國境“重器”：云南德宏實踐依法治邊

王建華

中共十九大宣告中國特色社會主義進入了新時代，形成了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。中國發(fā)展從此站上新的歷史方位。這是中國乃至全球的一個“世紀性大事件”，不僅塑造中國光明未來，也將深刻影響世界變革走向。新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的總目標、總?cè)蝿?wù)、總體布局、戰(zhàn)略布局和發(fā)展方向、發(fā)展方式、發(fā)展動力、戰(zhàn)略步驟、外部條件、政治保證等基本問題，均已得到理論與實踐相結(jié)合的系統(tǒng)回答。其中，中國共產(chǎn)黨將“法治”的重要地位提升到了前所未有的新高度，并對建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家作出了理論分析和政策指導(dǎo)。如今，法治已經(jīng)成為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的重要保障，已經(jīng)成為實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵構(gòu)成，并關(guān)乎中共長期執(zhí)政能力建設(shè)和長期執(zhí)政地位的鞏固與保持。

十九大報告明確了全國依法治國的兩個階段性目標，即從2020年到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，現(xiàn)代社會治理格局基本形成；從2035年到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這意味著，中國任何一個角落都不是法治的例外者和掉隊者。“窺一斑而見全豹”，云南德宏傣族景頗族自治州這個邊境民族地區(qū)的法治建設(shè)，是全面依法治國的“全面”之有機組成。與緬甸北部戰(zhàn)亂動蕩區(qū)緊鄰的德宏州，同內(nèi)地發(fā)達地區(qū)相比，發(fā)展水平落后；與其他邊境地區(qū)相比，跨境民族較多。同時，因處于中國面向東南亞和南亞擴大開放的交匯區(qū)，以及“一帶一路”國際合作西南通道、孟中印緬經(jīng)濟走廊的重要節(jié)點和中緬油氣管道途經(jīng)地，德宏面臨的地緣政治與地緣經(jīng)濟形勢也顯要而復(fù)雜。

因此，占全國對緬貿(mào)易30%以上份額的德宏，以依法治邊、強邊固防為主攻方向的法治建設(shè)的緊迫性、重要性、復(fù)雜性亦十分突顯，其進展水平、能力經(jīng)驗、著力方向等，對于全面推進依法治國具有一定的指標性意義，對于全國類似地區(qū)具有一定的借鑒性意義。

跨境民族的復(fù)雜形勢

世界上的多民族國家普遍高度關(guān)注跨境民族存在以及由此可能衍生的跨境民族問題，中國及相關(guān)鄰國亦然。中國極力避免自身產(chǎn)生跨境民族問題，也極力避免受到鄰國民族問題的負面影響，而正確的民族政策和有效的法治是兩大支柱性工具。

根據(jù)楊焰嬋、陳發(fā)翠、魚海波在《云南跨境民族與中國國家安全》一文中的描述：云南省跨境民族數(shù)量達16個，約占全國1/2，數(shù)量之密集在世界各國省級邊疆區(qū)中也是罕見的。而德宏州跨境民族達6個——傣族、景頗族、德昂族、阿昌族、佤族、傈僳族，數(shù)量超過全省1/3，超過全國1/6?！耙徽瘍蓢薄耙辉簝蓢笔窃颇鲜『偷潞曛葸吘车貐^(qū)的獨特現(xiàn)象。楊焰嬋、陳發(fā)翠、魚海波的研究認為，該地區(qū)跨境民族的民族認同感很強大。例如，在緬甸北部地區(qū)，民族認同感甚至超過了國家的認同感。歷史上，東南亞國家與中國的交界地帶只是“邊陲”概念，至今，跨境民族的現(xiàn)代法律意義上的國界意識亦比較淡薄。

跨境民族在德宏全州呈現(xiàn)“大分散、小聚居”的地域分布特征，這一方面有利于相互間的交往，另一方面也易受鄰國民族問題的波及。在很大程度上，緬甸國內(nèi)政治局勢與民族問題密不可分。緬甸北部地區(qū)的少數(shù)民族絕大多數(shù)都是中緬跨境民族。2009年以來，緬甸政府軍重新武力解決緬北少數(shù)民族武裝，民族矛盾又進入了激化狀態(tài)，并對中國邊境安全構(gòu)成了威脅。毒品跨國犯罪是對德宏最大的法治挑戰(zhàn)之一?！敖鹑恰钡亩酒贩N植生產(chǎn)加工和販運，在地理分布上與一些跨境民族的分布很大程度重合?？缇趁褡迦丝诘姆欠鲃邮菍Φ潞曛莸挠忠淮蠓ㄖ翁魬?zhàn)。隨著邊境貿(mào)易的快速增長，以及德宏州經(jīng)濟相對于緬方的快速增長，跨境民族人口流動日益頻繁，非法入境、非法居留、非法務(wù)工和非法通婚問題亦隨之突顯。

避免出現(xiàn)跨境民族問題并負面影響中國與鄰國關(guān)系，也是德宏州必須協(xié)助國家處理解決的課題，而法治顯然是主要的解決方式之一。中共十九大作出新的判斷：社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在德宏州，包括漢族群眾、少數(shù)民族群眾、跨境民族群眾在內(nèi)的所有人民，也如全國其他地區(qū)的人民一樣，美好生活需要中包括著對法治要求的日益增長。解決人民群眾對法治建設(shè)的期待與法治建設(shè)發(fā)展尚不平衡不充分之間的差距問題，是德宏州法治建設(shè)的主要著力方向。

依法執(zhí)政和法治政府的創(chuàng)新實踐

十九大報告指出，“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！边@個重要原則還寫入了憲法修正案。中國共產(chǎn)黨認識到，既要堅持黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，又要加強和改善黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)法治工作的能力和水平。中共德宏州委采取了一些令人印象深刻的體現(xiàn)法治思維的創(chuàng)新措施，以加強和改善對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)和踐行。

2016年10月，全國首創(chuàng)性地將州人民政府法制辦公室更名為州委州人民政府法制辦公室，并增加了包括為州委決策提供專業(yè)法律意見、對州委出臺的政策文件等進行合法性審查、對州委機關(guān)和國家政權(quán)機關(guān)中的黨組織依法執(zhí)政工作進行監(jiān)督指導(dǎo)等在內(nèi)的六項職能。德宏州委州政府進一步健全法律顧問制度，先后聘請16名法律顧問團隊提供專業(yè)的法律咨詢和決策論證，僅2017年就制發(fā)了70多份合同審查法律意見。此外，德宏州委州政府還多次邀請職業(yè)律師參與重要事項解決和重大項目談判。

目前，全州實現(xiàn)縣級以上政府系統(tǒng)設(shè)立法律顧問100%全覆蓋。另外，在行政訴訟案件中，德宏州行政首長出庭應(yīng)訴率達100%。這些“牽動性舉措”有利于全社會加快形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治觀念。

在中國政治生態(tài)中，科學(xué)規(guī)范的考核評價機制是強有力的“指揮棒”。德宏州依法治州法治宣傳教育專項組在全州率先將科室負責(zé)人學(xué)法、守法、用法情況納入年度考核，將“述法”作為衡量考察干部的一項重要內(nèi)容。

科學(xué)的地方民族立法是法治體系建設(shè)的核心內(nèi)容。作為全國禁毒和防艾重點地區(qū)，德宏州《禁毒條例》和《艾滋病防治條例》兩部地方法規(guī)的頒布實施，使全州的禁毒防艾工作步入了一個新的法治化軌道，并帶動其他領(lǐng)域的“良法制訂”。

嚴格執(zhí)法關(guān)乎全民守法的自覺。州委依法治州辦組織州法學(xué)會成立了“德宏州重大涉法問題及疑難案件研析中心”，指派權(quán)威法律專家參與州委政法委執(zhí)法監(jiān)督和案件評查、重大疑難案件和特殊敏感案件的分析研判，對一線執(zhí)法部門執(zhí)法狀況進行檢查評估，向存在問題的單位發(fā)出整改要求并索回反饋情況，有效促進了政法機關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量的顯著提升。

法治社會的創(chuàng)新實踐

法治不僅是經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要引領(lǐng)，亦是化解社會矛盾和維護社會穩(wěn)定的基本方式、增進基于共同法律規(guī)則前提下的社會信任的基石。法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。這對建設(shè)法治社會提出了迫切的現(xiàn)實要求。作為法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”的法治體系組成部分，德宏州對法治社會的建設(shè)高度重視并作出了有益的創(chuàng)新和探索。

“普法”是提高全民族法治素養(yǎng)的一項長期基礎(chǔ)性工作。德宏州根據(jù)“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，摸索出了一套行之有效的經(jīng)驗和做法，將法治文化與民族文化、邊疆文化相融合，創(chuàng)造了“五用”法律宣講模式：“用民族干部宣教、用民族語言講解、用民族文字闡釋、用民族節(jié)慶展示、用民族文化體現(xiàn)”。

德宏州的普法宣傳教育甚至走進了宗教場所，出現(xiàn)了宗教神職人員也會向信教群眾宣傳一些法律知識的積極勢頭。還特別針對入境經(jīng)商務(wù)工外籍人員進行中國法治普及教育，在各個入境口岸、通道，運用中緬語言文字和跨境民族語言文字進行法治宣傳教育，提高其入境后即遵守中國法律、返回后即能宣傳中國法治的意識和能力。德宏州創(chuàng)新性地完善矛盾糾紛排查化解機制，在建立健全矛盾糾紛排查登記、分析報告、回訪等制度的同時，不斷加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，以法律、政策和公德為依據(jù)，對民間糾紛當事人進行說服教育、規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓、消除紛爭，培育起法治公德意識，“橫向到邊、縱向到底”的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系正在越織越密，“第一道防線”的作用日益明顯。

芒市所轄的全國唯一德昂族自治鄉(xiāng)——三臺山鄉(xiāng)，于2012年創(chuàng)立了“三·三”制民間矛盾糾紛調(diào)處機制，即對發(fā)生在轄區(qū)內(nèi)的民間矛盾糾紛，按照村小組、村委會、鄉(xiāng)三級劃分，實行逐級化解制，如果調(diào)處三次還不能化解的，才能移交至上一級。鄉(xiāng)一級設(shè)立調(diào)處中心，村委會一級設(shè)立調(diào)處工作站。該機制運行以來，已成功排查調(diào)處各類矛盾糾紛200多起，實現(xiàn)了“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”的良好社會秩序。

瑞麗市所轄的勐秀鄉(xiāng)景頗族戶瓦山寨，緊臨中緬邊境線，全村組現(xiàn)有97戶、300多人口，自2002年以來，這里沒有一名信教者、吸毒者和刑事犯罪者，在跨境民族村寨里堪稱一個“奇跡”，這得益于“法律規(guī)范”和“道德教化”，得益于村干部帶領(lǐng)基層民兵常態(tài)化普法宣傳教育，并輔之以村規(guī)民約管束。

另一組數(shù)據(jù)也從一個主要方面反映出德宏州法治社會的進展：

2017年，德宏州警方共新立刑事案件6826起，抓獲犯罪嫌疑人1388人，同比分別下降12.27%和1.49%；共受理治安案件15321起，查處15271起，同比分別下降15.95%和15.7%；檢察院共批捕各類犯罪1027件、1420人，同比下降4.38%、3.27%。

法治邊境線的探索創(chuàng)新

德宏州在中緬邊境管理方面進行了多項令人印象深刻的、具有全國首創(chuàng)性的探索實踐。

德宏州成立了管控“三非”人員工作領(lǐng)導(dǎo)小組，推行“一館二站三中心”工作體系，即家庭旅館，外籍流動人員服務(wù)管理站、外籍“三非”人員管理中轉(zhuǎn)站，跨境婚姻登記備案管理中心、涉外矛盾糾紛調(diào)處中心、外籍流動人員勞動就業(yè)服務(wù)中心，嚴格依照中國法律對緬甸等外籍入境人口進行“梯次式”治理新模式。同時，強化軍警民聯(lián)防長效機制，嚴防境外人員非法入境。采取“以業(yè)管人、以房管人、以證管人”模式，加強入境外籍人員信息采集，并納入公安警綜平臺管理。以“中緬打拐瑞麗聯(lián)絡(luò)官辦公室”和“中緬禁毒瑞麗聯(lián)絡(luò)官辦公室”為平臺，強化中緬警務(wù)協(xié)作長效機制建設(shè)，規(guī)范中緬民間交流。

今年一季度，德宏州邊防支隊破獲各類毒品案件152起124人，繳毒1015.54公斤，同比上升109.3%，占當?shù)毓矙C關(guān)的69%；共查處毗鄰國家人員“三非”案件1815起2935人，案件起數(shù)、抓獲人數(shù)同比分別上升61.2%、107.4%；破獲偷渡案件17起，抓獲組織者、運送者45人，抓獲偷渡人員223人，刑事打擊66人。

2011年瑞麗市司法局在全國首次提出“涉外調(diào)處”理念，成立了由司法所、邊防派出所、中緬邊寨頭人、地方鄉(xiāng)政府共同參與的“涉外矛盾調(diào)處中心”，旨在將邊民糾紛化解在民間層面。這個中心已成功調(diào)解涉外民間矛盾糾紛169起（全部履約），成功率達97%，防止了民轉(zhuǎn)刑案件發(fā)生的可能性。目前，德宏州邊境沿線已經(jīng)設(shè)立了20多個這樣的涉外矛盾調(diào)處中心。涉外矛盾調(diào)處中心的調(diào)處流程設(shè)定為“申請—審核—調(diào)查—調(diào)解”四個步驟，即由當事人口頭或者書面向聯(lián)合調(diào)處中心提出申請，調(diào)處中心對矛盾糾紛進行審核，對于符合條件的糾紛，于正式調(diào)解前分別向雙方當事人調(diào)查矛盾糾紛事實和爭議的事項，并根據(jù)矛盾糾紛復(fù)雜情況和調(diào)處矛盾糾紛的難易程度，采取現(xiàn)場調(diào)解、庭式調(diào)解等方式，依照兩國法律法規(guī)和村規(guī)民約進行調(diào)解，最后制作中緬雙語調(diào)解書，并定期回訪調(diào)解協(xié)議履行情況。

2013年瑞麗市創(chuàng)建了全國第一個外籍人員服務(wù)管理中心，并穩(wěn)定運行至今。該中心集合了檢驗檢疫、公安、人社等部門，為以緬甸為主的外籍人員提供出入境管理、健康體檢、居留證辦理、勞動就業(yè)等一表式審批、一站式服務(wù)，如今的日均辦理量超過百人次，有力擠壓“三非”人員空間。

2014年，瑞麗市法院獲批設(shè)立了全國唯一的涉外法庭，實行涉外案件歸口管理，依法審理各類涉外案件，2016年又在姐告國門社區(qū)設(shè)立了“國門訴訟服務(wù)站”，以及法律援助工作站、律師工作室，把訴訟服務(wù)延伸至距邊境線只有500米的地方，為涉外當事人提供“一站式”法律服務(wù)，通過“以案釋法”，有效提升了中緬雙方邊民的法治意識，特別是正在改變著緬方邊民因緬方法治不健全而“不訴訟”的傳統(tǒng)習(xí)慣，為中方的依法治邊提供了“外延緩沖區(qū)”。

2014年12月，德宏州在瑞麗市姐相鄉(xiāng)創(chuàng)建了全國首家跨境民間聯(lián)合禁毒中心——“中緬民間聯(lián)合禁毒中心”，由中緬禁毒部門牽頭，整合雙方民間禁毒工作資源，組織、協(xié)調(diào)中緬民間力量開展禁毒宣傳，堵截毒品流入，掌控邊境沿線吸販毒人員活動，定期舉行會議通報雙方禁毒情況、分析雙方禁毒形勢等。

2016年以來，瑞麗市法院“一庭一站”共受理涉外案件305件，審結(jié)253件，涉案標的4000余萬元，結(jié)案率83%，調(diào)撤率達53%，全部適用的是中國法律。

2017年，瑞麗市法院共開展涉外巡回審判25件次，當庭用跨境民族語言和緬文進行普法、釋法活動4次，以案釋法受教育邊民達2500余人次；國門訴訟服務(wù)站開展針對外籍人員的法治宣傳8場次，受教育人員達1000余人次，并發(fā)放緬文及跨境民族語言宣傳材料2000余份。

德宏法治建設(shè)面臨的問題、挑戰(zhàn)及著力方向

德宏州法治建設(shè)也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)，一些方面可能還會影響國家的“強邊固防”試點工作。（1）基層基礎(chǔ)工作仍然薄弱，各層級、各部門之間的工作進展還不均衡。（2）人員經(jīng)費保障不到位。州委依法治州辦、各專項組均沒有專職工作人員。（3）難以吸引、留住優(yōu)秀法律人才、法治建設(shè)專家。（4）“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+法治業(yè)務(wù)”工作推進舉步維艱。（5）緬甸戶籍管理混亂導(dǎo)致涉外刑事和民商事案件主體難以認定。（6）很多緬籍當事人在中國境內(nèi)并無住所和財產(chǎn)，導(dǎo)致生效判決執(zhí)行到位率偏低。（7）涉外民商事案件境外形成證據(jù)的公證、認證難。（8）涉外矛盾調(diào)處中心沒有專項工作經(jīng)費和專人專員。

雖然上述問題和挑戰(zhàn)并非一朝一夕就能解決，但可以預(yù)見下一步的可行性措施：（1）健全完善黨委（黨組）中心組學(xué)法制度，將憲法法律專題學(xué)習(xí)列入各級各部門黨委（黨組）理論中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容。（2）嚴格落實“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任制，將普法責(zé)任制的落實情況納入法治德宏建設(shè)考核。（3）健全媒體公益普法制度，在德宏州各媒體、網(wǎng)站開設(shè)法治建設(shè)專欄。（4）拓展大學(xué)生法治宣傳志愿者隊伍，發(fā)揮各類社會組織的普法教育功能。（5）試點開展幼兒園普法的“娃娃工程”建設(shè)。（6）推動律師參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事，防范法律風(fēng)險。（7）拓展公證法律服務(wù)，為重點工程、重點項目、重大投資提供專項法律服務(wù)。（8）拓展民生法律服務(wù)，向就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、勞動權(quán)益保障、社會保障等民生領(lǐng)域延伸和傾斜。（9）強化案件補貼經(jīng)費保障，推動法律援助納入政府購買服務(wù)項目。（10）健全基層調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，完善排查預(yù)警、分析研判、應(yīng)急處置、協(xié)調(diào)聯(lián)動和考核獎懲制度。（11）拓展矛盾糾紛化解領(lǐng)域，推動調(diào)解工作向物業(yè)、環(huán)保、山林、城建、經(jīng)貿(mào)、工會等行業(yè)、領(lǐng)域延伸。（12）探索對在德宏州有固定居所、穩(wěn)定收入的緬籍被告人依法適用緩刑。（13）探索與緬方開展區(qū)域間司法合作，重啟與緬方法院交流互訪機制。（14）推動中緬在國家層面締結(jié)司法協(xié)助條約或建立司法協(xié)作機制。（15）推動緬甸合作方在其境內(nèi)設(shè)立正規(guī)勞務(wù)輸出機構(gòu)，并負責(zé)審核緬甸申請者的真實身份信息。（16）設(shè)立涉外勞務(wù)中介和人力資源管理機構(gòu)，保證中方企業(yè)使用緬甸勞工的合法性和穩(wěn)定性。

（作者為新華社對外部多采室主任）