西部中小城市發(fā)展難題及對策

劉立峰

近年來，西部中小城市走向衰落并被邊緣化現(xiàn)象明顯，除了與省會城市和少數(shù)大城市相鄰區(qū)域外，其他地區(qū)的中小城市發(fā)展境遇不佳，發(fā)展動力不足，發(fā)展前景不明。但這些城市地處內(nèi)陸偏遠地區(qū)，仍然居住著大量人口，是區(qū)域發(fā)展的中心，聯(lián)接著廣大的農(nóng)村，對政權(quán)的穩(wěn)定、經(jīng)濟的繁榮發(fā)揮了基礎(chǔ)和保障性作用，因此，必須重視這些城市的未來發(fā)展。

一、問題

（一）經(jīng)濟發(fā)展差距持續(xù)擴大

2017年，四川省會成都的首位度系數(shù)（區(qū)域最大城市與第二大城市經(jīng)濟規(guī)模之比）高達6.7，是全國省會城市中最高的，西部地區(qū)的銀川、西寧、蘭州、西安等城市的首位度系數(shù)也排名全國省會的前列。近些年，在四川省內(nèi)，經(jīng)濟排名后幾位的地市與成都的差距非但沒有縮小，還在持續(xù)拉大。與2010年相比，2017年，遂寧、廣安、廣元、雅安、巴中的GDP占成都的比例分別下降了0.8個、1.3個、0.6個、0.8個和0.8個百分點（見表1）。盡管西部省區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)通常也會強調(diào)多點多極支撐發(fā)展，希望做大做強其他區(qū)域經(jīng)濟板塊，但是，實際結(jié)果卻是中小城市的發(fā)展水平與大城市差距越拉越大，而且這一過程是不可逆的。西部的資源和要素過度集中于少數(shù)大城市，擠占了中小城市的發(fā)展空間，加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡，使中小城市更快走向衰落。

（二）資本和人才大量流失

資本外流嚴重。目前，江浙一帶城市金融機構(gòu)存貸比大都高于80%，有些甚至高于100%。而2017年末，四川省的雅安、廣元、達州、廣安等地市的存貸比卻分別只有54%、51%、41%和40%，有近一半的當(dāng)?shù)刭Y金被轉(zhuǎn)移到外地使用，造成了當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源大量外流。人才不斷流失。以四川省劍閣縣為例，2013—2017年，該縣共招收碩士研究生和選調(diào)生95人，目前已有30人流失；2013年以來，縣教育局以年均80人的規(guī)模公開招錄，已聘教師每年卻以15—20人的速度流出縣外。大量教師和學(xué)生外流，帶走了優(yōu)質(zhì)教育資源。據(jù)不完全統(tǒng)計，在劍閣縣內(nèi)就讀學(xué)生只有5萬多人，但是，每年就有9000多人到綿陽、成都等相對發(fā)達城市就讀。由于人才流失，目前，西部中小城市大多數(shù)企業(yè)人員文化水平偏低、技能單一，很難承擔(dān)起技術(shù)進步和創(chuàng)新發(fā)展的重任，再加上缺乏對外部人才的吸引力，高端產(chǎn)業(yè)很難發(fā)展起來。

（三）產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展缺乏支撐

突破原有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展是西部中小城市崛起的關(guān)鍵因素。近十多年來，盡管這些城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定變化，但是，資源化、低端化仍是結(jié)構(gòu)的基本特征。以廣元市為例，2011年，煤炭、有色冶金等傳統(tǒng)資源型行業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的39.4%，到2017年，上述比例仍高達34.7%；2011年，裝備和信息制造業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總值的14.3%，到2016年，這一比例反而下降到12.5%。目前，西部中小城市主導(dǎo)的工業(yè)品仍然是煤炭、電力、水泥、有色等資源型、高耗能產(chǎn)品，結(jié)構(gòu)變動不大，產(chǎn)業(yè)層次低，附加值不高。由于長期專注能源資源單一產(chǎn)業(yè)（單一企業(yè)），導(dǎo)致這些城市的產(chǎn)業(yè)體系不完善，產(chǎn)業(yè)不配套。招商引資難度非常大，“低端產(chǎn)業(yè)不想要、高端產(chǎn)業(yè)難引進”，承接發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的能力十分有限。

（四）人口外流導(dǎo)致空心化

2017年，四川省只有成都、攀枝花少數(shù)幾個地市人口凈流入。其他地市州基本都是人口凈流出，總數(shù)高達875萬人。廣安、達州、宜賓外流人口超百萬。滬州、達州、宜賓、資陽、廣安外流人口占總?cè)丝诘谋戎鼐^15%。目前，中西部有些城市70%以上的青壯年在外打工，企業(yè)勞動力短缺和招工困難情況時有發(fā)生。農(nóng)村人口流失現(xiàn)象更為嚴重，空心村成為普遍現(xiàn)象，新建的農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)村新居平時大量空置，數(shù)萬人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果不是節(jié)日，街上鮮見行人。人口的流失意味著勞動力的流失，也意味著市場和消費規(guī)模萎縮，金融、物流、餐飲、住宿等服務(wù)業(yè)很難有所發(fā)展，低端化現(xiàn)象嚴重，使地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級失去依托。西部許多中小城市都提出過建設(shè)幾十萬甚至上百萬大城市的目標，但十幾年過去了，城市人口基本持平甚至減少，城市規(guī)劃中有關(guān)人口增長的目標只是一個夢想。

二、原因

西部中小城市逐步走向衰落有發(fā)展戰(zhàn)略的原因，也有體制機制的原因，還有交通方式改變的原因。

（一）大城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生虹吸效應(yīng)

無論是區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，還是主體功能區(qū)戰(zhàn)略，或是城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，都以強化核心區(qū)域、中心城市的集聚功能為主要方向；而與這些中心城市地理距離越遠的中小城市，發(fā)展條件越差，機會越小，越來越被邊緣化。這導(dǎo)致生產(chǎn)要素過度向大城市集中，偏遠城市失去比較優(yōu)勢。與此同時，大城市什么都舍不得放，什么都想做。例如，成都市將新能源、新材料產(chǎn)業(yè)確定為加快發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，川菜產(chǎn)業(yè)園內(nèi)的調(diào)味品企業(yè)受政府調(diào)控，不允許搬遷，其中的郫縣豆瓣屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，不允許轉(zhuǎn)移。這讓希望引進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的中小城市失去了機會。

（二）高鐵等新興交通方式改變了區(qū)域格局

西部中小城市大多位于大的經(jīng)濟區(qū)或都市圈的邊緣地帶，有些還是省際結(jié)合部的邊緣區(qū)域，這些地區(qū)在空間上遠離發(fā)達城市和省域政治經(jīng)濟中心，不能直接而有效地接受區(qū)域經(jīng)濟中心的輻射和帶動，往往經(jīng)濟發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，屬于“經(jīng)濟冷點”。高鐵等快速交通方式一方面給這些城市帶來了短暫的人流，但另一方面，跨城市通勤時間的大幅度壓縮，也加劇了城市人口、購房、消費的外溢，造成中小城市越來越?jīng)]有活力。根本原因就在于大城市還沒有形成足夠的輻射和帶動能力，反而對中小城市的要素資源產(chǎn)生虹吸效應(yīng)。

（三）盲目的生態(tài)規(guī)劃限制了自己的發(fā)展空間

近年來，西部中小城市大量向中央和省級政府申報各類生態(tài)保護規(guī)劃。以劍閣縣為例，就先后申報了四川劍門關(guān)國家森林公園，四川翠云廊古柏省級自然保護區(qū)，劍閣劍門關(guān)省級地質(zhì)公園等項目，總面積占全縣轄區(qū)面積的一半。雅安市也有同樣情況，各類生態(tài)功能保護區(qū)占全市總面積的54%。從生態(tài)保護功能需要看，當(dāng)初這些保護區(qū)根本沒必要劃得那么大；現(xiàn)在，保護區(qū)捆住了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的手腳，紅線范圍內(nèi)的土地不能動，交通、產(chǎn)業(yè)項目不能布點，企業(yè)想進入也有了更高的環(huán)境容量限制。

（四）生態(tài)補償機制和資源本地化政策未落實

西部中小城市大多位于生態(tài)功能區(qū)，擁有良好的生態(tài)環(huán)境，但是，保護任務(wù)也異常繁重。盡管有中央轉(zhuǎn)移支付，但是，涉及生態(tài)補償?shù)馁Y金卻很少。廣元市地處嘉陵江上游，國家有斷面考核要求，但是，全年的保護資金卻只有200萬元，資金缺口巨大。從全國來看，除新安江流域因為有領(lǐng)導(dǎo)人的批示，建立了生態(tài)補償機制，其他地區(qū)均沒有成功案例。石油天然氣等資源的本地化政策只在延安等極少數(shù)革命老區(qū)有所體現(xiàn)，在其他中西部中小城市，中石油、中石化開采了當(dāng)?shù)氐馁Y源，卻基本上沒有將這些資源造福當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

（五）土地收益的地區(qū)差異造成發(fā)展差距擴大

2017年，全國300個城市土地出讓金總額為4萬億元，其中，北京、杭州、武漢、南京、上海、重慶、天津、成都8大城市合計就達1.4萬億元，占35%。排名前20位城市土地出讓金合計超過了總額的一半，排在前50位的基本都是東部發(fā)達地區(qū)和中西部大城市。西部中小城市土地出讓收入與東部城市、西部大城市根本無法相比，2017年，四川廣元市土地出讓收入只有19億元，僅相當(dāng)于成都的1.6%。土地財政收入是城市政府可以自主支配的收入，高低直接決定了城市的發(fā)展能力和水平，也造成了城市間基礎(chǔ)設(shè)施和招商引資等方面的巨大差異。

（六）位居權(quán)力體系底層導(dǎo)致缺乏決策和話語權(quán)

權(quán)力仍然是決定我國城市發(fā)展的根本性力量。在省級層面，省會城市和大城市享有更多的行政資源優(yōu)勢。由于存在嚴格的上下級隸屬關(guān)系，下級官員通常不敢與上級政府在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局上討價還價，大城市交通路網(wǎng)越來越密，市政設(shè)施好上加好，大企業(yè)基本上都愿意落戶在大城市。用地指標的分配也是如此，指標都是按照傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟方式向下分配的，高等級城市能獲得更多的優(yōu)質(zhì)資源。由于主要官員都集中居住在大城市，通常傾向于利用行政手段調(diào)動各類資源滿足他們的利益需要，優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能更容易集中于這些地區(qū)。

三、對策

對西部中小城市發(fā)展，國家和省級政府應(yīng)有一個長遠和整體的考慮，要有一些特殊的扶持政策，保證這些城市能夠保持發(fā)展的持續(xù)性和穩(wěn)定性，保持一定的人口集聚，有一些適合本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，不能放任其衰落。

（一）實行差別化的產(chǎn)業(yè)政策

不少的西部中小城市位于革命老區(qū)，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目，在規(guī)劃布局和項目核準方面應(yīng)盡量給予這些城市優(yōu)惠；能夠在老區(qū)中小城市落地加工的，有市場、有潛力的石油天然氣煉化等深加工項目應(yīng)盡可能在當(dāng)?shù)夭季纸ㄔO(shè)；在對口援建中，建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移跨區(qū)域合作機制，與東部沿海地區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)；支持發(fā)展較好的中小城市省級開發(fā)區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)和高新區(qū)。

（二）加大生態(tài)補償力度

國家生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護任務(wù)重點應(yīng)向西部中小城市傾斜，加大縱向轉(zhuǎn)移支付力度。建立中央和地方共同參與和責(zé)任分擔(dān)機制，共同推進建立橫向生態(tài)補償制度，探索各方都能接受的實施方案。由國家建設(shè)部和國家林業(yè)局等部門牽頭，對重點生態(tài)保護規(guī)劃進行適當(dāng)調(diào)整，根據(jù)生態(tài)保護的實際需要，保留核心區(qū)功能，縮小緩沖區(qū)和實驗區(qū)范圍，釋放經(jīng)濟功能，為西部中小城市留下一定的發(fā)展空間。

（三）引導(dǎo)基本公共服務(wù)均等化配置

大幅度減少對北京、上海等知名高校的中央財政撥款額，將其轉(zhuǎn)移到西部中小城市，建設(shè)應(yīng)用型大學(xué)或大專職業(yè)學(xué)校。加快推進基本公共服務(wù)領(lǐng)域事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，將西部中小城市義務(wù)教育教師和公立醫(yī)院、鄉(xiāng)村衛(wèi)生院職工工資等事權(quán)和支出責(zé)任上劃中央財政。加大中央和省級財政補助力度，積極引導(dǎo)大城市優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療等公共服務(wù)資源在西部中小城市布局。

（四）給予當(dāng)?shù)卣蟮母母锟臻g

對戰(zhàn)略地位重要、人口密度較高、綜合實力較強的西部縣可考慮升格為市。賦予基層政府一定的土地管理權(quán)和收入支配權(quán)。允許農(nóng)村整理后增加的建設(shè)用地留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)劑使用，或給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定比例土地出讓收入分成。允許農(nóng)村宅基地部分轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，實現(xiàn)農(nóng)村居民出宅基地，城鎮(zhèn)居民出資金，共同建設(shè)新城鎮(zhèn)的新局面。

（五）促進資金和資源分配的公平化

西部中小城市政府處于“食物鏈的最底端”，必須充分考慮中央和省級公共資金的再分配問題，逐步解決這些城市投資不足的問題。省級層面的交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目決策要更多關(guān)注中小城市的利益，特別是邊緣城市的訴求，注意征詢這些城市的意見。西部省會城市往往一城獨大，環(huán)境容量已經(jīng)沒有，產(chǎn)業(yè)也需要向外轉(zhuǎn)移。應(yīng)參照廣東省的作法，由省級財政安排專項轉(zhuǎn)移支付資金，擇優(yōu)扶持中小城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)建設(shè)，促進省會城市產(chǎn)業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所研究員）