土地整理與科學(xué)使用耕地問(wèn)題分析

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（1.國(guó)家行政學(xué)院政府經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100089；2.新加坡鴻德集團(tuán)，新加坡 409958）

0 引言

中國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活有著至關(guān)重要的作用，通過(guò)土地整理能夠促進(jìn)土地資源的合理利用，調(diào)整土地在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)以及改良人地關(guān)系，因此對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源合理化有著重要的作用。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，一些青年農(nóng)民外出打工，使得大量農(nóng)田閑置甚至是荒蕪，因此通過(guò)土地整理這一手段不僅能夠提高土地的使用效率，還能夠改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1 土地整理的內(nèi)涵

土地整理主要是指通過(guò)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有的農(nóng)田、水利資源、道路和樹(shù)林等農(nóng)業(yè)資源的綜合整理和規(guī)劃，通過(guò)改變和調(diào)整土地物理形態(tài)以及原有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并在已有的基礎(chǔ)上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和改善，并逐步地改變土地的使用方式，從而達(dá)到改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的目的。另外，通過(guò)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)工程技術(shù)，不僅可以大幅度地提高土地的使用效率，還能夠一定程度上增加土地?cái)?shù)量，促進(jìn)土地由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，不斷地提高農(nóng)村土地資源的利用率，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。同時(shí)，由于中國(guó)農(nóng)業(yè)歷史悠久且國(guó)土面積遼闊，因此在土地整理時(shí)還需要注意土地資源結(jié)構(gòu)以及各地區(qū)土地使用情況的差異。中國(guó)南北、東西差異較大，從氣候和地域等不同方面來(lái)說(shuō)各地條件千差萬(wàn)別，且農(nóng)業(yè)種植的種類、方式和特點(diǎn)均有所不同，這樣就要求我們?cè)谶M(jìn)行土地整理時(shí)能夠針對(duì)不同地域、地形和氣候而采取不同的方式。

2 土地整理與中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題研究

2.1 維持土地總體平衡

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)土地的用途逐漸由耕地變?yōu)榱斯I(yè)用地或者是商業(yè)用地，而土地用途的改變會(huì)使農(nóng)業(yè)受到相應(yīng)的影響。另一方面，近年來(lái)中國(guó)人口的急劇增長(zhǎng)使得人均土地占有量在逐年下降，再加上年輕一代的農(nóng)民向城市遷移，致使農(nóng)村土地大量荒廢，這樣就造成了耕地?cái)?shù)量的減少，影響到中國(guó)糧食生產(chǎn)。土地總體平衡指的是在現(xiàn)有的耕地?cái)?shù)量基礎(chǔ)上，通過(guò)土地整理等現(xiàn)代管理措施來(lái)提高土地的使用效率，從而實(shí)現(xiàn)耕地的總體平衡。而土地總體平衡還可以考慮到以下兩個(gè)方面：第一，需要通過(guò)土地的數(shù)量來(lái)實(shí)現(xiàn)平衡；第二，在實(shí)現(xiàn)土地?cái)?shù)量平衡的基礎(chǔ)上還需要考慮到土地的質(zhì)量。首先，從數(shù)量方面來(lái)說(shuō)，中國(guó)屬于人口大國(guó)，當(dāng)前中國(guó)人口已經(jīng)超過(guò)了13億，而且近年來(lái)隨著“二孩”政策的出臺(tái)，中國(guó)人口勢(shì)必會(huì)大幅度地增加，那么作為一個(gè)有著超級(jí)人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，中國(guó)的土地?cái)?shù)量卻在以每年幾百萬(wàn)公頃的速度遞減，如果再這么發(fā)展下去將對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展和國(guó)家發(fā)展造成不可預(yù)估的損失。因此，保護(hù)耕地的總體平衡不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還關(guān)系到國(guó)家的安全命脈和發(fā)展。只有保護(hù)耕地的總體平衡，才能夠保證中國(guó)糧食安全，保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

首先，根據(jù)有關(guān)報(bào)道和數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)通過(guò)土地整理可以增加中國(guó)的耕地?cái)?shù)量。在現(xiàn)實(shí)工作中，主要是針對(duì)一些零散的土地進(jìn)行整理。零散土地主要是包括在農(nóng)村中一些小片農(nóng)田、不必要的道路、利用不合理的田埂以及廢棄不再使用的河塘等，通過(guò)整理這些零散的土地能夠一定程度上增加中國(guó)耕地的數(shù)量并提高土地利用率。其次，在保持土地總體平衡中，還可以通過(guò)改善農(nóng)業(yè)設(shè)施和技術(shù)來(lái)提高土地的使用效率。在中國(guó)北方和西北地區(qū)，可以通過(guò)建立完善的水利設(shè)施來(lái)提高農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)和條件，從而提高土地的生產(chǎn)能力；另外，還可以通過(guò)整理出不需要的土地規(guī)劃成道路來(lái)改善耕地中的交通環(huán)境，這樣既可以保證大型機(jī)械設(shè)備的出入，提高機(jī)械化效率，還能夠減少人為耕種的情況，節(jié)省時(shí)間、提高種植效率。

但是，在現(xiàn)實(shí)工作中，僅僅維持土地總體平衡對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是不夠的。影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不僅在于生產(chǎn)技術(shù)，還在于自然環(huán)境。但是，相對(duì)于自然環(huán)境，耕地的質(zhì)量是決定生產(chǎn)質(zhì)量和數(shù)量的關(guān)鍵，因此在進(jìn)行土地整理時(shí)就需要對(duì)不同質(zhì)量的土地采取不同的策略。因此，這就需要我們?cè)谶M(jìn)行土地整理時(shí)能夠在保持土地總體數(shù)量不減少的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的土地規(guī)劃。通過(guò)技術(shù)手段和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)切實(shí)提高耕地質(zhì)量，這樣在一定程度上不僅增加了有效的土地的面積，還能夠改變傳統(tǒng)的種植技術(shù)，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和條件。提高糧食產(chǎn)量不僅提高了中國(guó)的糧食安全，還能夠通過(guò)土地整理來(lái)推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)安全，這是衡量農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

在維護(hù)土地總體平衡中，還需要對(duì)農(nóng)村已經(jīng)受到污染的土地進(jìn)行有效的治理，這樣有利于改善土地的生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)村的生活環(huán)境。

2.2 土地整理有利于促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善

由于中國(guó)幅員遼闊，因此各地的土地條件和生態(tài)環(huán)境有著巨大的差別。其表現(xiàn)主要體現(xiàn)在地理?xiàng)l件、氣候條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件以及人文等因素，因此，在土地整理的過(guò)程中就需要根據(jù)各地的不同情況進(jìn)行有差別的工作，因地制宜地進(jìn)行土地整理工作，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡匦魏妥匀粭l件來(lái)進(jìn)行土地資源的合理布局和規(guī)劃，通過(guò)現(xiàn)代技術(shù)的支持實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，這樣可以在有效的資源整理的基礎(chǔ)上形成獨(dú)具地方特色的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展格局，有利于土地開(kāi)發(fā)和環(huán)境治理。在土地整理的基礎(chǔ)上，需要對(duì)土地進(jìn)行質(zhì)量劃分，根據(jù)土地質(zhì)量進(jìn)行整理和規(guī)劃。對(duì)于那些質(zhì)量高、土質(zhì)好的土地，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)和整理，并對(duì)土地上種植的農(nóng)作物進(jìn)行管理，著力提高產(chǎn)量，保證生產(chǎn)力的提高。而對(duì)于那些質(zhì)量較低的土地，則著重點(diǎn)在于進(jìn)行改造，一方面是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的改造，另一方面是加強(qiáng)污染的治理，尤其是加強(qiáng)對(duì)工業(yè)廢水和廢氣的監(jiān)測(cè)和治理，防止其亂排亂放，污染土地和水源，對(duì)土地造成嚴(yán)重的損害。

其次，隨著中國(guó)生產(chǎn)技術(shù)的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的普及，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出了向農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展的趨勢(shì)。而農(nóng)作物秸稈問(wèn)題成為影響環(huán)境的重要因素之一，根據(jù)新聞報(bào)道，每年秋收時(shí)期總是會(huì)出現(xiàn)焚燒秸稈的情況，有的地區(qū)甚至?xí)驗(yàn)榻斩挼姆贌斐缮搅质Щ鸬惹闆r的發(fā)生，不僅對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了巨大的影響，還威脅著整體生態(tài)環(huán)境。這就要求各地區(qū)在進(jìn)行土地整理時(shí)能夠針對(duì)環(huán)境污染和秸稈焚燒等情況進(jìn)行治理。通過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展力求從根本上改變農(nóng)民焚燒秸稈的行為，從源頭上改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

2.3 土地整理有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

要想提高農(nóng)民的收入,增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，不僅需要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，還需要通過(guò)環(huán)境治理來(lái)保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。增加耕地儲(chǔ)備有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)隨著土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)和土地三權(quán)分置的實(shí)施，土地的使用效率不斷提升。因此，這就需要通過(guò)土地整理加強(qiáng)和改善土地的使用結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)土地的有效供給。通過(guò)土地整理加強(qiáng)土地使用的科學(xué)性和有序性。其次，通過(guò)政策進(jìn)行引導(dǎo)，通過(guò)制定和施行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)一定程度的休耕，保證農(nóng)田的休養(yǎng)生息。另外還可以鼓勵(lì)企業(yè)遷并，村落整理等，將荒廢的土地進(jìn)行整理和復(fù)墾，增加土地的數(shù)量并提高其質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

另外，通過(guò)土地整理還能夠?qū)⒘闵⒌耐恋剡M(jìn)行整合，尤其是在土地平整、地形良好的地區(qū)，這時(shí)通過(guò)合理的土地整理和規(guī)劃，能夠?qū)⑼恋剡M(jìn)行集約化生產(chǎn)，不僅能夠提高農(nóng)業(yè)的機(jī)械化程度還能夠解放勞動(dòng)力，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向新型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，掌握新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，這樣能夠在生產(chǎn)中不斷地提高生產(chǎn)技術(shù)和效率，增加農(nóng)民的收入。不僅如此，通過(guò)合理的規(guī)劃和農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用，能夠促使農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。

3 做好土地規(guī)劃編制時(shí)的協(xié)調(diào)工作

在土地整理過(guò)程中，需要取得農(nóng)民的理解和支持，因此就需要在農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃過(guò)程中能夠通過(guò)與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)調(diào)來(lái)完成土地利用總體規(guī)劃的制定和執(zhí)行，切實(shí)做到科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。因此，在土地整理時(shí)要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，以此作為規(guī)劃的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)科學(xué)編制將城鄉(xiāng)土地進(jìn)行重新規(guī)劃和整理。其次，則需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃相吻合，或者是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行一定程度的改變，并在此基礎(chǔ)上做好土地整理規(guī)劃的總體布局。第三，在土地整理的過(guò)程中需要嚴(yán)格符合科學(xué)規(guī)劃的方針，科學(xué)的制定土地規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)。

另外，在進(jìn)行土地整理前還需要加強(qiáng)前期調(diào)研工作。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與土地整理有著密切的聯(lián)系，因此在土地整理的過(guò)程中需要通過(guò)前期調(diào)研來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和各種相關(guān)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行考察，主要應(yīng)該著重于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況以及當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，這樣有利于加強(qiáng)土地整理和農(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。通過(guò)前期教研一方面可以節(jié)約時(shí)間和資金，防止重復(fù)工作；另一方面則是增加了土地整理的實(shí)際數(shù)據(jù)，提高了土地規(guī)劃和編制的科學(xué)性和可行性。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與土地整理息息相關(guān)。通過(guò)土地整理不僅能夠整理農(nóng)村的有效耕地，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用，還能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入。通過(guò)土地整理可以將現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)技術(shù)引入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，將農(nóng)業(yè)新技術(shù)傳授給農(nóng)民，帶動(dòng)農(nóng)民嘗試新的農(nóng)業(yè)品種，推動(dòng)新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的提高。而在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境方面，可以促進(jìn)資源的合理利用，發(fā)揮土地的帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)，涵養(yǎng)水源，改善空氣環(huán)境，為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)動(dòng)力。