經(jīng)營型財務全面預算管理的思考

/中國運載火箭技術研究院

未來3年，是中國航天科技集團有限公司全面實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標、開啟建設航天強國新征程的歷史交匯期，承前啟后，至關重要。航天科技集團2018年第7次工作會上，明確提出了“將全面預算作為落實發(fā)展戰(zhàn)略的有力工具，完善全級次預算管理組織體系、業(yè)財融合管控配置體系，推行產(chǎn)品（項目）的全周期預算，實施預算績效管理，建設集中式全面預算管理信息系統(tǒng)”的要求。面臨新的發(fā)展形勢和改革需求，航天科技集團財務領域有必要拓展全面預算管理的新視野，探索經(jīng)營型全面預算管理新思路，從而更好地支撐“十三五”規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

一、現(xiàn)狀與存在問題

航天科技集團的預算管理經(jīng)歷了從財務預算向全面預算的過渡與發(fā)展，按照邊實踐、邊探索、邊修改、邊完善的原則，采取試點先行、全面推開、循序漸進、總結提高的方式，在促進集團財務管理由粗放向集約轉(zhuǎn)變、由事后向事前轉(zhuǎn)變的過程中發(fā)揮了重要作用。近年來，航天科技集團進一步深化全面預算管理，加強財務部門與各業(yè)務部門的配合，不斷改進預算管理流程，推進業(yè)財融合、強化剛性約束、突出對標管理，預算管理體系進一步完善，基本形成了制度健全、程序規(guī)范的全面預算管理格局。

航天科技集團成立以來，既承擔著國家軍品任務，同時也有民品任務，管理采用一元結構、二元管理的模式，同時由于歷史原因形成了多層次、多法人的公司治理結構，行業(yè)類別較多，對預算管理造成一定程度的困難，一些單位對全面預算的重要性認識不夠、指標預算的博弈愈演愈烈，沒有把全面預算真正作為落實戰(zhàn)略、配置資源的重要工具。目前，在全面預算管理過程中存在4個方面的問題。

一是預算對發(fā)展戰(zhàn)略有效支撐的程度不夠。全面預算在推行之初就是以支撐集團發(fā)展戰(zhàn)略、落實集團戰(zhàn)略管控為定位，但在實施推進的過程中，全面預算還是以完成國資委的要求為主，預算目標的設定與戰(zhàn)略目標的籌劃存在一定程度的脫節(jié)，更多的是在關注年度預算指標的下達額度，對集團戰(zhàn)略的支撐力較弱，戰(zhàn)略導向性、牽引性尚顯不足，對重點戰(zhàn)略舉措及其經(jīng)濟活動的預算配置、平衡、統(tǒng)籌的作用不夠明顯。

二是預算對資源統(tǒng)籌調(diào)配作用的發(fā)揮不夠。全面預算涉及企業(yè)內(nèi)部各業(yè)務部門，利益主體多，在編制、控制的過程中缺乏有效的協(xié)調(diào)匹配和統(tǒng)籌，多從各自的立場出發(fā)爭奪預算資源，業(yè)務預算與業(yè)務發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯匹配也不夠緊密，如固定資產(chǎn)投資類的預算與主業(yè)項目研制生產(chǎn)所急需的能力不匹配，保障類的費用預算與主業(yè)業(yè)務的開展不匹配，功能類似的能力不能充分共享、增量與存量不匹配等。無論是各業(yè)務部門之間，還是業(yè)務部門與財務部門之間相互的協(xié)作度不夠，企業(yè)整體統(tǒng)籌、調(diào)配資源的力度有限，容易出現(xiàn)資源重復配置、低效配置，甚至資源錯配的情形，影響全面預算資源配置功能的有效發(fā)揮。

三是預算各層級主體責任不夠明確。從橫向來看，各部門在業(yè)務預算中的職責、作用不夠清楚，尤其是業(yè)務預算歸口部門目前在預算中主要發(fā)揮審核、監(jiān)督指導的作用，尚未確立業(yè)務預算即業(yè)務部門職責、需要依據(jù)分解的目標與資源需求進行編制和匹配的意識。從縱向來看，集團、二級、三級及以下單位在預算管理中的責任與地位沒有明確劃分，上下均為指標實現(xiàn)馬首是瞻，上級單位主要負責下達預算目標、對結果考核，而沒有為下級單位實現(xiàn)預算目標超出其自身資源調(diào)配能力的部分進行統(tǒng)籌平衡。全面預算各相關部門、各級單位的責任和內(nèi)容不夠明確，影響對預算執(zhí)行中的問責以及后續(xù)的預算考核，造成“一個人干活、多個人監(jiān)督”的不可持續(xù)局面。

四是預算各級決策和管控的接地程度不夠。集團從預算目標的設定到主要業(yè)務預算的確定都要從上決策，二級單位對其所屬單位也存在類似的從上決策的情形。上級單位僅依靠下級單位提供的材料對申請的預算進行決策，存在信息不對稱等問題，在指標確定上往往會出現(xiàn)“討價還價”的情形。整個全級次預算決策的重點集中在主要經(jīng)濟指標上，上下級單位預算決策重點沒有明顯的區(qū)分。下級單位在指標實現(xiàn)中可能存在的困難與問題在上級決策時沒有受到重視，在實際執(zhí)行中遇到困難還是只能自己想辦法，無人協(xié)助解決。這樣就形成了上級單位只管指標下達、執(zhí)行偏差通報與考核，至于指標怎么實現(xiàn)是下級單位自己的事。預算各級的決策和管控與實際執(zhí)行存在脫節(jié)，增加了預算目標實現(xiàn)的變數(shù)。

二、經(jīng)營型財務理念下的全面預算管理

中國運載火箭技術研究院時刻關注全面預算管理的發(fā)展，在前期開展了經(jīng)營型財務的理論與實踐探索，提出在經(jīng)營型財務理念下開展全面預算管理的思路，試圖為航天科技集團推進全面預算管理改革提供一種新的視角。

經(jīng)營型財務是秉承系統(tǒng)工程理念和市場經(jīng)營的創(chuàng)新思維，在財務管理實踐中探索出來的新理念。經(jīng)營型財務以“支持決策、創(chuàng)造價值”為目標，包括對財務自身活動的經(jīng)營和對業(yè)務活動的經(jīng)營兩大方面，動態(tài)謀劃是其最顯著的特點。

推進經(jīng)營型財務全面預算管理實施的著力點包括以下幾個主要方面：

1.轉(zhuǎn)變預算理念

全面預算作為落實發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌調(diào)配資源的企業(yè)管理重要手段，要真正發(fā)揮其應有的作用，就必須全員、全級次轉(zhuǎn)變觀念，將預算作為解決資源投入的唯一途徑。基于發(fā)展戰(zhàn)略、目標任務分解及承受能力，將預算從“要我編”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙帯?，核心在于不是財務要求業(yè)務編報預算，而是業(yè)務要完成既定目標主動申請相應的資源投入，實現(xiàn)預算目標；將各種預算協(xié)調(diào)平衡會從“討價還價的菜市場”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源統(tǒng)籌配置的共享平臺”；將財務與業(yè)務、上級與下級從“預算目標的對立方、無關方”轉(zhuǎn)變成“預算目標的合作方、參與者”；將預算編報、執(zhí)行及結果考核中常見的“指標完不成是因為哪些條件和資源不具備”“指標是強壓的，完不成也沒辦法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴瓿芍笜宋倚枰男l件和資源”“需要的資源都給了，沒有理由完不成”；將預算目標確定從“向下級下達的額度”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝灰?guī)劃目標分解到年度的額度”，將主要經(jīng)濟指標的預測從“財務自己編出來的”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鱾€具體項目預測結果的合集”。

2.劃分項目需求

依據(jù)擁有資源的情況將項目或任務需求劃分為2類：一類是以自身能力范圍內(nèi)的資源可以保證實現(xiàn)的項目需求，簡稱為確定的項目需求；另一類是按照分解的戰(zhàn)略目標，需要運用超出自身能力范圍之外的資源支撐的項目需求，簡稱為不確定的項目需求。這里的資源包括人、財、物、渠道等廣義范疇上的資源，不確定項目需求是經(jīng)過單位運用自身資源與條件積極努力后仍較難實現(xiàn)的合理需求，不包括“漫天要價”憑空提出的需求。對于不確定的項目需求，需要上級單位在管理范疇內(nèi)對各類資源要素進行平衡與調(diào)配，包括業(yè)務機會開拓的指導和相應資源的配置。這樣既動用了可以運用的資源，實現(xiàn)組織內(nèi)部資源的共享，也能帶動一部分新資源的引入和閑置資源的利用，有助于更高效地協(xié)助下級進一步達成目標。

3.2條運行路徑并行

從上至下，按照集團戰(zhàn)略→5年規(guī)劃→3年滾動規(guī)劃→業(yè)務發(fā)展計劃→各級業(yè)務目標的分解路徑，更好地承接集團的發(fā)展戰(zhàn)略，以此保證由規(guī)劃分解下來的指標，完成戰(zhàn)略目標的預算目標（各類經(jīng)濟指標、業(yè)務指標等），這條路徑是年度預算的基礎和前提，沒有目標任務的分解，資源調(diào)配就無從談起；從下向上，按照廠、所、公司→研究院等二級單位→集團公司總部梳理出能夠達成分解目標的項目或任務需求以及相應的資源需求，由上級單位對其所屬下一級單位的資源需求進行統(tǒng)籌，重點是對不確定的項目需求部分進行統(tǒng)籌和決策。

4.明確的權責劃分

上一級單位的預算管理重點放在“負面清單”的制定、重大項目或事項以及不確定的項目需求決策上。上級單位要根據(jù)業(yè)務發(fā)展的現(xiàn)實情況以及掌握的項目相關信息對不確定項目需求進行決策，但決策的基礎是下級單位的需求合理且經(jīng)過慎重決策；同樣，下級單位的預算管理需將重點放在其所屬單位具有不確定項目需求的項目決策上，而將有資源支持的確定項目留給提出的單位自己進行把握和監(jiān)控。在各級決策下級不確定項目需求時，一旦決策通過，各個決策點及所對應的責任人就清晰了，也就自然形成了相對應的責任體系。

5.靈活的調(diào)節(jié)機制

經(jīng)營型全面預算管理對企業(yè)整體運行和經(jīng)營管理情況（包括財務、業(yè)務全過程）以及各類資源進行動態(tài)謀劃與管控，強調(diào)企業(yè)目標與業(yè)務機會之間的動態(tài)平衡，強調(diào)投入與產(chǎn)出的匹配關系，注重組織的“資源”對整個經(jīng)營管理過程的約束與支持作用。在目標設定階段，以擁有的資源和可能擁有的資源來匹配支撐目標；在執(zhí)行階段，以不同資源的投入與調(diào)配來動態(tài)適應業(yè)務的發(fā)展，并不一定需要調(diào)整目標自身。當業(yè)務機會出現(xiàn)時，資源按業(yè)務機會投入，目標自動被調(diào)節(jié)，從而使得企業(yè)組織資源的實際配置能夠與產(chǎn)出目標相匹配，能夠隨著業(yè)務機會的市場變動進行有機調(diào)整，體現(xiàn)了經(jīng)營型全面預算管理的過程控制，不僅要把關資源投入的可行性、必要性和合理性，同時也需要動態(tài)把握業(yè)務活動過程中的變化情況，關注異常因素，并對相關的資源配置做出快速的反應。

6.以實效為基礎的控制與考核

經(jīng)營型全面預算管理的過程控制與考核評價以目標的實現(xiàn)與否、投入與產(chǎn)出是否最佳為目的。對預算的控制與考核并不是意味著花錢越少越好，也不是簡單地就資源控制資源，而是要注重投入的經(jīng)費花得是否合理，是否有真實的業(yè)務、項目支撐，是否取得了與投入相匹配的產(chǎn)出效果，即要堅持“花錢必有效，無效必問責”的績效理念。

經(jīng)營型全面預算管理的目標分解與資源調(diào)配，如圖1所示。

三、推進經(jīng)營型全面預算管理的基礎 條件

圖1 經(jīng)營型全面預算管理的目標分解與資源調(diào)配

經(jīng)營型全面預算管理要動態(tài)謀劃財務、業(yè)務全過程，動態(tài)謀劃經(jīng)營管理中運用的資源，動態(tài)管控預算管理的閉環(huán)，還需要在參與人員的思想意識、標準與流程規(guī)范、信息系統(tǒng)建設以及項目庫試點方面同步配備相應的條件。

1.統(tǒng)一認識，加強對全面預算管理的理解

經(jīng)營型全面預算管理秉承經(jīng)營型財務的理念，在目標的設定、資源的配置、過程的調(diào)整與控制等方面都與傳統(tǒng)的預算管理有著較大的區(qū)別。這需要企業(yè)的領導者、管理者以及參與預算工作的業(yè)務部門、財務部門更新管理理念，在思想上達成對經(jīng)營型全面預算管理的統(tǒng)一認識，不僅是全員、全過程、全要素參與，同時要把握好動態(tài)謀劃的主要特征。業(yè)務部門要加強對全面預算管理及其價值的認識與理解，配備專崗開展業(yè)務預算工作；財務部門需要主動與業(yè)務部門溝通，主動融入業(yè)務經(jīng)營，推動業(yè)務與財務的融合；企業(yè)的領導者在對全面預算管理有著深刻認識的基礎上，要加強全面預算管理在戰(zhàn)略支撐和資源配置方面的功能發(fā)揮，從頂層統(tǒng)籌調(diào)配全企業(yè)的資源，經(jīng)營好企業(yè)的業(yè)務、項目，強化預算的過程控制、動態(tài)管理和績效管理，并落實好預算責任制，建立健全激勵約束機制和問責機制，進一步提升資源的利用效率，促進企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.規(guī)范管理，逐步明確預算管理中的流程 標準

經(jīng)營型全面預算管理需要有相應的管理流程與標準的支持。企業(yè)需要對預算編報、執(zhí)行、控制、考核的流程進行規(guī)范化，對項目的里程碑節(jié)點、完成時間、使用資源、約束條件等進行規(guī)范化；需要對業(yè)務部門、財務部門參與到預算管理流程中的環(huán)節(jié)、時間、方式、內(nèi)容、預期效果等進行明確；需要對各層級單位在預算管理中的權責利進行明確，將相關管理職責具體化、數(shù)量化、明晰化，提升企業(yè)精細化管控能力。同時，加強預算的基礎管理，按照業(yè)務特點制定各類費用、支出標準，推進預算的標準化。

3.建立項目庫，精細化動態(tài)化預算項目管理

設立項目庫是經(jīng)營型全面預算管理取得實效的重要手段。在財政部深化預算管理體制改革、提升項目管理效能的大背景下，企業(yè)可以將項目庫作為規(guī)范項目管理、實現(xiàn)經(jīng)營閉環(huán)、促進業(yè)財融合的有力抓手，進行分層管理、分類設立，各業(yè)務部門按照各自業(yè)務管理權限和制度要求，分別對相應的項目庫及項目進行全周期管理，將經(jīng)營型財務理念落地到具體的業(yè)務經(jīng)營管理中，促進項目經(jīng)營管理的規(guī)范化、精細化、動態(tài)化，推進經(jīng)營型全面預算管理的實施，為戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)提供有力支撐。

4.建設信息系統(tǒng)，搭建業(yè)財融合平臺

推行經(jīng)營型全面預算管理離不開信息系統(tǒng)的建設，運用信息化手段有助于項目庫管理、全面預算管理精準化的實現(xiàn)。企業(yè)可以將預算管理的制度要求、流程、標準以及預算申請審批權限、預算執(zhí)行過程中每一節(jié)點的權責行使、過程控制點等內(nèi)置于信息系統(tǒng)之中，簡化原有繁雜的業(yè)務流程；借助信息平臺，逐步貫通業(yè)務與財務的交流渠道，收集生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，對部門、產(chǎn)品、客戶等信息進行抓取、篩選，發(fā)揮信息平臺的優(yōu)勢，對數(shù)據(jù)進行整理、分析、評估、反饋，加強業(yè)財融合，不斷提升全面預算管理的效率，有力地支撐經(jīng)營決策?！?/p>