城區(qū)基層檢察院行政公益訴訟案件來源淺談

謝輝 江明初

【背景】2018年3月14日，最高人民檢察院印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》，（以下簡稱《指南》），按照《指南》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件線索來源應(yīng)當(dāng)是人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的問題線索。

筆者以為，按照《指南》要求，檢察機(jī)關(guān)作出行政公益訴訟立案要符合四個(gè)方面的條件：一是線索來源：檢察機(jī)關(guān)在履行工作職責(zé)過程發(fā)現(xiàn)的；二是案件范圍：在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域內(nèi)；三是行為上：行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為；四是結(jié)果上：致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害。這四個(gè)方面的條件缺一不可，這也構(gòu)成了拓展檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟案件來源的著力點(diǎn)和關(guān)健點(diǎn)。由于各院的基本情況不同，筆者僅就結(jié)合本院（基層城區(qū)檢察院）拓展行政公益訴訟案件來源的作法及存在的問題與大家分享與探討，僅供參考。

一、從建立內(nèi)部協(xié)作機(jī)制入手，做實(shí)偵監(jiān)、公訴、控申行政公益訴訟現(xiàn)有案源

（1）成立行政公益訴訟業(yè)務(wù)工作協(xié)調(diào)小組是當(dāng)務(wù)之急。筆者以為開展行政公益訴訟工作不是一部門之責(zé)，而應(yīng)舉全院之力、集各部門之智。檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)過程，應(yīng)當(dāng)是指檢察機(jī)關(guān)各部門檢察人員在依法開展辦案、法制宣傳、檢察監(jiān)督等所有檢察活動(dòng)的過程，辦理各類案件就是當(dāng)然的履職過程。因此，應(yīng)當(dāng)探索各科室共同發(fā)現(xiàn)、挖掘案源的工作機(jī)制。桂林市象山區(qū)人民檢察院成立了由院領(lǐng)導(dǎo)掛銜，訴訟監(jiān)督部牽頭，控審、偵監(jiān)、公訴等部門負(fù)責(zé)人及科室領(lǐng)導(dǎo)參與的行政公益訴訟業(yè)務(wù)工作協(xié)調(diào)小組，制定了內(nèi)部主要業(yè)務(wù)科室“開展行政公益訴訟工作聯(lián)系規(guī)則”。

（2）建立偵監(jiān)、公訴辦案人員公益訴訟案件審查、移送制度，并由偵監(jiān)科科長、公訴科科長兼任行政公益訴訟工作指導(dǎo)員，在批捕、審查起訴階段，對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域案件進(jìn)行專項(xiàng)審查，對(duì)發(fā)現(xiàn)和挖掘出的案件線索與訴訟監(jiān)督部檢察官協(xié)調(diào)、聯(lián)系，共同審查是否符合行政公益訴訟案源，并對(duì)符合開展行政公益訴訟的案件進(jìn)行業(yè)務(wù)對(duì)接與配合。

（3）根據(jù)業(yè)務(wù)科室開展行政公益訴訟聯(lián)系工作規(guī)則，訴訟監(jiān)督部對(duì)院各部門在依法開展法制宣傳、禁毒宣傳、控告申訴宣傳等活動(dòng)中收集到的線索進(jìn)行篩選和審查，積極發(fā)現(xiàn)案源。同時(shí)，認(rèn)真組織開展公益訴訟宣傳月活動(dòng)，收集群眾舉報(bào)案件線索來源。并通過新聞媒體、墻報(bào)等工具，積極宣傳最高檢關(guān)于開展公益訴訟活動(dòng)的意義與要求，宣傳本院開展行政公益訴訟案件工作情況，提高群眾對(duì)行政公益訴訟的認(rèn)知度和參與的積極性。

二、從履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)入手，挖掘政府行政執(zhí)法部門行政公益訴訟協(xié)作案源

（1）探討和建立城區(qū)人民政府與城區(qū)人民檢察院共同開展行政執(zhí)法監(jiān)督與行政公益訴訟工作機(jī)制。由于開展行政執(zhí)法監(jiān)督、行政公益訴訟面對(duì)的是政府各主要執(zhí)法職能部門，因此，有必要積極、主動(dòng)地與城區(qū)政府建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，函告最高檢依法開展行政執(zhí)法監(jiān)督與行政公益訴訟的法律依據(jù)與現(xiàn)實(shí)意義，依法開展行政執(zhí)法監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)履行的當(dāng)然工作職責(zé)，由此獲得城區(qū)政府對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟的支持。并由城區(qū)政府與人民檢察院聯(lián)合下文，形成規(guī)范性協(xié)作機(jī)制文件，明確開展行政執(zhí)法監(jiān)督和公益訴訟協(xié)調(diào)工作的范圍、內(nèi)容和辦法。

（2）與政府各職能部門建立行政執(zhí)法監(jiān)督和行政公益訴訟協(xié)調(diào)工作小組。由于開展行政公益訴訟案源限制于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域內(nèi)。因此，檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督部從上述領(lǐng)域內(nèi)職能部門法制辦、信訪接訪部門入手，積極開展行政執(zhí)法監(jiān)督，特別是對(duì)造成了社會(huì)公益受損或可能受損的案件、對(duì)社會(huì)造成或可能造成重大影響的案件，與職能部門相關(guān)人員共同排查，并督促執(zhí)法人依法履行職責(zé)。而對(duì)于不依法履行職責(zé)或不作為、作為不到位造成了社會(huì)公益受損、形成重大社會(huì)負(fù)面影響的，依法立案調(diào)查取證，并向其發(fā)出檢察建議，限期改正。

（3）相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，不干擾執(zhí)法部門履職是取得政府各部門積極配合的前提與基礎(chǔ)。要想挖掘政府行政執(zhí)法部門行政公益訴訟協(xié)作案源，就需要取得相關(guān)部門的積極配合與支持，從筆者的實(shí)踐來看，要把握以下五點(diǎn)，一是要堅(jiān)持依法開展行政執(zhí)法監(jiān)督的正當(dāng)性；二是要堅(jiān)持在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)相關(guān)法律和執(zhí)法流程及城區(qū)政府的相關(guān)文件、規(guī)定；三是不干擾執(zhí)法部門履職；四是以保障國家和社會(huì)公共利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；五是要正確處理依法開展行政執(zhí)法監(jiān)督與執(zhí)法部門借力檢察機(jī)關(guān)開展執(zhí)法的關(guān)系，確保案源的合法性。

三、從牽頭部門負(fù)責(zé)制入手，找出城區(qū)綜合性治理類公益訴訟案件線索來源

由于城區(qū)管理與綜合治理錯(cuò)宗復(fù)雜，僅僅從法律責(zé)任主體去尋找公益訴訟責(zé)任主體，往往會(huì)出現(xiàn)有法律責(zé)任無法律執(zhí)行權(quán)力的現(xiàn)象，而且管理、治理呈現(xiàn)分段、分片、分類、分責(zé)、分時(shí)等情況。法律上呈現(xiàn)主體責(zé)任，在實(shí)際工作中無責(zé)任依據(jù)。因此，在找出相關(guān)法律依據(jù)的同時(shí)，更重要的是找出城區(qū)政府各部門責(zé)任分工與綜合治理牽頭部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，否則，很多公益訴訟案件線索只能擱置，無法成案。如筆者所在城區(qū)檢察院在辦理一起排洪渠由于受污染影響自來水廠水源的案件過程中，就感受到地方政府各部門的分工之細(xì)。牽涉到的市直機(jī)關(guān)單位有排澇管理處、市自來水公司（自來水廠）、市城管委、市水利局、市城建處；牽涉到的城區(qū)機(jī)關(guān)單位有區(qū)環(huán)保分局、區(qū)工商局、區(qū)城管、區(qū)城建局、區(qū)農(nóng)工局、區(qū)河長辦、某街道辦事處等。如果按照誰污染誰負(fù)責(zé)來查找責(zé)任主體，由于牽涉單位多、取證工作之難可想而之。但是，依據(jù)城區(qū)人民政府與城區(qū)人民檢察院共同開展行政執(zhí)法監(jiān)督與行政公益訴訟工作機(jī)制，調(diào)取城區(qū)排洪渠綜合治理工作方案后，找準(zhǔn)了治理工作牽頭部門，明確了責(zé)任主體，就能做到有的放矢。

四、從建立信息資源共享、案件線索移送、職務(wù)犯罪辦案協(xié)作機(jī)制入手，拓展監(jiān)察委行政公益訴訟案件線索來源

生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件往往伴隨著社會(huì)公共利益受損，監(jiān)察委在查取此類案件時(shí)的著力點(diǎn)與檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟切入點(diǎn)有著相同之處，只是在處理此類案件時(shí)有區(qū)別，檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟目標(biāo)點(diǎn)是圍繞國家、社會(huì)公共利益受損補(bǔ)救展開的。而且，兩家在履職過程中，均有彼此移送案源的可操作性。這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟拓展案源有可探索性。

五、圍繞保障國家、社會(huì)公共利益，開展行政公益訴訟案件來源篩查

在開展行政公益訴訟過程中，最關(guān)節(jié)的是看國家或社會(huì)公共利益是否受損，圍繞公共利益找準(zhǔn)突破口。特別是要注重在利益受損的個(gè)體中找出背后社會(huì)群體與公眾利益受損的關(guān)聯(lián)性。如在查辦某居民區(qū)內(nèi)中小學(xué)午托班食品安全的案例中，呈現(xiàn)出的是某個(gè)午托班的個(gè)體，但其背后是多年來這個(gè)午托班中小學(xué)生不確定性的眾體的食品安全問題以及轄區(qū)內(nèi)其它有登記或無登記的居民區(qū)內(nèi)存在午托班的隱患。

檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟不是為了訴訟而開展，其主要目的是對(duì)有損國家、社會(huì)公共利益補(bǔ)救采取的最后強(qiáng)制手段。因此，只要能達(dá)到迅速對(duì)國家、社會(huì)公共利益受損補(bǔ)救，無論行政執(zhí)法部門的過錯(cuò)行為是否嚴(yán)重，一般應(yīng)通過檢察建議的方式督促其迅速糾正錯(cuò)誤，對(duì)于在檢察建議有效期內(nèi)拒不糾錯(cuò)或行動(dòng)遲緩、推諉的，才予以提起訴訟監(jiān)督。要把檢察建議置于開展訴訟監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，力爭在檢察建議期內(nèi)保障國家、公眾利益不受損或最大限度減少受損。當(dāng)然，做為訴訟監(jiān)督部工作人員，還要注意把握行政公共利益訴訟判決的可執(zhí)行性問題，必須考慮法院作出判決后能不能執(zhí)行，是否有實(shí)際意義的問題，否則，我們的立案達(dá)不到社會(huì)效益，不僅浪費(fèi)寶貴的司法資源，而且最終未能實(shí)現(xiàn)保障國家、社會(huì)公共利益不受損的目的。