從粵蘇魯浙四省經(jīng)濟(jì)看深化改革推動(dòng)新一輪結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換

張燕生　綦魯明

新時(shí)期，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾的重大戰(zhàn)略任務(wù)。但從目前情況看，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不到 位是制約高質(zhì)量發(fā)展最為突出的問(wèn)題之一，應(yīng)當(dāng)予以足夠重視?；浱K魯浙是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，在全國(guó)舉足輕重，2017年四省GDP占全國(guó)的36.3%，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位，通過(guò)調(diào)研筆者認(rèn)為，其經(jīng)濟(jì)對(duì)比能夠從一個(gè)側(cè)面反映我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不到位的問(wèn)題。

一、粵蘇魯浙四省數(shù)據(jù)對(duì)比顯示結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換十分重要

根據(jù)調(diào)研，近10年（2008—2017年）粵蘇魯浙四省經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)分化。

（一）從總量數(shù)據(jù)看，最近10年中有9年江蘇的地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）增速快于廣東，有8年山東的GDP增速快于廣東，但2017年江蘇、山東GDP增速均出現(xiàn)落后于廣東

2008—2012年，江蘇GDP增速均高于廣東；山東GDP增速除2010年略比廣東低0.1個(gè)百分點(diǎn)外，其余4個(gè)年份均高于廣東；浙江GDP增速始終低于粵蘇魯三省?？傮w上看，這5年中，江蘇、山東GDP增速普遍高于廣東、浙江。

2012—2016年，廣東GDP增速出現(xiàn)止跌企穩(wěn)。2013年廣東GDP增速8.49%，比2012年回升0.33個(gè)百分點(diǎn)，結(jié)束2007年來(lái)總體下滑狀態(tài)，轉(zhuǎn)入平穩(wěn)波動(dòng)。2012—2016年5年中浙江也出現(xiàn)了與廣東類(lèi)似的發(fā)展趨勢(shì)。然而，與廣東、浙江相反，2012—2016年，江蘇、山東兩省的GDP增速出現(xiàn)連續(xù)下滑，直到2017年這種下滑態(tài)勢(shì)也未停止。

2017年，浙江GDP增長(zhǎng)7.8%，位列四省之首，廣東GDP增長(zhǎng)7.5%，位居第二位；山東比廣東低0.1個(gè)百分點(diǎn)；江蘇為7.2%，GDP增速在四省中最低。與2016年相比，廣東GDP增速持平，浙江GDP增速提高幅度最大，江蘇回落幅度最大；山東和江蘇GDP增速回落態(tài)勢(shì)仍在持續(xù)，山東回落0.2個(gè)百分點(diǎn)，江蘇回落0.6個(gè)百分點(diǎn)。

（二）從結(jié)構(gòu)指標(biāo)看，最近10年江蘇、山東的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換慢于廣東、浙江

從地方財(cái)政收入看，2008—2012年江蘇、山東的財(cái)政收入增速普遍高于廣東，2013—2017年，江蘇、山東的財(cái)政收入增速均低于廣東，且呈現(xiàn)差距拉大趨勢(shì)。

受?chē)?guó)際金融危機(jī)影響，相較2007年，2008年和2009年四省地方財(cái)政收入增速均出現(xiàn)急劇下滑。直到2012年，廣東財(cái)政收入增速均低于江蘇、山東。進(jìn)入2013年后，形勢(shì)發(fā)生變化。與2012年相比，2013年廣東財(cái)政收入增速提高0.64個(gè)百分點(diǎn)，浙江提高1.1個(gè)百分點(diǎn)，而江蘇、山東分別下降1.72個(gè)百分點(diǎn)和5.16個(gè)百分點(diǎn)。并且從2013年開(kāi)始到2017年，廣東地方財(cái)政收入增速一直位居四省之首。2017年，廣東、浙江兩省的地方財(cái)政收入增幅明顯好于江蘇和山東。

從貨運(yùn)量看，2007—2012年山東的貨運(yùn)量位居四省首位，2013—2016年廣東替代山東位居貨運(yùn)量之首，且廣東、山東、浙江三省均呈現(xiàn)明顯的上升勢(shì)頭。

從各項(xiàng)貸款余額看，過(guò)去10年，四省各項(xiàng)貸款余額總量廣東始終高于其他三省，山東始終處于末位。從增速變化看，2009—2016年，山東、浙江一直處于下滑過(guò)程，廣東、江蘇在經(jīng)過(guò)一番波折后，自2012年轉(zhuǎn)入平穩(wěn)波動(dòng)階段，盡管粵蘇兩省變化趨勢(shì)相近，但個(gè)別年份廣東表現(xiàn)稍好。2017年廣東各項(xiàng)貸款余額增速14%，高于江蘇1個(gè)百分點(diǎn)，高于浙江6個(gè)百分點(diǎn)。

從四省關(guān)鍵數(shù)據(jù)對(duì)比可以看出，由于四省結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換進(jìn)程不一，效果差異開(kāi)始顯現(xiàn)。過(guò)去10年里，在總量還保持著一定增速的時(shí)候，由于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、動(dòng)能轉(zhuǎn)換有早有晚、有快有慢，四省經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了分化。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度看，廣東、浙江經(jīng)歷了2008年國(guó)際金融危機(jī)的沖擊后，被倒逼進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，但自2012年開(kāi)始進(jìn)入比較主動(dòng)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，到目前這種結(jié)構(gòu)性改革的效果已由較高的GDP增速顯現(xiàn)出來(lái)；而山東、江蘇在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換方面的確落后了，現(xiàn)在兩省已開(kāi)始轉(zhuǎn)入結(jié)構(gòu)性改革的新征程。

從另一個(gè)角度看，以廣東為代表的地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題仍然十分嚴(yán)重，這說(shuō)明當(dāng)前各地存在著政府和市場(chǎng)作用協(xié)調(diào)性不足的突出問(wèn)題。如果這個(gè)問(wèn)題解決不好，不平衡不充分的矛盾不可能有效解決。筆者認(rèn)為，解決發(fā)展不充分的矛盾要靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生活力，而解決發(fā)展不平衡的矛盾要靠政府以及社會(huì)的作用。

二、體制機(jī)制改革是推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵動(dòng)力

從改革開(kāi)放近40年的歷史來(lái)看，通過(guò)不斷深化改革推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，不斷釋放經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵所在。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了三次大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。第一次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，是在上世紀(jì)80年代推行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，帶動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的起飛。第二次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，是在上世紀(jì)90年代我國(guó)通過(guò)推進(jìn)以國(guó)有企業(yè)改革為中心的宏觀管理體制改革和四大支柱產(chǎn)業(yè)的振興（這四大支柱產(chǎn)業(yè)分別是電子機(jī)械、石油化工、汽車(chē)制造和建筑業(yè)，這四大支柱產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重由8%迅速提高到25%以上），帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的騰飛。第三次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，是進(jìn)入新世紀(jì)之后，通過(guò)發(fā)行國(guó)債，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)10年的快速發(fā)展期。

從粵蘇魯浙四省近十年的比較看，在2008年國(guó)際金融危機(jī)的倒逼下，廣東、浙江通過(guò)改革推進(jìn)“騰籠換鳥(niǎo)”，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面走在全國(guó)前列。可以說(shuō)，廣東、浙江過(guò)去十年的結(jié)構(gòu)性改革取得了不少有益經(jīng)驗(yàn)，較好地代表了我國(guó)第四次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。

（一）加速實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革

長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)節(jié)過(guò)多、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的行政審批嚴(yán)重制約了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。特別是對(duì)中小微企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)來(lái)說(shuō)，繁雜的行政審批有可能帶來(lái)致命的打擊。為解決這一問(wèn)題，近些年來(lái)，廣東、浙江大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，通過(guò)做減法為培育發(fā)展新優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造空間。2017年廣東完成省級(jí)權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整，省直部門(mén)行政職權(quán)壓減至5567項(xiàng)，比2015年公布的行政職權(quán)減少1404項(xiàng)，壓減率達(dá)20%。為支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，廣東加大放權(quán)力度，取消行政許可，清理行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)。最近十年里，針對(duì)審批事項(xiàng)繁雜，部門(mén)自由裁量權(quán)過(guò)大，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化水平不高等突出問(wèn)題，浙江自2013年啟動(dòng)新一輪行政審批制度改革，對(duì)省市部門(mén)審批權(quán)限采取應(yīng)放盡放措施，并設(shè)立監(jiān)管體系保證放權(quán)后的執(zhí)行效率。

（二）依靠信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)，建立政府服務(wù)新機(jī)制

廣東在大力精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)、壓縮審批時(shí)限、減少審批環(huán)節(jié)的同時(shí)，推廣“一門(mén)式、一網(wǎng)式”政府服務(wù)模式，主要做法包括出臺(tái)方案加快打造“數(shù)字政府”，推動(dòng)政府部門(mén)將分設(shè)辦事窗口和審批服務(wù)系統(tǒng)整合為實(shí)體綜合服務(wù)窗口和網(wǎng)上統(tǒng)一申辦受理平臺(tái)，深入推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化。實(shí)施“并聯(lián)審批”和“綠色通道”制度，使超過(guò)90%的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“最多跑一趟”。浙江在推進(jìn)行政審批制度改革的同時(shí)，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”大力開(kāi)展“四張清單”（政府權(quán)力清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、政府責(zé)任清單、省級(jí)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金管理清單）“一張網(wǎng)”（浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)）建設(shè)，遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的原則推進(jìn)政府自身改革，厘清政府、市場(chǎng)、企業(yè)、民眾間的關(guān)系。近幾年在“四張清單一張網(wǎng)”的基礎(chǔ)上，浙江又進(jìn)一步提出“最多跑一次”改革，這是其持續(xù)改善營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵。通過(guò)信息技術(shù)改進(jìn)政府服務(wù)，提升辦事效率，不僅創(chuàng)造了良好的營(yíng)商環(huán)境，也大大推進(jìn)了結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（三）大力推進(jìn)混合所有制改革

混合所有制改革是未來(lái)我國(guó)所有制改革的主攻方向。廣東、浙江兩省緊抓這一發(fā)展方向，積極推進(jìn)國(guó)有資本、集體資本和非公資本交叉持股相互融合為主要特征的混合所有制改革。近幾年，廣東支持龍頭優(yōu)勢(shì)企業(yè)兼并重組，實(shí)施國(guó)企產(chǎn)權(quán)多元化改革；通過(guò)要求企業(yè)建立規(guī)范的董事會(huì)制度，完善國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)。混合所有制改革使國(guó)企更能適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并在競(jìng)爭(zhēng)中提升。浙江除了推進(jìn)企業(yè)的混合所有制改革，還于2017年建立了混合所有制的新型科研機(jī)構(gòu)——之江實(shí)驗(yàn)室，重點(diǎn)圍繞人工智能和網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域進(jìn)行研發(fā)。這種賦予新型科研機(jī)構(gòu)先行先試的相關(guān)權(quán)利的做法，充分體現(xiàn)了浙江體制機(jī)制的活力和優(yōu)勢(shì)。

（四）強(qiáng)化機(jī)制引導(dǎo)，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

通過(guò)改革使要素不斷由低效率部門(mén)流向高效率部門(mén)，是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的體制性基礎(chǔ)。2008年來(lái)，在國(guó)際金融危機(jī)的背景下，廣東、浙江通過(guò)水價(jià)、電價(jià)、能源價(jià)格、排污權(quán)等資源要素方面實(shí)行差別化配置和價(jià)格政策，倒逼落后和低效企業(yè)“騰籠換鳥(niǎo)”。并通過(guò)政策引導(dǎo)機(jī)制，改變傳統(tǒng)的“以GDP論英雄”導(dǎo)向，轉(zhuǎn)為以“資源占用產(chǎn)出論英雄”導(dǎo)向，探索建立以單位用地稅收、單位用地產(chǎn)出、單位能耗產(chǎn)出、單位排放產(chǎn)出等為主要指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)制度。這樣通過(guò)限制和鼓勵(lì)兩種政策機(jī)制，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造了內(nèi)生動(dòng)力，從而為要素由低效率部門(mén)流向高效率部門(mén)創(chuàng)造了新空間。

（五）依靠土地制度改革推進(jìn)城鄉(xiāng)融合

改革開(kāi)放30多年以來(lái)，資本勞動(dòng)力要素基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)的自由流動(dòng)。但土地要素的市場(chǎng)化流動(dòng)仍不充分。浙江土地資源稀缺，實(shí)施農(nóng)村土地制度改革，破解土地資源瓶頸，符合浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。為此，浙江率先深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，實(shí)踐宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”。城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)為實(shí)現(xiàn)人、地、資本的融合創(chuàng)造了有利條件。實(shí)踐證明，農(nóng)村土地制度改革是浙江推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵所在。

三、深化結(jié)構(gòu)性改革的對(duì)策建議

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。新時(shí)期，應(yīng)當(dāng)借鑒推廣廣東、浙江結(jié)構(gòu)性改革的成功經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國(guó)新一輪結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）深入實(shí)施行政審批制度改革

以理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系為目標(biāo)，繼續(xù)加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，實(shí)施行政許可事項(xiàng)清理，取消不必要的中介服務(wù)、達(dá)標(biāo)評(píng)比、信用評(píng)價(jià)等相關(guān)事項(xiàng)，推進(jìn)建立上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化體系，使政府職能從社會(huì)市場(chǎng)領(lǐng)域回撤，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理。強(qiáng)調(diào)依法改革理念，國(guó)家層面應(yīng)加大法律法規(guī)的配套設(shè)計(jì)，使地方新一輪行政審批制度改革在統(tǒng)一的法律框架下開(kāi)展。各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)下級(jí)部門(mén)的監(jiān)督，使原來(lái)政府部門(mén)的重審批、輕監(jiān)管向輕審批、重監(jiān)管、重服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。通過(guò)行政審批制度改革，實(shí)現(xiàn)政府管理流程的再造。

（二）建立數(shù)字型政府，提升辦事效率

樹(shù)立創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境為民服務(wù)的目標(biāo)，依托信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)打造數(shù)字型政府，建立政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，確保網(wǎng)上辦事大廳、各種小程序、門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等政府服務(wù)同源、一致，使用便捷，提高用戶(hù)的黏性和依賴(lài)度。采用第三方評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)整個(gè)“數(shù)字政府”在應(yīng)用開(kāi)展、共享協(xié)同、服務(wù)成效的檢查考核，并將考核評(píng)估結(jié)果作為后續(xù)投資建設(shè)的重要參考，促進(jìn)“數(shù)字政府”改革持續(xù)發(fā)展。

（三）多措并舉推進(jìn)混合所有制改革

建立健全國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)，完善法人治理機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制，形成所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的有效制衡。搭建優(yōu)秀三會(huì)一層班子隊(duì)伍，提升班子隊(duì)伍在企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面的知識(shí)、能力、格局、資源等軟實(shí)力。通過(guò)市場(chǎng)化途徑，豐富混合所有制的實(shí)現(xiàn)形式，可以采取黃金股、優(yōu)先股、央地合作等方式，推進(jìn)混合所有制改革做到既能面上混，也能實(shí)質(zhì)混。同時(shí)引入員工持股，讓員工參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，將對(duì)混合所有制改革形成有效支撐。

（四）落實(shí)農(nóng)村土地確權(quán)流轉(zhuǎn)，釋放土地和勞動(dòng)力潛力

一是落實(shí)農(nóng)戶(hù)對(duì)承包地、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，重點(diǎn)推進(jìn)承包地“三權(quán)分置”，完善農(nóng)村宅基地的權(quán)利設(shè)置，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推行城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，通過(guò)市場(chǎng)交換和土地規(guī)劃部門(mén)跨區(qū)域調(diào)節(jié)，既使退出宅基地的農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入，又能滿(mǎn)足城市新增建設(shè)用地需要。三是適應(yīng)勞動(dòng)力全國(guó)流動(dòng)需要，建立全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，把中部地區(qū)農(nóng)民工退出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)出售給沿海地區(qū)。為解決土地占優(yōu)補(bǔ)劣和農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸成本問(wèn)題，應(yīng)以每畝土地標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)量確定土地當(dāng)量，再乘以運(yùn)輸成本系數(shù)，然后進(jìn)行交易。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，找到價(jià)值補(bǔ)償辦法。配合農(nóng)民工全國(guó)流動(dòng)，要重點(diǎn)解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題，使進(jìn)入城市的農(nóng)民工能夠和市民一樣，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房保障等方面享受到各種公共服務(wù)。

（本文系2018年國(guó)家發(fā)展改革委委托課題《推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系研究》階段性研究成果。）

（張燕生，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心首席研究員。綦魯明，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）