大數(shù)據(jù)時代下協(xié)同政務(wù)中的信息資源共享策略研究

劉煥成，李俞頡

（1.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院,河南 鄭州 450046；2.航空經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心, 河南 鄭州 450046）

1 研究大數(shù)據(jù)時代下信息資源共享對協(xié)同政務(wù)的意義

我國電子政務(wù)建設(shè)在這20多年的發(fā)展過程中雖然取得了不少成就，但電子政務(wù)建設(shè)中的“縱強橫弱”“條塊分割”“信息孤島”等問題仍尚未得到有效解決，因而，越來越多的學(xué)者投入到解決這些問題的研究中。其中的協(xié)同政務(wù)就是為解決存在于電子政務(wù)環(huán)境中的條塊分割問題而提出的一種與整體性政府改革理念相契合的新型政務(wù)發(fā)展模式。根據(jù)梁孟華等人的理解，協(xié)同政務(wù)就是指在電子政務(wù)的環(huán)境下，以政府工作人員間的協(xié)作為核心，厘清政府各系統(tǒng)、各部門間的關(guān)系，強化政務(wù)信息資源共享、優(yōu)化政府工作流程以及促進政府信息化建設(shè)［1］。政務(wù)協(xié)同需要資源協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、流程協(xié)同、制度協(xié)同等多方面的共同作用，是一個整體性建設(shè)的過程［2］。其中，資源協(xié)同是整個政務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)，而實現(xiàn)資源協(xié)同的前提基礎(chǔ)是資源共享，因此，研究資源共享對政務(wù)協(xié)同的意義重大。只有實現(xiàn)政務(wù)信息資源的共享，跨政務(wù)部門的協(xié)作配合才能順利進行；各個政府職能部門的信息化建設(shè)才能有效推進；才能消除不同組織部門間相互隔離的信息孤島現(xiàn)象［3］。

當今時代，大數(shù)據(jù)已然成為全社會關(guān)注的一個熱點，國家也高度重視大數(shù)據(jù)的發(fā)展及應(yīng)用，并極力推進數(shù)據(jù)信息共享建設(shè)。2017年12月6日，李克強總理就已經(jīng)在其主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議中明確指出提供公共數(shù)據(jù)是政府公共服務(wù)中的一項重要內(nèi)容，并且要求各地政府加快部門和地方政務(wù)信息系統(tǒng)的整合共享，還要依法依規(guī)向社會開放。在2018年5月16日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理進一步指出各地政府應(yīng)逐步推進政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦，同時還要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺?，F(xiàn)在，為了響應(yīng)中央的號召，推行更高效便民的政務(wù)服務(wù)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行政務(wù)數(shù)據(jù)信息資源共享是當務(wù)之急。

2 協(xié)同政務(wù)中的信息資源共享現(xiàn)狀分析

2.1 現(xiàn)階段協(xié)同政務(wù)中信息資源共享的建設(shè)成就

政務(wù)信息資源共享建設(shè)所取得的成就能推動協(xié)同政務(wù)的發(fā)展。一般認為，政務(wù)信息資源共享是指由政府部門、社會組織機構(gòu)等利用互聯(lián)網(wǎng)以及其他先進的信息技術(shù)，采用單方建立或多方共建的合作機制，通過對政務(wù)信息資源進行重組和優(yōu)化配置，以實現(xiàn)包括政府部門、企事業(yè)單位、社會公眾在內(nèi)的社會各界都有權(quán)獲取所需的政府信息資源的一種方式［4］。在我國，政務(wù)信息資源共享建設(shè)較為突出的有北京市的“首都之窗”、上海市的“中國上?！币约拔錆h市的“中國武漢”等。本文以上海市的“中國上?！遍T戶網(wǎng)站為樣本來分析我國部分發(fā)達地區(qū)在政務(wù)信息資源共享建設(shè)中所取得的成就。

受其強大經(jīng)濟實力的推動，上海市在電子政務(wù)建設(shè)方面的發(fā)展全國領(lǐng)先。首先，上海市在電子政務(wù)相關(guān)制度建設(shè)方面就一直緊跟國家戰(zhàn)略，走在其他省區(qū)市的前端。2016年2月29日，上海市政府下發(fā)了《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》的通知（滬府發(fā)〔2016〕14號），該辦法涵蓋了政府政務(wù)信息共享的目的依據(jù)、資源管理平臺、資源共享資源目錄編制、數(shù)據(jù)采集、共享服務(wù)、法律責任等24款事項。且為了順應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展，上海市政府又于2016年12月6日制定發(fā)布了《上海市推進智慧城市建設(shè)“十三五”規(guī)劃》的通知（滬府發(fā)〔2016〕80號），積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)推進政務(wù)信息資源共享建設(shè)［5］。

其次，為了促進網(wǎng)上政務(wù)協(xié)同，上海市打造了全市統(tǒng)一的政務(wù)信息資源共享管理平臺——“中國上海”網(wǎng)上政務(wù)大廳，該平臺實現(xiàn)了從事項報批到事中事后監(jiān)管一整套流程的網(wǎng)上跨部門政務(wù)協(xié)同服務(wù)，極大地方便了民眾。筆者通過瀏覽“中國上?！遍T戶網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，“中國上海”門戶網(wǎng)站之所以能提供如此高效便捷的政務(wù)協(xié)同服務(wù)，是因為其除了像其他政務(wù)網(wǎng)站一樣設(shè)立信息公開欄目之外，還設(shè)立了一個數(shù)據(jù)開放欄目，且該欄目還能鏈接到上海市政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)。該網(wǎng)站利用了大數(shù)據(jù)、云存儲以及云計算等先進技術(shù)，將本地政務(wù)信息資源集中存儲、統(tǒng)一管理，并能實現(xiàn)政務(wù)信息資源的全面及時共享。上海市全體政府部門都可以登錄該網(wǎng)站，充分享有網(wǎng)站內(nèi)的各種數(shù)據(jù)信息資源，還可將本部門新產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息上傳至此，以供其他部門交流使用。數(shù)據(jù)信息上的無縫銜接使得現(xiàn)實中各政務(wù)部門的無縫銜接也成為可能。

2.2 現(xiàn)階段協(xié)同政務(wù)中信息資源共享的問題

雖然當前我國政府部門已經(jīng)意識到政務(wù)信息資源共享對于協(xié)同政務(wù)，乃至整個電子政務(wù)的建設(shè)都非常重要，也通過大力推行了一系列的措施取得了一定的成效，其中以北京、上海、廣州等發(fā)達地區(qū)的政務(wù)信息資源共享建設(shè)成果尤為突出。但從整體層面來看，我國的政務(wù)信息資源共享建設(shè)仍然處在探索階段，未來的路還很漫長?，F(xiàn)階段所存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾方面。

2.2.1 缺乏法律法規(guī)的強制保障。目前，我國仍未在國家層面建立起一套完整的政務(wù)信息資源管理法律法規(guī)體系。雖然我國也陸續(xù)頒布了一系列關(guān)于政務(wù)信息資源管理的規(guī)范性文件來推動電子政務(wù)發(fā)展，諸如《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國發(fā)〔2016〕51號）、《中華人民共和國政府信息公開條例》（國務(wù)院令第492號）、《國務(wù)院關(guān)于大力推進信息化發(fā)展和切實保障信息安全的若干意見》（國發(fā)〔2012〕23號）等，但以上文件都只起到一定的規(guī)范作用，并不具備法律強制性。因此，政府信息資源管理法、政府信息公開法、信息安全法等重要的相關(guān)法律法規(guī)仍然缺位。

2.2.2 缺乏頂層設(shè)計。一般來說，政府提供政務(wù)信息服務(wù)需要打破電子政務(wù)系統(tǒng)中不同部門之間的界限，并聯(lián)合各個部門，共同完成服務(wù)。但目前的電子政務(wù)信息資源尚未整合統(tǒng)一，仍無法實現(xiàn)網(wǎng)上業(yè)務(wù)的一站式辦理，所以現(xiàn)在出現(xiàn)了一種公眾即使在網(wǎng)上申辦相關(guān)業(yè)務(wù)，但在現(xiàn)實中還是要輾轉(zhuǎn)多個部門才能辦理成功的窘?jīng)r。這是因為在電子政務(wù)建設(shè)的初期，政府內(nèi)部各部門幾乎都是通過軟件外包的形式來建構(gòu)電子政務(wù)系統(tǒng)并實現(xiàn)電子化辦公。但由于在建設(shè)過程中缺乏全方位的跨部門頂層設(shè)計，致使各部門的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建設(shè)標準不一，政務(wù)信息資源標準難以協(xié)調(diào)，各部門間的政務(wù)系統(tǒng)難以兼容，政務(wù)信息資源也難以共享。這樣孤立的電子政務(wù)建設(shè)只會加重各自為政的不良影響，從而使得各個部門成為更大的信息孤島。長此以來，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)呈現(xiàn)出“縱強橫弱、條塊分割、信息孤島”的局面。

2.2.3 資金投入分配不均。近年來，國家在信息資源建設(shè)資金投入方面呈現(xiàn)出東西兩極分化的局面。東部發(fā)達地區(qū)依靠其強勁的經(jīng)濟實力以及先進的信息意識取得了優(yōu)異的成績；而西部欠發(fā)達地區(qū)卻由于經(jīng)濟落后以及偏遠的地理位置，在政府信息資源建設(shè)上難以施展拳腳。東西部地區(qū)政府信息資源建設(shè)上的懸殊實力導(dǎo)致了信息資源共享壁壘的形成，所以在全國范圍內(nèi)跨區(qū)域共享政務(wù)信息資源及政務(wù)協(xié)同難以實現(xiàn)。

2.2.4 缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺。缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺給政務(wù)信息資源共享建設(shè)、跨部門政務(wù)協(xié)同建設(shè)帶來阻礙。我國的信息化建設(shè)工作早在20世紀90年代就開始進行了，但即使經(jīng)過了20多年的持續(xù)投資建設(shè)，到目前為止，我國仍未建設(shè)出一個統(tǒng)一完善的數(shù)據(jù)共享平臺。雖然現(xiàn)在部分地方政府根據(jù)自己的業(yè)務(wù)需求，將政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)外包給軟件公司或者是自行研發(fā)，建立了帶有地方性特色的政務(wù)網(wǎng)站及數(shù)據(jù)庫。而在此過程中，各部門的政務(wù)系統(tǒng)沒有嚴格地遵循統(tǒng)一的規(guī)范標準，這使得各部門的數(shù)據(jù)交換和信息傳遞受到了物理上的阻礙，無法進行信息資源的共享，從而導(dǎo)致其內(nèi)部信息資源極度有限且利用率低。信息資源共享的程度低造成了政府部門中的行政冗余，進而導(dǎo)致在現(xiàn)實行政工作中出現(xiàn)人力資源重復(fù)做功的現(xiàn)象［6］。本來在資源共享的環(huán)境下由一個人就可以完成的工作，在實際工作中卻需要幾個人共同來完成，而且還會因各種復(fù)雜因素導(dǎo)致“1+1＜2”的低合作效率存在，進而導(dǎo)致人力資源嚴重浪費。顯然，這是與當前政務(wù)協(xié)同所期待的目標相違背的。

2.2.5 缺乏規(guī)范的政務(wù)信息資源共享標準。在目前的政務(wù)協(xié)同建設(shè)過程中，有些部門忽視了政務(wù)協(xié)同共享的實際需求，只是一味地貪多求全，認為擁有的信息資源量越大越好。然而，這種盲目的建設(shè)行為只會造成共享協(xié)同成本的增加而實際效用卻不增反減的糟糕局面。實際上，如果不經(jīng)過共享標準的規(guī)范篩選，這樣流通共享的信息就是帶有安全隱患的，只會造成信息的大量冗余，且如果一旦混入干擾信息，則會增加政務(wù)信息系統(tǒng)的運行負擔和風(fēng)險，是對系統(tǒng)安全的極大威脅。

2.2.6 社會整體的信息共享意識淡薄。信息共享意識淡薄主要表現(xiàn)為行政部門的信息共享及服務(wù)意識不足、社會公眾政務(wù)信息資源建設(shè)參與度低等的。一方面，由于受到傳統(tǒng)官僚思想的長期影響，部分政府部門對信息資源共享持消極態(tài)度，他們會將政務(wù)信息資源認定為是其本部門的私有財產(chǎn)，不愿將其進行公開和共享，導(dǎo)致其形成“信息孤島”，進而嚴重阻礙了政務(wù)信息資源共享的建設(shè)。另一方面，部分人民群眾因缺乏政治參與意識，不愿加入到政務(wù)信息資源共享建設(shè)中來，或者只是因為一兩次不滿意的政務(wù)信息使用體驗而降低甚至放棄對政務(wù)信息資源共享建設(shè)的期望，這對政務(wù)信息資源共享建設(shè)工作也是極為不利的。

3 改進協(xié)同政務(wù)中信息資源共享的策略

3.1 完善相關(guān)的法律法規(guī)

要想促進信息資源共享，實現(xiàn)協(xié)同政務(wù)，亟須盡快建立一套完善的與信息資源公開、共享相關(guān)的法律法規(guī)。目前，我國關(guān)于信息公開的強制性法律法規(guī)尚未形成，政府以及社會各界能參考依據(jù)的只有少數(shù)規(guī)范性的文件，但這些規(guī)范性文件無法像法律一樣起到強制性約束管理的作用。因此，完善信息公開法律法規(guī)體系刻不容緩。首先，應(yīng)該將依法依規(guī)獲取政務(wù)信息資源作為全體公民的一項基本權(quán)利，并在此基礎(chǔ)上制定出科學(xué)、合理的信息公開法律；其次，政府應(yīng)充分結(jié)合人民群眾的意見及建議，整理出符合人民群眾需求的、可公開的信息目錄，并要求政府各級行政部門、企事業(yè)單位都必須參照信息公開目錄，依法向人民群眾公開相關(guān)信息；最后，在向廣大群眾公開數(shù)據(jù)信息的同時，政府還要制定出相應(yīng)的信息保密法律法規(guī)，以確保政府及企事業(yè)單位在公開信息的過程中，自身的重要隱私和信息安全能得到有效保障。

3.2 設(shè)立政務(wù)信息資源協(xié)同共享機構(gòu)

為推進政務(wù)信息資源的協(xié)同共享，應(yīng)在政府部門之間建立起政務(wù)信息資源協(xié)同共享機構(gòu)，并通過該機構(gòu)將政府各部門組織起來，實現(xiàn)各部門之間的信息共享及政務(wù)協(xié)同。這一機構(gòu)除了起到聯(lián)結(jié)政府各部門的作用之外，還應(yīng)該對各部門的政務(wù)信息資源進行收集整合，確保所收集到的信息資源具有高度完整性和可靠性，并為需要這些信息資源的部門提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以提高政務(wù)信息資源共享的效率［7］。

目前，我國已有部分地方專門設(shè)立了政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作領(lǐng)導(dǎo)小組，小組組長基本由省長、副省長等擔任，主要負責貫徹落實國家關(guān)于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展、加強政務(wù)信息整合共享的有關(guān)決策部署。然而，專門負責政務(wù)信息資源整合共享的統(tǒng)一管理機構(gòu)仍未建立。因此，國家迫切需要一個政務(wù)信息資源共享的主管部門，其主要職能是對各級政府的政務(wù)信息資源進行統(tǒng)一規(guī)劃管理，并依法依規(guī)地制定出與信息共享相關(guān)的行政規(guī)范，對擔任政務(wù)信息資源共享工作的人員或部門進行審核與監(jiān)督。同時，在地方上，各級政府還需要設(shè)立分管部門，這些分管部門主要職責是負責落實國家政務(wù)信息資源共享主管部門所下達的任務(wù)，對本地區(qū)的政務(wù)信息資源進行收集、整合，再按照統(tǒng)一規(guī)范的標準將初步整合過的信息資源上傳到國家主管部門，并在這一過程中協(xié)助其他部門進行信息共享的工作。

3.3 合理分配資金投入

經(jīng)濟實力的懸殊使得東西部地區(qū)信息共享水平產(chǎn)生了巨大差異，進而影響了全國范圍內(nèi)跨區(qū)域政務(wù)信息資源共享、政務(wù)協(xié)同的推進。針對這一問題，本文認為國家應(yīng)大力扶持西部落后地區(qū)的政務(wù)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡可能地縮小東西部地區(qū)間的信息差距。而政務(wù)信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要包括政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)、政務(wù)信息資源建設(shè)以及政務(wù)信息人才隊伍建設(shè)，這些建設(shè)都需要投入相應(yīng)的成本。只有統(tǒng)一了全國所有地區(qū)的政務(wù)信息基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建起了完整的政務(wù)信息資源共享基礎(chǔ)平臺，后續(xù)的政務(wù)協(xié)同共享工作才能得到有序推進。

3.4 運用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立完善的政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺

政府內(nèi)部每時每刻都在不停地產(chǎn)生新數(shù)據(jù)、新信息，為了避免對無用信息進行共享，可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來分析并確定其共享需求。具體來說，可將政務(wù)信息資源的可用性作為需求標準，只對那些共享頻率高、共享時效高的數(shù)據(jù)信息進行歸納整合，并建立跨部門的大型數(shù)據(jù)庫。此外，為了更好地滿足公眾的信息需求，電子政務(wù)各部門仍然可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)。一方面，電子政務(wù)部門可以基于民眾的行為數(shù)據(jù)進行分析，根據(jù)民眾的普遍需求進行政務(wù)信息資源共享；另一方面，電子政務(wù)部門還可以利用大數(shù)據(jù)對重大社會事件、突發(fā)事件、網(wǎng)絡(luò)輿情等產(chǎn)生的海量信息進行相應(yīng)的分析預(yù)測，找出民眾潛在的服務(wù)需求，爭取以各部門以及民眾的共同需求帶動各部門間電子政務(wù)的協(xié)同。對于共享平臺中政務(wù)信息資源的管理，既可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行相關(guān)數(shù)據(jù)的采集與儲存、有用信息的提取與提煉、數(shù)據(jù)的集成和聚合、在線數(shù)據(jù)信息的查詢和建模以及相關(guān)分析和結(jié)果分析，還可以采用云存儲技術(shù)將本地、網(wǎng)絡(luò)中現(xiàn)有的各項信息資源整合起來，再將這些經(jīng)過整合的信息資源逐漸轉(zhuǎn)移到共享平臺當中，最終形成一個超大體量的云端信息共享平臺。

建成的共享平臺不僅服務(wù)于政府內(nèi)部，還應(yīng)當服務(wù)于外部社會。除了行政人員可以利用平臺上的政務(wù)信息，廣大普通群眾也可以在該平臺上查詢并獲取到所需的政務(wù)信息。不過由于社會民眾的成分復(fù)雜，所以應(yīng)該制定一些基本的準入機制。例如，上海市政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)要求公民必須通過實名制認證并獲得一個賬號后才能進入平臺，且這一賬號還可以同銀行卡號、支付寶賬號等賬號綁定，用戶的信用記錄被實時監(jiān)控著，一旦出現(xiàn)違信記錄，該用戶的賬號就會被封，就無法再進入平臺使用任何信息了，只有等到違信記錄被撤銷后該用戶才能再次進入平臺。

3.5 建立規(guī)范的政務(wù)信息資源共享標準

要想突破政務(wù)信息資源共享建設(shè)中的障礙，支持政務(wù)協(xié)同，政府部門首先需要明確政務(wù)協(xié)同對信息共享的具體需求，從而明確什么類型的政務(wù)信息是需要被共享的。同時還要避免盲目過度的政務(wù)信息資源共享，因為錯誤的信息共享有時會引發(fā)信息安全風(fēng)險，并阻礙信息共享。實現(xiàn)這些的首要任務(wù)就是要建立一個統(tǒng)一規(guī)范的政務(wù)信息資源共享標準。其中，共享標準又主要是通過政務(wù)信息資源共享目錄得以體現(xiàn)，該目錄將指導(dǎo)政務(wù)信息資源發(fā)布、管理、共享、應(yīng)用的全部流程，輔助各級政府部門梳理信息資源。只有建立了規(guī)范的政務(wù)信息資源共享標準，各政府部門的政務(wù)信息資源建設(shè)工作才能有據(jù)可依，才不會出現(xiàn)不同地區(qū)的政務(wù)信息資源存儲、流通、共享類型不同，資源管理模式不同，資源的提供服務(wù)方式也不同等問題。

3.6 提高社會整體的信息共享意識

無論是政府部門，還是普通社會民眾，都應(yīng)該培養(yǎng)信息共享意識。一直以來，獎懲與監(jiān)督機制的缺位是造成政府內(nèi)部共享效率低下的重要因素。作為政務(wù)信息資源共享建設(shè)的推行方，政府部門應(yīng)以身作則，在制度規(guī)范上通過建立獎懲機制來激勵各政府部門參與信息共享建設(shè)，通過建立監(jiān)督機制來約束自己的行為；在思想引導(dǎo)上樹立共享意識，摒棄利益部門化的觀念，深化行政人員的服務(wù)政府理念，最大限度地保障公民的知情權(quán)以及決策參與權(quán)，并通過提供優(yōu)質(zhì)高效的行政服務(wù)贏得廣大民眾的認同和尊重。普通民眾作為政務(wù)信息資源共享建設(shè)的參與方、受益方，也可通過在當?shù)卦O(shè)立的信息學(xué)習(xí)站點主動接受并積累信息，形成知識，以提高自身的信息綜合能力。

4 結(jié)語

大數(shù)據(jù)時代下，政務(wù)協(xié)同中的政務(wù)信息資源共享建設(shè)具有舉足輕重的作用，利用大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)推動政務(wù)信息資源共享能實現(xiàn)政務(wù)協(xié)同，能夠有效提高政府各部門的辦事效率。目前，我國各級政府已經(jīng)開始逐步推進電子政務(wù)信息資源共享建設(shè)，但建設(shè)過程受到了諸多因素的影響。本文指出了當前我國政務(wù)信息資源共享存在的問題，并且針對這些問題提出完善法律法規(guī)、設(shè)立政府部門信息資源共享機構(gòu)、合理分配投資、利用大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建良好的信息共享平臺、建立規(guī)范的政務(wù)信息資源共享標準以及提高全民信息意識等幾點改進策略，希望本研究能為我國政務(wù)信息資源共享提供一定的幫助，并推進協(xié)同政務(wù)的建設(shè)發(fā)展。