超大城市整體性治理機(jī)制探索

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨指出：“中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩件大事?！庇绕涫前殡S著大城市的區(qū)域與人口擴(kuò)張，超大城市蓬勃發(fā)展，成為我國(guó)城市發(fā)展的新類型。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，增設(shè)了超大城市類型，把城市類型調(diào)整為五類（按照常住人口規(guī)模，劃分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五種類型）。其中，超大城市主要指城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市。在這個(gè)意義上，我國(guó)超大城市與理論上的巨型城市（Maga-city）、國(guó)際大都市（Metropolis）定義近似，是城市體系中的最高級(jí)類型。從規(guī)模與層次看，超大城市不同于一般的城市治理，具有自身的內(nèi)在特點(diǎn)與規(guī)律。從系統(tǒng)論的視角看，超大城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng) ，超大城市治理也是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)。在超大城市巨系統(tǒng)之中，人口、資本、技術(shù)、設(shè)施等高度集聚，人流、資金流、物資流、信息流高度交匯，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)高度集成，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公眾等多元利益相關(guān)方高度關(guān)聯(lián)。實(shí)現(xiàn)超大城市復(fù)雜巨系統(tǒng)的有效運(yùn)行，必須構(gòu)建有效的超大城市治理體系。

整體性治理理論的豐富內(nèi)涵

20世紀(jì)以來(lái)，公共管理理論經(jīng)歷了數(shù)次理論范式轉(zhuǎn)變，先后呈現(xiàn)出四種基本理論范式。20世紀(jì)60年代之前，傳統(tǒng)公共行政是主導(dǎo)理論范式，之后則是新公共行政理論范式。20世紀(jì)80年代，新公共管理理論勃然興起，在全球范圍內(nèi)掀起了以民營(yíng)化為主要特征的改革浪潮。21世紀(jì)以后，理論界開始對(duì)新公共管理進(jìn)行批判與反思，整體性治理理論逐步興起，成為公共管理理論研究與改革實(shí)踐的前沿主題。整體性治理（Holistic Governance），是21世紀(jì)初以英國(guó)佩里·?？怂沟葘W(xué)者為代表，針對(duì)新公共管理理論在治理實(shí)踐中產(chǎn)生碎片化、分散化等困境，在分析英國(guó)等國(guó)家政府改革實(shí)踐基礎(chǔ)上，提出的新管理理論和管理理念。

以問(wèn)題為導(dǎo)向，是整體性治理理論的出發(fā)點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)。整體性治理不是公共事務(wù)治理的萬(wàn)能方案，具有特定的范圍和對(duì)象，主要指棘手問(wèn)題或復(fù)雜性公共事務(wù)問(wèn)題。棘手問(wèn)題是跨越了多個(gè)部門或多個(gè)主體邊界、單一部門或單一主體難以解決的問(wèn)題 。棘手問(wèn)題具有的特質(zhì)是：?jiǎn)栴}多且相互連接，無(wú)法由單一層級(jí)政府解決，涉及多種層級(jí)與類型的組織，這些問(wèn)題無(wú)法輕易劃分，問(wèn)題的解決需要多方參與和長(zhǎng)期協(xié)調(diào) 。與傳統(tǒng)官僚制理論、新公共管理理論比較，整體性治理的最大區(qū)別是以解決人民的問(wèn)題、滿足人民的需要為核心。前兩種理論范式主要是以解決政府問(wèn)題為核心 。

整合是整體性治理的關(guān)鍵詞。在內(nèi)容上，整體性治理包括三個(gè)層次的整合：層級(jí)整合、功能整合、公私跨界整合。縱向?qū)蛹?jí)整合是指圍繞治理問(wèn)題，以公眾需求為導(dǎo)向，進(jìn)行不同層級(jí)的整合。橫向功能整合是在政府組織內(nèi)部，橫向地進(jìn)行多部門的整合。公私跨界整合是圍繞問(wèn)題，公共部門與私人部門之間進(jìn)行跨界整合。實(shí)現(xiàn)三個(gè)層次的整合，主要有三種方式：組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)性改革與整合、服務(wù)整合、信息系統(tǒng)與技術(shù)整合。

割裂化、碎片化現(xiàn)象削弱城市治理效果

作為復(fù)雜的巨系統(tǒng)，超大城市治理體系內(nèi)部模塊之間是具有相互聯(lián)系、相互影響的整體，需要具備高度的耦合性和關(guān)聯(lián)性。這種耦合與關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)為系統(tǒng)嵌頓、條塊糾纏、層級(jí)互擾。但是，相對(duì)于理論上城市治理高度耦合和關(guān)聯(lián)而言，超大城市治理體制機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中表現(xiàn)出一定程度上的割裂化、碎片化現(xiàn)象。這種現(xiàn)象主要是超大城市治理體系內(nèi)部模塊之間相互割裂、缺乏有機(jī)協(xié)同的狀態(tài)所導(dǎo)致的。它削弱了城市治理的整體效果，是超大城市“城市病”問(wèn)題難以得到有效治理的重要原因之一。

功能性割裂化、碎片化。城市治理功能割裂化、碎片化主要是指面對(duì)復(fù)雜多樣的跨界性社會(huì)公共事務(wù)，城市政府職能部門相互分割、相互排斥，缺乏有效溝通與協(xié)作，導(dǎo)致整體性治理功能部門化、分割化、分散化。從結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)城市治理體制主要是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的上下多層分級(jí)、左右高度分工的科層制組織體系。城市治理的整體性職能被分解為若干專業(yè)職能領(lǐng)域，并由若干專業(yè)職能部門進(jìn)行專業(yè)化管理（包含垂直管理、屬地管理等類型）。這種專業(yè)化管理模式主要適用于簡(jiǎn)單系統(tǒng)或簡(jiǎn)單巨系統(tǒng)，在中小城市公共事務(wù)治理中具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。但對(duì)于超大城市或大城市而言，這種模式弊端凸顯。對(duì)于日益增多的跨界性公共事務(wù)，采用傳統(tǒng)的專業(yè)化分工管理模式，容易導(dǎo)致城市治理出現(xiàn)功能性裂化、功能性碎片化現(xiàn)象。許多跨界性、復(fù)合性公共事務(wù)難題之所以長(zhǎng)期得不到解決，與城市治理功能裂化具有較大關(guān)系。橫向權(quán)力過(guò)度分散的部門式設(shè)置是導(dǎo)致城市社會(huì)“碎片化”治理的關(guān)鍵性因素 。

層級(jí)性割裂化、碎片化。從縱向看，我國(guó)城市治理體制是一個(gè)高度等級(jí)化、層級(jí)化的治理體制。在外部宏觀上，大中小各類城市表現(xiàn)為等級(jí)化管理，從中央管理的直轄市、副省級(jí)城市，到縣和縣級(jí)市管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共分為五個(gè)層級(jí)。在城市內(nèi)部，形成了多個(gè)管理層級(jí)的治理體制，比如超大城市內(nèi)部治理體制為市—區(qū)—街道—社區(qū)的四級(jí)管理體制。多層級(jí)體制讓城市治理容易產(chǎn)生層級(jí)性割裂化、碎片化，這集中體現(xiàn)在基層街鄉(xiāng)鎮(zhèn)與政府職能部門之間條塊關(guān)系上。作為屬地的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具備發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，但沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，難以協(xié)調(diào)部門到一線執(zhí)法；區(qū)級(jí)政府執(zhí)法部門有執(zhí)法權(quán)，但管理重心偏高，與各街鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合不緊密，不能很好地深入一線去發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間出現(xiàn)的層級(jí)性割裂化、碎片化，導(dǎo)致城市基層治理出現(xiàn)“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”現(xiàn)象。

空間性割裂化、碎片化。空間屬性為城市治理提供了有效的治理依據(jù)和基礎(chǔ)，也為城市治理產(chǎn)生空間性割裂化、碎片化提供了可能。從權(quán)力空間結(jié)構(gòu)看，隨著我國(guó)城市社會(huì)從單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變，城市公共權(quán)力空間結(jié)構(gòu)不再是鐵板一塊，逐步出現(xiàn)碎片化。這種變化，改變了城市治理的基礎(chǔ)。在這種條件下，單獨(dú)依靠碎片化的傳統(tǒng)行政體制進(jìn)行治理，必然使城市治理面臨許多空間性、社會(huì)性局限，降低城市有效治理的應(yīng)有空間半徑。從行政區(qū)劃看，空間性割裂化、碎片化表現(xiàn)為具有高度經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的超大城市行政區(qū)域被分為若干面積的行政單元，進(jìn)行分塊管理、分塊負(fù)責(zé)，超大城市內(nèi)部各單元、超大城市與外部行政區(qū)域難以進(jìn)行協(xié)同整合。超大城市空間性割裂化、碎片化問(wèn)題不僅體現(xiàn)為城市內(nèi)部跨區(qū)域整合協(xié)同問(wèn)題，還包括超大城市與周圍行政區(qū)域的整合協(xié)同問(wèn)題。比如，北京、上海、廣州等超大城市與其所在的周圍區(qū)域：京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，在環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面有許多跨區(qū)域治理事務(wù)。由于缺乏必要的協(xié)同機(jī)制，超大城市治理主要體現(xiàn)為行政區(qū)治理，許多跨區(qū)域問(wèn)題難以得到有效解決。

主體性割裂化、碎片化。作為復(fù)雜的巨系統(tǒng)，超大城市治理系統(tǒng)之中嵌入著多個(gè)治理主體，主要包括黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、群眾自治組織及公眾居民等。超大城市治理在主體結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出主體性割裂化、碎片化現(xiàn)象。這種現(xiàn)象主要是指各類治理主體在城市治理活動(dòng)中相互封閉、割裂，缺乏積極參與、協(xié)同合作，傾向于政府等單一主體單兵作戰(zhàn)，未能形成各類主體共治精治的局面。從政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的維度看，政府在城市治理中行政主導(dǎo)過(guò)多，社會(huì)與市場(chǎng)主體參與不足。雖然近年來(lái)逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)參與的重要性，但社會(huì)參與到城市治理中尚缺乏有效的機(jī)制與渠道。從城市屬地政府與城市內(nèi)其他黨政機(jī)構(gòu)維度看，黨政治理主體在超大城市治理中表現(xiàn)出資源分散、協(xié)同整合難的問(wèn)題。比如，在超大城市中，分布著各類中央垂直管理、市級(jí)垂直管理的黨政機(jī)構(gòu)和單位，由于行政隸屬關(guān)系原因，區(qū)級(jí)城市政府往往難以調(diào)動(dòng)和整合這些主體有效地參與城市治理。這容易使超大城市治理難以達(dá)成共識(shí)，造成治理資源的消耗與浪費(fèi)。

信息割裂化、碎片化。信息割裂化、碎片化主要是指在城市治理中，條條之間、條塊之間、各主體之間雖然建立了各自領(lǐng)域的信息系統(tǒng)，但這些信息系統(tǒng)之間具有很強(qiáng)的封閉性，難以實(shí)現(xiàn)開放共享，呈現(xiàn)出信息系統(tǒng)相互不聯(lián)通、相互不兼容的狀態(tài)。近年來(lái)，各大城市依托智慧城市建設(shè)高度重視信息化，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用信息化手段推進(jìn)治理現(xiàn)代化。但由于結(jié)構(gòu)性原因，城市治理信息系統(tǒng)卻在條條之間、條塊之間、各主體之間呈現(xiàn)出較強(qiáng)的割裂化、碎片化。城市中種類繁多的電話熱線是城市信息割裂化、碎片化的外在表征。此外，城市治理有關(guān)的內(nèi)部管理系統(tǒng)、服務(wù)終端（客戶端）、微信微博平臺(tái)等，都體現(xiàn)出條塊分割特征。整合各類城市治理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)融合發(fā)展，是城市治理現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。

發(fā)揮整體性治理的重要作用

作為首都，北京超大城市治理在國(guó)家治理體系中具有特殊重要的地位。2018年3月，為推進(jìn)首都城市社會(huì)治理現(xiàn)代化，北京出臺(tái)了《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新 實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施方案》，把“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”確定為首都城市治理創(chuàng)新與改革的一號(hào)課題。

從整體性治理的視角看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”體現(xiàn)了整體性治理的整合特征，釋放了城市治理的整合效應(yīng)和效能，提高了城市治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。從定義看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”是城市社會(huì)治理中街鄉(xiāng)和職能部門之間建立的發(fā)現(xiàn)和解決復(fù)雜公共事務(wù)問(wèn)題的工作機(jī)制，即復(fù)雜問(wèn)題“發(fā)現(xiàn)在屬地、解決在部門”的治理機(jī)制。首先，由發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的街鄉(xiāng)發(fā)出“吹哨”治理信號(hào)。街鄉(xiāng)處于城市治理的基層，具有發(fā)現(xiàn)公共問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)。但由于職責(zé)和權(quán)限限制，屬地街鄉(xiāng)缺少解決許多屬地化公共事務(wù)問(wèn)題的權(quán)限（主要是執(zhí)法權(quán)）和能力。其次，職能部門報(bào)到，處理和解決公共治理問(wèn)題。在我國(guó)部門執(zhí)法體制的架構(gòu)下，政府職能部門是行業(yè)問(wèn)題執(zhí)法和治理的主要力量，具有行使執(zhí)法權(quán)的優(yōu)勢(shì)。但職能部門往往處于基層之上，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共治理問(wèn)題。即使某個(gè)部門發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，由于公共事務(wù)呈現(xiàn)的跨界性和跨地域性，單個(gè)職能部門難以從根本上解決問(wèn)題。通過(guò)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，政府職能部門可以實(shí)現(xiàn)與街鄉(xiāng)及其他有關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)，提高整體性治理能力。

從實(shí)踐來(lái)看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”蘊(yùn)含著超大城市整體性治理的思想與理念，體現(xiàn)著許多整體性治理機(jī)制與效應(yīng)?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”中的層級(jí)性整合機(jī)制與效應(yīng)。北京要求各街鄉(xiāng)建立實(shí)體化綜合執(zhí)法中心，公安、消防、城管、工商、交通、食品藥品監(jiān)管等部門執(zhí)法力量到基層辦公，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉。例如朝陽(yáng)區(qū)的“兩級(jí)統(tǒng)籌，常駐固化，進(jìn)駐響應(yīng)”的實(shí)體化綜合執(zhí)法平臺(tái)建設(shè)模式。這既改變了基層社會(huì)治理倒三角的人員配置結(jié)構(gòu)，又實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法力量在職能部門與屬地的有效整合；既整合了市級(jí)垂直管理部門的執(zhí)法力量，也整合了雙重管理部門和區(qū)級(jí)管理部門的執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理的層級(jí)性條條整合。具有執(zhí)法權(quán)的職能部門執(zhí)法人員下沉到基層，為街鄉(xiāng)推進(jìn)社會(huì)治理提供了執(zhí)法資源，從結(jié)構(gòu)上提高了條塊聯(lián)動(dòng)的效率。同時(shí)，積極探索向街鄉(xiāng)賦權(quán)，這是平谷區(qū)的一大創(chuàng)舉。向街鄉(xiāng)下放監(jiān)督考核權(quán)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的條塊層級(jí)整合?？己藱?quán)是實(shí)現(xiàn)基層條塊整合的關(guān)鍵。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”中的功能性整合機(jī)制與效應(yīng)。建立跨部門協(xié)同與條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了復(fù)雜公共事務(wù)難題的有效整治。在具體實(shí)踐中，屬地吹哨后，相關(guān)多個(gè)部門報(bào)到，并明確牽頭部門或主責(zé)部門、配合部門，實(shí)現(xiàn)了多部門的整合與協(xié)同。朝陽(yáng)區(qū)率先總結(jié)出“七步工作法”，將“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”流程劃分為哨源形成、街鄉(xiāng)分析研判、街鄉(xiāng)吹哨、區(qū)級(jí)平臺(tái)受理（聯(lián)審、立項(xiàng)、派發(fā)）、部門報(bào)到、評(píng)價(jià)監(jiān)督和結(jié)果反饋等步驟，實(shí)現(xiàn)了條、塊功能性整合與過(guò)程性整合的統(tǒng)一?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，改變了城市社會(huì)治理中多個(gè)部門各自為戰(zhàn)、分散治理的碎片化治理格局，形成了具有整體性治理特征的實(shí)踐案例。北京推進(jìn)街道大部制改革，實(shí)現(xiàn)了街道內(nèi)部橫向的功能性整合。依據(jù)街道職責(zé)任務(wù)，按照扁平化管理工作要求，綜合設(shè)置街道黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)直接面向群眾的服務(wù)與管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善具有綜合化、整體性的治理結(jié)構(gòu)。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”中的主體性整合機(jī)制與效應(yīng)。依托黨政群共商共治機(jī)制，大力推進(jìn)社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)了多元主體性整合。推進(jìn)社會(huì)參與是朝陽(yáng)區(qū)的創(chuàng)新。朝陽(yáng)區(qū)推動(dòng)全區(qū)446個(gè)社區(qū)居民議事廳向樓院、小區(qū)延伸，強(qiáng)化社會(huì)參與，探索全覆蓋的共商共治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了主體性資源整合，推動(dòng)了公民需求導(dǎo)向的整體性治理。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”中的信息整合機(jī)制與效應(yīng)。強(qiáng)化信息平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了治理信息的整合。北京加快推進(jìn)城市管理網(wǎng)、社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)、社會(huì)治安網(wǎng)、城管綜合執(zhí)法網(wǎng)等多網(wǎng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村三級(jí)在信息系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面的深度融合、一體化運(yùn)行。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”中的區(qū)域性整合機(jī)制與效應(yīng)。發(fā)揮區(qū)域化黨建優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了黨建資源的區(qū)域化整合。黨建是中國(guó)城市社會(huì)治理的特有優(yōu)勢(shì)。與國(guó)際大都市、國(guó)內(nèi)其他大城市相比，作為首都，北京城市治理具有自身鮮明的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。其中，黨的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，是首都推進(jìn)城市治理體系與能力現(xiàn)代化的最大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。北京城市治理涉及許多利益相關(guān)者，如果僅僅依靠行政式治理方式，難以整合調(diào)動(dòng)治理資源，會(huì)留下許多社會(huì)治理盲點(diǎn)、盲區(qū)。建立黨員雙報(bào)到機(jī)制，實(shí)施“支部吹哨、黨員報(bào)到”，不但促進(jìn)了報(bào)到黨組織、黨員融入基層社會(huì)治理，還發(fā)揮了各類黨組織、黨員在城市治理中的支持和參與作用。建立“街巷長(zhǎng)”和“小巷管家”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域人力資源的整合。作為背街小巷治理的共治方式，“小巷管家”機(jī)制調(diào)動(dòng)了轄區(qū)居民的參與，增強(qiáng)了城市社會(huì)治理的資源與力量，實(shí)現(xiàn)了城市社會(huì)治理區(qū)域地理性整合、主體性整合。

綜上所述，從整體性治理的理論視角看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”是發(fā)揮超大城市社會(huì)治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，克服超大城市社會(huì)治理割裂化、碎片化現(xiàn)象，解決超大城市社會(huì)治理中的復(fù)雜難題，推進(jìn)超大城市社會(huì)治理整體化、系統(tǒng)化、協(xié)同化的積極探索與創(chuàng)新實(shí)踐。

（作者：賴先進(jìn)，中央黨校政法教研部副教授）

責(zé)任編輯 / 宋明晏