產(chǎn)與生活做出了巨大貢獻(xiàn)與犧牲，然而后來這些村民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r卻不容樂觀，因此國家、社會和政府應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。

參考文獻(xiàn)：

[1]張斌：煙臺市福山區(qū)門樓水庫庫區(qū)移民后期扶持研究[D].中國海洋大學(xué)，2013.

[2]楊帆：水庫移民安置監(jiān)測與評估方法研究[D].天津大學(xué)，2006

[3]陳剛 梅昀：非自愿性水庫移民安置補(bǔ)償政策績效評估研究——以湖北省丹江口水庫為例[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2016版

[4]梁福慶：三峽工程移民補(bǔ)償政策發(fā)展和創(chuàng)新研究[J].三峽大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2012版

作者簡介：陳婭靜（1997.10）女，漢，山東煙臺，單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，主要從事公共事業(yè)管理方向研究。

通訊作者：姜紹靜，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)（煙臺）講師。