關(guān)于工程質(zhì)量監(jiān)督工作的幾點(diǎn)思考

文｜軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局 翟亞平

我國的工程質(zhì)量監(jiān)督工作始于上世紀(jì)八十年代中期。1984年9月國務(wù)院決定在我國開始實(shí)行工程質(zhì)量監(jiān)督制度，這是為順應(yīng)改革開放所確立的社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式而建立的。改革開放以來，我國迎來了建筑行業(yè)的高速發(fā)展期，建筑規(guī)模和總體量迅速擴(kuò)大。由于開放初期，各種法律法規(guī)尚不健全，社會上各類建筑隊伍魚龍混雜，加之市場經(jīng)濟(jì)的逐利性，建筑市場比較混亂，事故頻發(fā)。為了加強(qiáng)對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督，政府對工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督實(shí)行了竣工核驗(yàn)制，即工程質(zhì)量的最終合格還是優(yōu)良需由政府委托的工程質(zhì)量監(jiān)督部門來評定。這一制度的確立，在當(dāng)時的歷史情況下對規(guī)范市場秩序，遏制質(zhì)量事故，強(qiáng)化政府對工程建設(shè)過程的監(jiān)督起到了積極的作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化和不斷完善，市場主體的質(zhì)量責(zé)任和在工程建設(shè)工程中的主體地位越來越突出，對政府建設(shè)行政主管部門在工程建設(shè)過程中的地位和作用進(jìn)行了重新定位，特別是1999年重慶綦江彩虹橋事件，政府這種即當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，過多過深介入建設(shè)工程質(zhì)量行為的監(jiān)督評定制的弊端突出顯現(xiàn)出來。本來負(fù)責(zé)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的政府一方被推上了被告席，成為了對工程質(zhì)量負(fù)責(zé)的行為主體，模糊了政府的監(jiān)管主責(zé)和督查地位，質(zhì)量監(jiān)督工作已不能適應(yīng)市場變化的需要。2000年后，政府工程質(zhì)量監(jiān)督的模式開始從“工程竣工驗(yàn)收核驗(yàn)制”向“工程竣工驗(yàn)收備案制”的改革。隨著改革進(jìn)程的不斷深入，法制建設(shè)的日益加強(qiáng)，人民群眾對建設(shè)工程質(zhì)量水平要求的日益提高，時至今日如何抓好工程質(zhì)量監(jiān)督工作，值得我們進(jìn)一步探索和改進(jìn)。

一、應(yīng)強(qiáng)化政府建設(shè)行政主管部門在工程建設(shè)質(zhì)量管理過程中的“監(jiān)督”主體地位?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定“建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位依法對建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，縣級以上政府建設(shè)行政主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理”。這就從法規(guī)層面明確了政府建設(shè)行政主管部門在工程建設(shè)管理中的工程質(zhì)量“監(jiān)督”的主體地位。這里的“監(jiān)督”有廣義和狹義兩個層面，從廣義層面，是對工程建設(shè)全過程的質(zhì)量行為進(jìn)行監(jiān)督，從狹義層面，只是對工程施工階段的施工質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。這就要求政府建設(shè)行政主管部門和其委托的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)一定要從工程建設(shè)的具體事務(wù)中脫離出來，站在一個更高的層面上進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理，摒棄保姆式和服務(wù)式的監(jiān)督理念和模式。主要是對建設(shè)過程中法律、法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范、技術(shù)規(guī)程特別是規(guī)范的強(qiáng)制性條文的貫徹執(zhí)行情況和各建設(shè)行為主體的質(zhì)量行為進(jìn)行監(jiān)督。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督是國家行使社會管理職能的體現(xiàn)，因?yàn)榻ㄖこ毯突A(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及公共利益和公眾安全，是政府應(yīng)履行的建設(shè)管理職責(zé)。政府對建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督具有權(quán)威性和強(qiáng)制性，站位一定要高，職責(zé)要清晰。從立法、行政、監(jiān)管、督導(dǎo)、后評價、修改和完善政策法規(guī)，形成閉環(huán)管理體系。一定要政企分離，政府不要管企業(yè)的事，企業(yè)要對自身行為負(fù)責(zé)。要分清政府監(jiān)管職責(zé)和企業(yè)自身行為職責(zé)。

二、應(yīng)強(qiáng)化政府在工程質(zhì)量監(jiān)督行為中的行政執(zhí)法屬性。目前政府主要是委托工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對工程質(zhì)量和安全進(jìn)行監(jiān)督管理。而工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)又被定性為事業(yè)單位，從業(yè)人員多為社會聘用人員，不能納入政府公務(wù)員體系，執(zhí)法地位和權(quán)威性受到限制。政府對工程建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)督依據(jù)是各相關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章，規(guī)范規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)督的性質(zhì)是代表國家維護(hù)建筑市場秩序，約束各建設(shè)行為主體的違法行為，最大限度的維護(hù)公共利益和公眾安全，監(jiān)督各參建行為主體遵守法律、法規(guī)和建筑規(guī)范及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)督的手段應(yīng)是行政處罰，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！督ㄖā芬?guī)定“本法規(guī)定的責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級和吊銷資質(zhì)證書的行政處罰，由頒發(fā)資質(zhì)證書的機(jī)關(guān)決定；其他行政處罰，由建設(shè)行政主管部門或者有關(guān)部門依照法律和國務(wù)院規(guī)定的職權(quán)范圍決定”?！督ㄔO(shè)質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定“國家實(shí)行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度。國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。 建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以由建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。縣級以上地方政府建設(shè)行政主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對有關(guān)建設(shè)工程質(zhì)量的法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。”這就從法律和法規(guī)層面確立了政府建設(shè)行政主管部門或其委托的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法的主體地位。工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)屬于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)賦予其行政執(zhí)法屬性。工程質(zhì)量政府監(jiān)管的發(fā)展方向應(yīng)是全面推行質(zhì)量安全巡查制度，建立以質(zhì)量安全巡查為主要手段，以行政執(zhí)法為基本特征的工程質(zhì)量安全監(jiān)管模式。

三、應(yīng)不斷完善和豐富工程質(zhì)量監(jiān)督的技術(shù)手段和檢測儀器的配備。傳統(tǒng)的工程質(zhì)量監(jiān)督手段主要是看、敲、靠、測、量，對隱蔽工程和指標(biāo)性要求的監(jiān)督檢驗(yàn)難以核查，只能看資料，聽匯報，降低了監(jiān)督檢查的力度和對違規(guī)行為的震懾力。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督一是要靠行政執(zhí)行力對違法、違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督處罰，要求質(zhì)量監(jiān)督人員必須熟悉相關(guān)法律法規(guī)和政策。二是要求質(zhì)量監(jiān)督人員必須是相關(guān)行業(yè)的工程技術(shù)人員，具備相應(yīng)的專業(yè)知識和對工程質(zhì)量問題的識別和分析判斷能力。由于工程質(zhì)量監(jiān)督是對重點(diǎn)部位和重要環(huán)節(jié)進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，不可能進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)督，有時就需要進(jìn)行必要的抽查檢驗(yàn)，特別是遇到質(zhì)量投訴的時候，就需要進(jìn)行質(zhì)量檢測。這就像醫(yī)生看病一樣，有時是要借助醫(yī)療儀器進(jìn)行診斷檢查。借助先進(jìn)的儀器輔助檢查，就能極大的提高工程質(zhì)量監(jiān)督的能力。目前在現(xiàn)實(shí)工程質(zhì)量監(jiān)督中的技術(shù)手段還很欠缺，各類檢查儀器設(shè)備的配備還不多。我認(rèn)為一是要加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，加大經(jīng)費(fèi)投入，激發(fā)創(chuàng)新活力，配備更多的檢測儀器，不斷提升質(zhì)量監(jiān)督的技術(shù)手段和能力。二是改革現(xiàn)有監(jiān)督方式，通過政府花錢買服務(wù)的方式，委托專業(yè)的工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)協(xié)助進(jìn)行，政府建設(shè)行政主管部門依據(jù)專業(yè)的工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)提供的檢測結(jié)論進(jìn)行監(jiān)督。

我國現(xiàn)階段的建設(shè)工程質(zhì)量還有很大的提升空間，離廣大人民群眾的滿意度還有很大的距離，工程質(zhì)量問題還大量存在，工程質(zhì)量通病還未得到根本治理，重大安全質(zhì)量責(zé)任事故還時有發(fā)生，工程質(zhì)量監(jiān)督的責(zé)任還很艱巨，政府對工程質(zhì)量的監(jiān)督力度只能加強(qiáng)，不能弱化。